地方政府深陷債務泥潭了嗎？

陳宋生　曹雪

早在2012年元旦前某知名香港學者公開說中國債務危機正式爆發(fā)，諸如“地方政府的債務鎖鏈：中國債務危機正式爆發(fā)”之類標題不時見諸報端。時至今日，地方政府債務危機仍未暴發(fā)，是該學者預測誤差，抑或政府采取措施避免了危機爆發(fā)？李克強總理2014年3月政府工作報告中，提出今年要通過審計，摸清全國政府性債務底數。加強金融監(jiān)管和流動性管理，保持金融穩(wěn)健運行”?？梢?，債務問題當是“審慎樂觀”?；?011年與2013年審計署二次全國地方政府性債務審計，對此進行分析。

一、我國地方政府性債務的形成與現狀

我國地方政府性債務最早可追溯到1979年，時有8個縣區(qū)舉借了政府負有償還責任的債務，開啟了地方政府舉債的先河，各地開始陸續(xù)效仿?？h級政府在1979年開始舉債（見表1），省、地、縣在1981～1985年開始大規(guī)模舉債，至1996年底全國所有省級政府（占有100%）、市級政府（占90.05%）和縣級政府（占86.54%）都背負債務，到2010年底僅有54個縣級政府沒有政府性債務（2011年第35號審計結果公告）。各級政府舉債原因多種多樣，如為推動地方經濟發(fā)展、政府事權與財權不匹配、地方政府機會主義行為、地方政府公債幻覺等。不容忽視的是，地方政府債務問題已然存在，以至于李克強總理要求2014年“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務納入預算管理，推行政府綜合財務報告制度，防范和化解債務風險。

二、2011年與2013年二次債務審計公告分析

（一）審計范圍

2011年審計署首次統一組織全國各級審計機關，對全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級地方政府（以下簡稱省級、市級、縣級）的債務情況進行了全面審計，審計了債務起始年、1997年、1998年、2002年、2007年至2010年情況。2013年審計署對2011年及2012年地方政府性債務又進行審計，并擴大至中央、省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府，在2011年基礎上增加了中央、2778個縣（市、區(qū)、旗）、33091個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。表2顯示，與2011年審計相比，2013年6月審計對象更加廣泛，更加重視對政府部門和機構的審計，范圍擴大至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，審計總數擴大一倍以上，從272805個增加至730965個，為李克強總理在今年政府工作報告中提到的“摸清全國政府性債務底數”打下基礎。

（二）審計內容

為全面摸清地方政府可能承擔的債務風險情況，兩次審計均包含了地方政府負有償還責任的債務（以下簡稱“政府債務”），它由財政資金償還，舉借方可以是地方政府、經費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司或其他相關單位舉借；負有擔保責任的債務，地方政府以非財政資金償還，或提供直接或間接擔保，當債務人無法償還時，政府負有連帶償債責任的債務；可能承擔一定救助責任的債務，由政府融資平臺公司、經費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔保的債務，當債務人出現債務危機時，政府可能需要承擔救助責任。

地方政府負有償還責任直接債務和可能承擔救助責任的其他債務增長幅度較大（表3）。為了更準確地比較，我們選取省、市、縣三級政府進行分析，從2011年底到2013年6月，負有直接償還責任債務由67109.51億元增長為105789.05億元，年均增長率為19.97%；負有擔保責任的或有債務從23369.74億元增長為26539.75億元，年均增長率為5.21%；可能負有救助責任的其他債務由16695.66億元增長為42932.57億元，年均增長率為45.91%。相較于債務人出現經濟問題時政府承擔救助責任的其他債務而言，負有直接償還責任的債務高年增長率更值得受到關注。

（三）舉債主體

融資平臺公司、地方政府（含政府部門和機構）和經費補助事業(yè)單位融資平臺公司構成了地方性政府債務的主要舉債主體。其中2013年的審計報告還核算了國有獨資或控股企業(yè)的三類債務數額，發(fā)現其占地方政府性債務總額的比率也非常大，在負有直接償還責任的債務中占到10.62%，在負有擔保責任和可能承擔救助責任的兩類債務中占比分別為21.59%和32.55%。

舉債總量位列三甲的融資平臺公司、地方政府部門和經費補助事業(yè)單位的舉債比率都呈現出下降的趨勢（表4）。其中，融資平臺公司由2011年的46.38%下降為38.96%，負有直接償還責任的直接債務部分和可能承擔救助責任的其他債務中，融資平臺的降幅都非常大。

（四）債務資金來源

銀行貸款仍然是地方政府性債務的主要來源（表5），尤其是在政府負有擔保責任的債務類型。2013年的審計報告未公布對上級財政撥款的占比，但新增了BT模式（建設-移交模式，即非經營性政府建設項目交由項目公司融資、建設完成后再由政府分期償還）舉借的債務情況，占當年公布的所有債權人持債8.25%，這種建設轉讓模式拓寬了政府建設基礎設施的渠道，同時也提供了一種違規(guī)舉債的便捷之路。2013年的審計報告公布的部分地方違規(guī)通過BT、非金融機構和個人借款總額達到了2457.95億元。

此外，銀行作為政府最大債權人的地位仍然遙遙領先，但比率已經從2011年的79.01%下降至56.56%，直觀地反映出政府舉債路徑越來越多樣、越通順，這也是我國對地方政府性債務持“審慎樂觀”態(tài)度的一個重要體現。例如包括地方政府債券、企業(yè)債券、中期票據和短期融資券在內的舉債金額在一年半間由7.06%上升為10.32%，包括信托融資、延期付款、墊資施工、其他金融機構融資、財政轉貸、融資租賃、集資等諸多方式在內的其他單位和個人借款已由2011年的9.75%上升為24.87%。這種變化趨勢在償還責任、擔保責任和其他責任這三類債務中都顯現出了一致性。

（五）債務資金投向endprint

從債務投向來看，我國地方性政府債務絕大部分投入市政建設、交通運輸、土地收儲、保障性住房、教科文衛(wèi)、農林水利、生態(tài)建設和環(huán)境保護等基礎性、公益性的建設項目，比率始終維持在89%左右（表6）?；A性建設項目不但形成了相應資產，大多數還產生較好的經營性收入；保障性住房債務，也形成了相應的資產、租金和售房收入。通過各類債務投向對比，可以看出兩次審計發(fā)現的債務投向及金額分配并沒有顯著變化，這也是地方政府性債務運營趨于穩(wěn)健的一個信號。

三、對策

審計發(fā)現，我國政府性債務的負債率、政府外債與GDP比率、債務率和逾期債務率等各項風險指標均處于國際通常使用的控制標準參考值范圍內，風險總體可控。當然，審計也認為我國地方性政府債目前存在風險隱患。兩次審計報告公布后，國家都出臺了相關政策，力圖將某些問題從制度上化解、從根本上消除。

（一）整治源頭：地方政府機會主義行為動機

地方政府出于對任期內經濟利益和效用最大化的考慮、盲目擴大債務規(guī)模的行為，為今后償債模式陷入不良循環(huán)埋下主因。地方政府不得不繼續(xù)維持舉債規(guī)模，以維持在有限的預算資金下，填補前任債務漏洞的模式，舉債規(guī)模持續(xù)擴大，為達到融資目的，甚至會出現將土地資源多次抵押、利用非正規(guī)融資平臺獲取資金等不良行為。要緩解這個問題，就是對政府舉債行為模式的規(guī)范和對高風險負債行為源頭的控制。2013年12月中組部發(fā)布了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，將“政府負債”作為政績考核的重要指標，“強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究”，防止“盲目舉債搞政績工程”，“把是否存在‘新官不理舊賬、‘吃子孫飯等問題作為考核評價領導班子和領導干部履職盡責的重要內容?！痹谛碌目己梭w系約束下，預期政府舉債規(guī)模將逐步趨于制度化、長期化、合理化。

（二）規(guī)范過程：融資平臺建設與規(guī)范

審計發(fā)現，融資平臺公司作為第一大舉債方，三年間舉債比率在三類債務中都有所下降。自從國務院在2010年《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》提出各級政府要“抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務，對融資平臺進行清理規(guī)范，加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構等的信貸管理”等要求，目的在于緩解融資平臺公司迅速膨脹的融資規(guī)模，防止地方政府違規(guī)或變相提供擔保，以及對這類公司缺乏信貸管理等問題。隨著時間的推移，該文件發(fā)揮的風險抑制作用越發(fā)明顯。融資平臺公司的舉債規(guī)模在每一類地方政府性債務中都得到了控制，2013年審計中，這類公司的比重也由三年前的7.63%降至4.64%（表4），但仍然在政府舉借地方債的過程中扮演舉足輕重的角色，占到了全部舉債主體的三成以上。要真正解決好融資平臺的運作問題，關鍵是要順應目前我國經濟發(fā)展趨勢，理順政府與市場的關系，明確融資平臺公司的活動范圍，通過有效監(jiān)管，使之真正成為具有公司本質的從事投融資業(yè)務的經濟實體。

（三）負有償還責任的債務償債壓力大

目前我國地方政府在負有償還責任債務上的主要融資方式還是銀行貸款，貸款由土地抵押，因此土地財政成為當前地方財政中最核心的內容。我國政府目前已經進入集中還貸期，地方政府對土地的依賴可能會使房地產市場更加脆弱，為地方財政健康和金融系統穩(wěn)定帶來隱患。2013年4月國際評級機構穆迪已將我國主權信用評級前景由“正面”下調至“穩(wěn)定”，年均增長率為19.97%的直接債務和土地財政形式是造成評級變更的重要原因。我國正處于三十年來前所未有的經濟高增長階段，在為了維持投資拉動型增長而大量舉債的同時，一些公益、半公益性的項目資金回籠慢、對經濟和房地產業(yè)的調控都是減緩政府財政收入增加、削弱償還債務能力的原因。為緩解政府償債壓力，在采取綜合治理的全方位措施的同時，可以重點考慮推動地方發(fā)債的實現。2011年10月20日財政部公布了《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，首批挑選上海市、浙江省、廣東省和深圳市作為試點，2013年7月4日財政部再次宣布增加江蘇省和山東省兩個試點省份。在預算制度改革前提下，允許地方政府發(fā)行更為“顯性化、陽光化”的地方債，加強地方政府監(jiān)管能力，減少隱性債務累積，充分發(fā)揮市場機制和社會監(jiān)督的作用。

作者單位：北京理工大學管理與經濟學院endprint