關(guān)于安全生產(chǎn)行政處罰條款的建議

張祖興

基層安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門與各類企業(yè)及私營(yíng)業(yè)主，在日常安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察與被執(zhí)法監(jiān)察過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)有進(jìn)行行政處罰與被處罰、處罰數(shù)額多與少、簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化處理等矛盾沖突，如何處理好這些矛盾，是擺在基層安全生產(chǎn)監(jiān)管人員面前的一大難題。

下限不宜高而上限可提高

有媒體曾報(bào)道專家呼吁，《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法（修正案）（征求意見(jiàn)稿）》還應(yīng)當(dāng)提高處罰數(shù)額，理由是一方面要考慮物價(jià)上漲因素，另一方面是考慮應(yīng)提高當(dāng)事人的違法成本，讓其不能再做違法的事。對(duì)于那些頑固不化、屢教不改的違法企業(yè)或私營(yíng)業(yè)主，特別是那種忽視職工健康權(quán)益，嚴(yán)重?fù)p害職工生命安全和健康的行為，尤其應(yīng)該加大打擊力度，毫不手軟。

其實(shí)無(wú)論是2002年制定的《安全生產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱“現(xiàn)行法”），還是《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法（修正案）（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“征求意見(jiàn)稿”），其中許多處的處罰違法條款起步就是2萬(wàn)元。2萬(wàn)元的處罰對(duì)于那些大中型企業(yè)來(lái)說(shuō)是不高，而基層面對(duì)的執(zhí)法對(duì)象，大部分是小微型企業(yè)，如江蘇省海門市，50人以下的企業(yè)占65%，300人以上的中型企業(yè)還不足2%。所以，對(duì)這種面廣量大的小微型企業(yè)，一次處罰2萬(wàn)元以上，確實(shí)是有點(diǎn)高了。況且在基層安全生產(chǎn)執(zhí)法過(guò)程中，真正遇到嚴(yán)重?fù)p害職工生命安全和健康的頑固不化、屢教不改的企業(yè)負(fù)責(zé)人或私營(yíng)業(yè)主，其實(shí)并不多，大部分只是輕微的違法行為，也就是安全員未做到專職、安全管理制度不健全、職工安全教育不規(guī)范等。如果針對(duì)這些行為，就要處罰企業(yè)幾萬(wàn)元錢，企業(yè)一是不情愿，他們認(rèn)為，這些問(wèn)題只是軟件資料不全或臺(tái)賬沒(méi)認(rèn)真做而已，畢竟我還沒(méi)有出事故，處罰太多；二是不服氣，他們質(zhì)疑，安監(jiān)部門要罰我這么多款的目的是什么，是否是以罰代監(jiān)管，甚至還會(huì)懷疑收到的罰款用于何處，與安監(jiān)部門產(chǎn)生對(duì)立情緒。面對(duì)這類矛盾沖突，盡管執(zhí)法人員在實(shí)施處罰前，會(huì)做大量的宣傳、教育和解釋工作，但他們?cè)谛睦砩线€是難以接受，結(jié)果往往會(huì)加劇這類企業(yè)與安監(jiān)執(zhí)法人員的對(duì)立情緒，有的私營(yíng)業(yè)主還常常會(huì)出現(xiàn)一些過(guò)激行為。而安監(jiān)執(zhí)法人員又沒(méi)有限制人身自由權(quán)，所以執(zhí)法難度就很大。如果下限設(shè)定低一點(diǎn)，例如1 000～5 000元，通過(guò)安監(jiān)執(zhí)法人員工作，這類小微型企業(yè)還是能接受的?；蛘卟辉O(shè)下限，給執(zhí)法部門一定的自由裁量權(quán)，根據(jù)小微型企業(yè)的實(shí)際情況和違法行為嚴(yán)重程度不同，在上限以下選擇一個(gè)合適的處罰數(shù)額也可以。因?yàn)榘踩a(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法的目的，主要是規(guī)范企業(yè)的日常安全行為，減少事故發(fā)生，減少人員傷亡，而不是為了處罰企業(yè)，更不是為了阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而是要通過(guò)安全生產(chǎn)處罰，使企業(yè)在經(jīng)濟(jì)上遭受一定的損失，在名聲與道義上受到一定的譴責(zé)，讓其他企業(yè)也引以為戒，這樣教育與懲戒相結(jié)合的目的也就達(dá)到了。

當(dāng)然，對(duì)于一些拒不整改或態(tài)度極其惡劣的企業(yè)，可以用上限處罰，上限的數(shù)額還可適當(dāng)定高點(diǎn)。

盡量減少

先限期改正后處罰的條款

“現(xiàn)行法”中有很多條款都規(guī)定，先是責(zé)令限期改正，逾期未改正的，再實(shí)施處罰。但在基層進(jìn)行安全生產(chǎn)執(zhí)法過(guò)程中，往往很多企業(yè)在第二次復(fù)查時(shí)，都能整改到位。但過(guò)了一段時(shí)間，同樣的問(wèn)題在這個(gè)企業(yè)又出現(xiàn)時(shí)，我們又要重新開(kāi)責(zé)令限期改正指令書(shū)，復(fù)查不合格才能實(shí)施處罰，但復(fù)查時(shí)又改好了。企業(yè)就像在與安監(jiān)部門玩“貓抓老鼠”的游戲，但法律條款就是這樣規(guī)定的，不能第一次檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就處罰。針對(duì)這一問(wèn)題，“征求意見(jiàn)稿”第九十三條對(duì)“現(xiàn)行法” 第八十二條作了修改：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位有下列行為之一的，責(zé)令限期改正，可以處5萬(wàn)元以下的罰款；逾期未改正的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處1萬(wàn)元以上2萬(wàn)元以下的罰款……

從基層的執(zhí)法實(shí)踐角度看，“征求意見(jiàn)稿”第九十三條中沒(méi)有限期改正的要求，是符合基層安全生產(chǎn)執(zhí)法實(shí)際情況的。舉個(gè)例子，如執(zhí)法人員在第一次執(zhí)法檢查中，發(fā)現(xiàn)一個(gè)電焊工無(wú)特種作業(yè)操作證上崗，于是執(zhí)法人員下達(dá)了限期整改指令書(shū)；但執(zhí)法人員在第二次復(fù)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)那個(gè)電焊工還在企業(yè)里，仍然沒(méi)有取得電焊工操作證資格，于是執(zhí)法人員準(zhǔn)備要立案處罰。但企業(yè)老板卻解釋說(shuō)，本企業(yè)已經(jīng)不讓他做電焊工了，所以就不需要再給他辦電焊工操作證。老板這么一辯解，搞得監(jiān)管人員啞口無(wú)言，明知他不說(shuō)實(shí)話可你也沒(méi)辦法。試想，如果將來(lái)“征求意見(jiàn)稿”中的第九十三條通過(guò)了，執(zhí)法人員在第一次檢查時(shí)，就可以實(shí)施處罰了，而且證據(jù)確鑿，有攝像有筆錄，依法有據(jù)，再也不怕你玩“貓抓老鼠”的游戲了。

但“征求意見(jiàn)稿”中還有某些條款，也還是保留了“現(xiàn)行法”某些條款中的“先是責(zé)令限期改正，逾期未改正的，再實(shí)施處罰”的一些規(guī)定。希望有關(guān)方面在審定“征求意見(jiàn)稿”上述條款規(guī)定時(shí)，盡可能減少先限期改正后處罰的條款規(guī)定。

沒(méi)有罰款的條款盡量少寫(xiě)

“現(xiàn)行法”中有部分條款，如交叉作業(yè)安全管理，“三合一”（ 生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、使用危險(xiǎn)物品的車間、商店、倉(cāng)庫(kù)不得與員工宿舍在同一座建筑物內(nèi)，并應(yīng)當(dāng)與員工宿舍保持安全距離）等問(wèn)題，在“現(xiàn)行法”第二章有明確要求，但在“現(xiàn)行法”第六章法律責(zé)任中卻沒(méi)有具體的處罰事項(xiàng)，因而類似這樣的法律條款，在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中安監(jiān)部門就很難操作，只能作為“友情提醒”向企業(yè)提出，靠企業(yè)的自覺(jué)遵守。這樣的條款企業(yè)往往就不當(dāng)回事了，就算企業(yè)不執(zhí)行，安監(jiān)部門也不能處罰，法律條款也就失去了制定的初衷。這一問(wèn)題在“征求意見(jiàn)稿”的有關(guān)條款中已作了修改。建議有關(guān)方面在審定“征求意見(jiàn)稿”意見(jiàn)時(shí)，能盡量減少?zèng)]有罰款的原則規(guī)定。

借鑒《道路交通安全法》的

某些條款

無(wú)論是“現(xiàn)行法”，還是“征求意見(jiàn)稿”，均沒(méi)有對(duì)簡(jiǎn)單程序作出明確規(guī)定，這對(duì)基層安全生產(chǎn)執(zhí)法來(lái)說(shuō)，即便是遇到某些較簡(jiǎn)單的情況時(shí)，也要通過(guò)一系列的程序進(jìn)行處理。建議在“征求意見(jiàn)稿”中增加一項(xiàng)，即在遇到某些較簡(jiǎn)單的情況時(shí)，具體規(guī)定簡(jiǎn)單程序的上限，但不設(shè)下限，然后通過(guò)國(guó)家安監(jiān)總局令的形式，再具體出臺(tái)一些簡(jiǎn)易程序的實(shí)施細(xì)則。

例如，在做法上可以參考自2011年5月1日起施行的新修訂的《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》，以及該法配套的有關(guān)規(guī)章中的有關(guān)條款。明確規(guī)定哪些違法行為適用簡(jiǎn)易程序，把所有的違法行為一一列出，這樣就方便基層好操作了。

《道路交通安全法》中的有關(guān)條款，雖然對(duì)違章行為的處罰數(shù)額不大，但目的是促使大家都能認(rèn)真遵守交通法規(guī)，因?yàn)檎l(shuí)都不想被處罰，哪怕數(shù)額很小，這樣處罰的立法目的對(duì)企業(yè)其實(shí)也同樣適用。如果有關(guān)方面在審定“征求意見(jiàn)稿”意見(jiàn)時(shí)，把對(duì)企業(yè)的違法行為制定得很細(xì)、很全，而且處罰有據(jù)，公開(kāi)透明，可當(dāng)場(chǎng)處罰，那么企業(yè)肯定會(huì)重視安全生產(chǎn)工作的，就算是軟件資料這類屬于安全生產(chǎn)基礎(chǔ)管理類的東西，企業(yè)也會(huì)專門派人做好這項(xiàng)工作的，因?yàn)樽龊眠@些工作其實(shí)并不難，也不需要企業(yè)投入很多資金。當(dāng)企業(yè)負(fù)責(zé)人或老板看到法律對(duì)每一項(xiàng)違法行為都能找到相應(yīng)的罰則，就會(huì)為極力避免處罰而整改，進(jìn)一步重視健全并完善企業(yè)安全管理制度建設(shè)。

編輯 邊 安endprint