鐵路運營組織監(jiān)管體制的構(gòu)建

李森林

(成都工業(yè)職業(yè)技術學院交通運輸系,四川成都 610081)

鐵路運營組織監(jiān)管體制的構(gòu)建

李森林

(成都工業(yè)職業(yè)技術學院交通運輸系,四川成都 610081)

鐵路行業(yè)的發(fā)展對國民經(jīng)濟的進步有著至關重要的作用,因此必須引導其在正確的道路上前進。鐵路運營組織自身的技術與經(jīng)濟特征,和它的自然壟斷性,很容易導致鐵路行業(yè)的市場失靈。因此,政府采取適當?shù)拇胧┻M行監(jiān)管是很有必要的。本文首先介紹了我國鐵路行業(yè)的監(jiān)管體制的現(xiàn)狀,然后闡明了對鐵路行業(yè)進行政府監(jiān)管的必要性,并對相應的政府監(jiān)管措施進行了研究。

鐵路運營組織 政府監(jiān)管 原則 構(gòu)建

1 我國鐵路運營組織監(jiān)管的現(xiàn)狀

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，鐵路行業(yè)的壟斷性等特征引發(fā)的弊端制約著中國鐵路的發(fā)展，使我國鐵路運輸質(zhì)量與數(shù)量難以滿足社會和經(jīng)濟發(fā)展的需求。目前，對我國鐵路運營組織進行的監(jiān)管主要有以下幾個問題：(1)監(jiān)管的對象不明確。監(jiān)管對象本應是鐵路企業(yè)，但是在政企不分的情況下，鐵路企業(yè)不具備真正的獨立法人資格，因此不能承擔監(jiān)管的法律責任。(2)監(jiān)管的內(nèi)容不明確。目前沒有明確的法律法規(guī)清晰地界定哪些行為可以有鐵路企業(yè)自主決策，哪些行為需要政府進行監(jiān)管。(3)監(jiān)管的程序不明確。目前鐵路行業(yè)的運營監(jiān)管沒有法律意義上規(guī)范的程序，也沒有有效的監(jiān)管機制。

2 對鐵路運營組織加強政府監(jiān)管的必要性

(1)適當?shù)谋O(jiān)管可以在一定程度上避免市場失靈。鐵路行業(yè)本身的自然壟斷性表現(xiàn)很強。鐵路是密度經(jīng)濟與規(guī)模經(jīng)濟顯著的行業(yè)，隨著規(guī)模的不斷擴大和密度的不斷提高，競爭數(shù)量不斷增加，可能會使企業(yè)經(jīng)營虧損，造成資源浪費。同時，作為一種準公共產(chǎn)品，鐵路產(chǎn)品的特征和企業(yè)盈利最大化之間的矛盾也極易導致市場失靈。此外，鐵路行業(yè)存在一定的外部問題，會破壞市場公平原則，對市場資源配置產(chǎn)生不良影響。因此，鐵路行業(yè)必須要在政府的適當監(jiān)管下運營。(2)我國鐵路改革及健康發(fā)展的需求為政府監(jiān)管提供必要性。我國鐵路行業(yè)的改革目標是政企分開，打破壟斷，引入競爭機制，為促進社會公平及福利最大化，必須轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全相應的政府監(jiān)管機制。

3 構(gòu)建我國政府監(jiān)管機制的相關原則

(1)獨立性原則。獨立性是公正性的前提條件，同時也是設立監(jiān)管機制的首要原則。獨立性是政府監(jiān)管的基本特征之一，也是國外發(fā)達國家建立監(jiān)管機制的共同點。只有當監(jiān)管機構(gòu)獨立于鐵路運營組織時，才能保證公平公正、公開有效地實施監(jiān)管。(2)公正性原則。獨立性是公正性的必要條件，而公正性體現(xiàn)了政府監(jiān)管的司法性。監(jiān)管機構(gòu)能夠公正，監(jiān)管效果才能更好。因此，必須建立相應的外部監(jiān)督和行政程序制度，建立完善的問責機制，從而防止監(jiān)管機構(gòu)的濫用職權(quán)、違背監(jiān)管程序等不良影響。(3)法定性原則。政府對鐵路運營組織的監(jiān)管必須在法律的約束和指導下進行。從目前國外較成功的監(jiān)管經(jīng)驗中可以看出均有明確的法律形式對政府監(jiān)管機構(gòu)的組建和職權(quán)進行規(guī)劃，從而堅強監(jiān)管機構(gòu)的有效性和權(quán)威新年。我國的相關法律還比較滯后，因此應當加強法律的設置，明確監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)，以保證監(jiān)管力度的有效實施。(4)集中性原則。監(jiān)管機構(gòu)過多，造成監(jiān)管效率降低，而且有可能出現(xiàn)監(jiān)管職能的重疊，以及責任推諉現(xiàn)象。因此，為了保證充分有效地利用監(jiān)管資源，穩(wěn)步推進鐵路改革，避免出現(xiàn)職權(quán)混亂的現(xiàn)象，必須堅持實施監(jiān)管機構(gòu)集中監(jiān)管。(5)分步實施原則。我國的鐵路改革充滿了很多未知，具有長期性和復雜性，國外的鐵路監(jiān)管機制的構(gòu)建也經(jīng)歷了很多波折，因此對鐵路運營組織的監(jiān)管機制的構(gòu)建必須要分階段進行，不能一蹴而就。應當根據(jù)鐵路行業(yè)的具體機制進行改革，逐漸改革將官機構(gòu)的職能，并在改革的進行中不斷調(diào)整以適應最新形勢。

4 構(gòu)建鐵路運營組織政府監(jiān)管體制的措施

(1)通過引入競爭機制，深化鐵路改革，明確監(jiān)管目標。明確政府監(jiān)管的目標，是實現(xiàn)政府監(jiān)管體系的基本條件之一。沒有監(jiān)管對象或監(jiān)管對象不明確，就無法進行有效地監(jiān)管。鐵路運營組織的監(jiān)管，目的是為了防止壟斷，維護市場公平的秩序。此外，鐵路運營組織的監(jiān)管客體很單一，使得有效的市場競爭難以開展。因此，在鐵路行業(yè)改革的進程上應當適當?shù)囊敫偁?，打破壟斷，從而提高效率和產(chǎn)業(yè)競爭力。為此，要加快改革進程，明確鐵路運營組織的監(jiān)管目標，同時要放寬市場準入限制，降低對私有經(jīng)濟進入市場的門檻，引入非國有的經(jīng)營主體，從而為良性的市場競爭提供公平的環(huán)境，擴大政府監(jiān)管的客體。(2)以政企分開為原則，通過證監(jiān)分離，轉(zhuǎn)變政府職能。鐵路運營組織與政府之間的合理定位，保障了科學的政府監(jiān)管體系的建立，為將政府監(jiān)管職能和其它職能分離提供了前提條件。政府與市場、政府與企業(yè)都存在一定的矛盾，影響了鐵路行業(yè)的改革。因此，必須要對政府進行合理的定位，并進一步明確其監(jiān)管職能。政府應當避免對企業(yè)的日常經(jīng)營活動的直接干預;將行政干預改變?yōu)榻?jīng)濟和法律手段，開拓宏觀方向的調(diào)控職能;通過法律界定市場職能，保護產(chǎn)權(quán)，打破不合理的限制和壟斷。(3)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，培養(yǎng)監(jiān)管隊伍，提高監(jiān)管技能。競爭與監(jiān)管是不同角度的同一個問題，我國對鐵路運營組織的監(jiān)管是強制性的行政監(jiān)管，不受法律的監(jiān)督，監(jiān)管的內(nèi)容僅停留在初級層面。在技術監(jiān)管上，缺乏監(jiān)管對象執(zhí)行的程序和工具，監(jiān)管成本較高，效率低下。因此，應當轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的監(jiān)管理念，重新構(gòu)建監(jiān)管機制，按照獨立、公正、集中、法定、分步實施的原則實施監(jiān)管。同時，提高監(jiān)管技術也是勢在必行，通過運用科學的監(jiān)管手段，加強對市場的管制，培養(yǎng)一批業(yè)務素質(zhì)過硬的監(jiān)管人員，建立專業(yè)的監(jiān)管隊伍。(4)在規(guī)范化的前提下，修訂相應的法律法規(guī)，完善政府監(jiān)管的法律框架。對鐵路運營組織的政府監(jiān)管應當依法進行，因此需要一系列的法律法規(guī)保證政府監(jiān)管的有效實施。我國原有的監(jiān)管力度是靠政府行政力量的協(xié)調(diào)，而不是法律的約束和規(guī)范。因此，在相關法律方面還存在一定的缺失。僅僅依靠政府的行政協(xié)調(diào)無法適應鐵路行業(yè)新格局的需求，為防止壟斷，規(guī)范市場競爭秩序，必須建立健全完善的法律法規(guī)，為政府監(jiān)管提供科學有力的法律依據(jù)。

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