上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式的思考與建議

郭天琦

負(fù)面清單，即負(fù)面清單管理模式，指的是國家在引進(jìn)外資的進(jìn)程中，以清單的形式列明不開放的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”。黑名單之外的領(lǐng)域皆被允許投資。

一、負(fù)面清單管理模式的應(yīng)用現(xiàn)狀

負(fù)面清單是一個國家在“法無禁止皆可為”的原則下指定本國限制外資進(jìn)入或限制外資比例的行業(yè)清單，這種管理模式最早被北美自由貿(mào)易區(qū)采用，有效地促進(jìn)了貿(mào)易投資的自由化、金融的國際化和行政的法制化。此后，相繼被越來越多的國家進(jìn)行了廣泛和深入的運(yùn)行。

負(fù)面清單在德國、加拿大等國家主要被應(yīng)用于處方管理和醫(yī)療政策領(lǐng)域。其通過規(guī)定部分藥物屬于不能報銷的負(fù)面清單范圍進(jìn)行處方管理，出現(xiàn)在清單上就應(yīng)該在本國的各轄區(qū)內(nèi)嚴(yán)格執(zhí)行；印度把以往被忽略的許多服務(wù)業(yè)納入繳稅行列，在國家預(yù)算中采用負(fù)面清單模式有效地擴(kuò)大了稅基，最終實(shí)現(xiàn)本國稅收體系的過渡；美國和瑞士列出了為得到監(jiān)管部門批準(zhǔn)而從事一定業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)的名單，在金融服務(wù)與金融管理領(lǐng)域良好地發(fā)揮了負(fù)面清單的作用；巴基斯坦則列出了不得與印度開展貿(mào)易的負(fù)面清單，囊括了食品飲料行業(yè)和音像制品行業(yè)。大量實(shí)踐表明，負(fù)面清單管理模式若能被合理使用，能有效地推動一個國家相關(guān)行業(yè)的進(jìn)一步開放，擴(kuò)大該領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

因此，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的推出是我國進(jìn)一步改革開放過程中的一大突破性亮點(diǎn)。

二、上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的實(shí)施背景

上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式是我國首次顛覆“正面清單”管理的理念創(chuàng)新，也是我國欲接軌新的國際貿(mào)易規(guī)則的行為表現(xiàn)。它的實(shí)施有著國際國內(nèi)的雙重背景。

（一）負(fù)面清單管理模式契合新的國際貿(mào)易規(guī)則的發(fā)展

跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TTP）、跨大西洋貿(mào)易及投資伙伴協(xié)定(TTIP)的建立意味著以美國為首的發(fā)達(dá)國家正在醞釀新的貿(mào)易規(guī)則，而這些貿(mào)易同盟針對中國制定了不少的規(guī)則和條件，試圖采用綠色壁壘的方式將中國拒之門外。

隨著其他經(jīng)濟(jì)組織建立及談判的不斷進(jìn)行，WTO體制正在邊緣化，其紅利也在不斷消退，僅僅成為世貿(mào)組織的一員已經(jīng)不能十分有效地幫助中國融入世界經(jīng)濟(jì)，在全球經(jīng)濟(jì)競爭中爭取有利地位了。新一輪國際貿(mào)易規(guī)則的制定以采用負(fù)面清單模式為主要趨勢，其核心內(nèi)容為服務(wù)貿(mào)易和投資協(xié)定。

因此，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式的建立適應(yīng)了新的國際貿(mào)易規(guī)則的要求，表明了中國主動開放的姿態(tài)，表達(dá)了中國再“入世”的決心。

（二）負(fù)面清單管理模式符合我國現(xiàn)階段擴(kuò)大開放的要求

中國經(jīng)歷了30年的改革開放，已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)，不能再摸著石頭過河。隨著時代的變革與發(fā)展，行政、財稅、金融體制改革等等都有了一些新的詳細(xì)的規(guī)定，現(xiàn)行的基于“外資三法”的外商投資管理體系出現(xiàn)了越來越多的弊端。它在一定程度上限制了企業(yè)主體的活力，錯配了市場資源。因此，中國在進(jìn)一步改革開放中勢必要做一些新的嘗試和研究。目前，全世界70多個國家正在實(shí)行的負(fù)面清單管理模式放到中國，可收到以開放倒逼改革的效果，有利于為企業(yè)競爭創(chuàng)造公平的市場環(huán)境，也有利于政府作出更適應(yīng)于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能轉(zhuǎn)變。因此，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的指定是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，也是加快政府職能轉(zhuǎn)變的要求。

三、現(xiàn)階段上海自貿(mào)區(qū)推行負(fù)面清單面臨的挑戰(zhàn)

（一）限制或禁止外商投資領(lǐng)域的同時卻沒有提出相應(yīng)的外資界定標(biāo)準(zhǔn)

負(fù)面清單公布的近200項(xiàng)管理措施中包括了38項(xiàng)禁止類管理措施以及152項(xiàng)限制類管理措施，可見其對外商投資的禁止領(lǐng)域規(guī)定非常之詳細(xì)，旨在通過開放提高外商投資的活躍度，引進(jìn)更高質(zhì)量的外資。但是何為高質(zhì)量的外資？如何判斷外資利用水平的高低？我們還沒有一個判斷依據(jù)。商務(wù)部近期數(shù)據(jù)顯示，中國三個季度的實(shí)際使用外資金額達(dá)886億美元，同比增長6.22%左右，可見，隨著自貿(mào)區(qū)的開放，我國的外資規(guī)模將越來越大。因此，在落實(shí)上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式的同時，我們有必要提出一個界定外資質(zhì)量的大概標(biāo)準(zhǔn)。

（二）外資的引入給國內(nèi)薄弱產(chǎn)業(yè)帶來的沖擊問題

商務(wù)部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，按照投資的行業(yè)流向進(jìn)行份額計算，流向商務(wù)服務(wù)業(yè)、采礦業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、建筑業(yè)和制造業(yè)五大門類的投資占到九成左右；前三季度服務(wù)業(yè)的實(shí)際使用外資金額447億美元，同比增長13.28%，在全國總量中的比重高達(dá)50. 5%。顯而易見，服務(wù)業(yè)的外資規(guī)模大、比重高。負(fù)面清單管理模式的落實(shí)勢必會進(jìn)一步擴(kuò)大外商投資的規(guī)模，擠占國內(nèi)市場份額，我國一些基礎(chǔ)薄弱、缺乏競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)在短期內(nèi)將面臨或多或少的沖擊。除此之外，負(fù)面清單管理模式的落實(shí)將提供給外商更大的發(fā)展空間，他們可能在一些新興產(chǎn)業(yè)中先發(fā)制人，一旦我國政府或企業(yè)沒有預(yù)見到相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景，失去搶占市場優(yōu)勢的先機(jī)，等到外資企業(yè)地位穩(wěn)固，國內(nèi)企業(yè)在想進(jìn)入該產(chǎn)業(yè)將難上加難。

（三）對政府職能的轉(zhuǎn)變提出挑戰(zhàn)

30余年來我國政府一直在計劃經(jīng)濟(jì)模式下控制市場，但是在經(jīng)濟(jì)全球化、自由化的今天，僅靠能力和認(rèn)知越來越難對新興產(chǎn)業(yè)的未知領(lǐng)域和未來發(fā)展做出預(yù)測。在這種情況下，政府過度控制反而會限制市場活力，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，政府部門監(jiān)管重心和監(jiān)管體系的轉(zhuǎn)變也成為了難點(diǎn)。一直以來的事前審批制度不僅規(guī)定繁瑣，使得宏觀調(diào)控的效率跟不上現(xiàn)代化市場的發(fā)展，而且由于人為的過度干預(yù)帶來了資源錯配以及過多的尋租空間?？梢?，上述部分政府職能與負(fù)面清單管理模式是相悖的，將成為負(fù)面清單管理融入中國的攔路虎。

四、有效實(shí)施上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的相關(guān)建議

（一）要明確統(tǒng)一外商作為對外直接投資主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

針對該認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，目前的國際趨勢是使用住所地認(rèn)證，而我國的做法則是基于英美法按照企業(yè)注冊地來認(rèn)定的，兩者的背離狀況隨著進(jìn)一步的開放必然會帶來矛盾。比如，開放后的市場監(jiān)管會難以確定詳盡的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。其次，我們要明確外商投資的定義，包括使用債券、股票等金融工具的間接投資相較于具有完備的法人代表的實(shí)體性直接投資含有更大的金融風(fēng)險。在一定程度上平衡直接投資于間接投資的比例有助于降低金融風(fēng)險，提高外資進(jìn)入的質(zhì)量。

（二）化挑戰(zhàn)為產(chǎn)業(yè)升級的契機(jī)

在短期內(nèi)，負(fù)面清單的推出帶來的外資涌入對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)將產(chǎn)生一定程度的負(fù)面影響。但從長期來看，這或許會是我國進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級的良好契機(jī)。其一，外商投資會產(chǎn)生溢出效應(yīng)。伴隨著外資的引入，更多先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等將進(jìn)入國內(nèi)市場，有利于國內(nèi)企業(yè)的效仿；其二，與高水平的外商同臺競技，將給政府及企業(yè)帶來前所未有的壓力，以開放促改革，使得他們用更快的速度、沿著更正確的方向進(jìn)行產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，升級國內(nèi)經(jīng)濟(jì)。

（三）加快政府職能的轉(zhuǎn)變

一個智慧的政府應(yīng)當(dāng)是止于全能的政府。政府要做的就是簡政放權(quán)，給市場足夠的空間，讓負(fù)面清單的管理模式充分激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新能力，促進(jìn)市場充分競爭，提高市場活力，由市場來決定資源配置，保證市場在資源配置中的決定性作用。同時，政府職能應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變成“以準(zhǔn)入后監(jiān)督為主，準(zhǔn)入前負(fù)面清單方式許可管理為輔”的模式，推進(jìn)信息共享平臺的構(gòu)建、社會信用體系的建設(shè)、風(fēng)險防范機(jī)制的進(jìn)一步完善、推進(jìn)更多監(jiān)管主體參與等手段建立綜合監(jiān)管體系，還應(yīng)推動相應(yīng)的稅制改革，將負(fù)面清單的應(yīng)用落到實(shí)處。

五、結(jié)論

上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的推行是我國負(fù)面清單管理模式探索和試驗(yàn)的第一步。雖然短期內(nèi)開放規(guī)模的迅速擴(kuò)大會給國內(nèi)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶來一定的影響，但是從長期分析，負(fù)面清單管理模式是一項(xiàng)符合國際新貿(mào)易規(guī)則趨勢、會給我國帶來政策紅利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革措施。對政府來說，它顛覆了傳統(tǒng)“法律規(guī)定以外即禁止”的理念，崇尚的是“法無禁止皆可為”，對政府職能的轉(zhuǎn)變帶來了倒逼作用，使得政府簡政放權(quán)，弱化審批制度，避免政策尋租，給予市場自由，優(yōu)化資源配置；對企業(yè)來說，民營企業(yè)與外資企業(yè)都實(shí)現(xiàn)了“國民待遇”，公平競爭的環(huán)境將激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力，先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)和經(jīng)驗(yàn)的交流將給予企業(yè)創(chuàng)新的能力，兩者結(jié)合會帶來企業(yè)效益的大幅度提升；對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來說，負(fù)面清單的推行給予外商更大的投資空間，更多的外資將流入服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)，由外商帶動新興產(chǎn)業(yè)的同時也將刺激國內(nèi)企業(yè)往新興企業(yè)發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代化；對國內(nèi)市場來說，上海負(fù)面清單的推行不僅僅是上海的事情或是自貿(mào)區(qū)的事情，若該舉措執(zhí)行得當(dāng)，將會溢出巨大的改革效應(yīng)，屆時將上海自貿(mào)區(qū)的理念進(jìn)行推廣，將其經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行有效復(fù)制，最終實(shí)現(xiàn)整個中國市場經(jīng)濟(jì)的開放與升級。在國內(nèi)市場的開放水平踏上新臺階后，將意味著我國與現(xiàn)代化貿(mào)易規(guī)則和格局相接軌的制度體系的建立。面對以美國為首的發(fā)達(dá)國家試圖建立的新的貿(mào)易規(guī)則，我國將擁有充分的參與權(quán)，從而在國際貿(mào)易談判中占有有利地位。

（作者單位：浙江工業(yè)大學(xué)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：楊再梅

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