釜山安全城市建設(shè)的啟迪

陳文濤

2014年5月，第7屆亞洲安全社區(qū)大會(huì)在韓國釜山市舉辦，來自世界衛(wèi)生組織社區(qū)促進(jìn)協(xié)作中心、亞洲安全社區(qū)網(wǎng)絡(luò)及亞洲各國的400余名代表參加了會(huì)議。

本屆大會(huì)的主題是“城市層次上的安全社區(qū)建設(shè)”，韓國釜山作為會(huì)議承辦方，介紹了其安全城市創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)，具有一定的借鑒意義。

創(chuàng)建背景

釜山市為韓國第二大城市，城市結(jié)構(gòu)復(fù)雜，轄區(qū)總面積約758 km2，劃分為1個(gè)郡和15個(gè)區(qū)，覆蓋人口約400萬人。

隨著城市的快速發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)因素的增加，釜山市意外傷害死亡率一直在增加。2009年，釜山市每10萬人的傷害死亡率達(dá)到63人，盡管低于韓國全國平均水平，但與首爾等大城市相比還是較高的（見圖1）。傷害預(yù)防和安全，成為釜山市發(fā)展過程中迫切需要解決的問題。

基于此背景，釜山市于2009年正式啟動(dòng)“國際安全社區(qū)”建設(shè)，成立了國際安全社區(qū)促進(jìn)委員會(huì)，建立安全社區(qū)工作機(jī)制和制度保障體系，在16區(qū)郡推廣安全社區(qū)工作理念。同時(shí)，針對(duì)釜山市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境的特點(diǎn)及傷害預(yù)防需求，策劃實(shí)施有特色的安全促進(jìn)項(xiàng)目。釜山市建立了地方政府與高校之間的協(xié)作模式，成立了釜山市安全促進(jìn)研究中心，連續(xù)分析市民的意外傷害數(shù)據(jù)，并以此作為調(diào)整安全政策的依據(jù)。該中心全程參與項(xiàng)目的規(guī)劃、實(shí)施和評(píng)估工作，使安全促進(jìn)項(xiàng)目成為“以證據(jù)為基礎(chǔ)”的項(xiàng)目。

釜山市安全社區(qū)建設(shè)進(jìn)行了整體設(shè)計(jì)，各項(xiàng)工作有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)。總體來說，釜山市安全社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了3個(gè)階段（如圖2所示）。

主要做法

明確工作愿景與目標(biāo)

創(chuàng)建伊始，釜山市在SWOT（態(tài)勢(shì)）分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合發(fā)展規(guī)劃和實(shí)際，明確了建設(shè)工作愿景。例如，釜山市希望成為居民想長期居住的安全文化建設(shè)示范城市、安全旅游型城市，為轄區(qū)市民工作和生活提供良好的生活環(huán)境；建設(shè)成為21世紀(jì)亞洲東北部的海洋資本城市，以吸引投資；同時(shí)，探索以大型城市為載體開展安全社區(qū)建設(shè)的工作模式，并起到示范引領(lǐng)作用等。

建立傷害監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)機(jī)制

為了能全面掌握事故傷害發(fā)生情況，釜山市建立了死亡分析、居民醫(yī)療傷害數(shù)據(jù)及急救中心數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)體系，以及統(tǒng)計(jì)、警察、消防等部門為主要渠道的傷害監(jiān)測(cè)體系。

除此之外，釜山市還積極開展居民KAP（行為）調(diào)查、老年人活動(dòng)中心等高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)調(diào)查等工作。例如，釜山市安全促進(jìn)研究中心開展公民的安全意識(shí)和行為調(diào)查，每年從釜山交通運(yùn)輸公司獲取地鐵事故數(shù)據(jù)等。在事故傷害監(jiān)測(cè)及各類調(diào)查、訪談的基礎(chǔ)上，釜山市國際安全促進(jìn)研究中心編制年度傷害數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)報(bào)告，并向相關(guān)組織發(fā)布，使整個(gè)社會(huì)和相關(guān)組織可以掌握事故傷害情況，從而有針對(duì)性地調(diào)整安全促進(jìn)工作。

統(tǒng)籌制定中長期規(guī)劃

傷害預(yù)防計(jì)劃的制定，不僅要考慮傷害宿主因素（ “宿主”指被寄生的一方。由于被寄生一方的原因影響到寄生一方的生存、生長等，就是“宿主因素”），環(huán)境因素、政策條件等也是需要考慮的。釜山市在分析事故傷害發(fā)生情況、市民安全意識(shí)調(diào)查的基礎(chǔ)上，確定試點(diǎn)項(xiàng)目；在分析安全社區(qū)理論模型及總結(jié)100余家國際安全社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立了釜山安全社區(qū)運(yùn)行模式。

建立跨界合作機(jī)構(gòu)

為了有序推進(jìn)各項(xiàng)工作，釜山市建立了由146家成員單位構(gòu)成的跨界合作機(jī)構(gòu)，包括安全社區(qū)工作委員會(huì)、督導(dǎo)委員會(huì)、專項(xiàng)工作組、安全促進(jìn)研究中心等，整合了轄區(qū)行政、技術(shù)等資源，把安全促進(jìn)和傷害預(yù)防工作相關(guān)的機(jī)構(gòu)，納入跨界組織體系，形成跨界合作長效機(jī)制。

建立促進(jìn)項(xiàng)目策劃機(jī)制

釜山市在分析地區(qū)的特點(diǎn)、區(qū)域和環(huán)境因素等基礎(chǔ)上，通過科學(xué)的方法，確定需要干預(yù)的安全問題，并進(jìn)行排序（見圖3）。

為了將資源最大化利用，釜山市在安全促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施過程中，采取了選擇性推進(jìn)和集中化策略。一方面，基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和居民傷害狀況，在5個(gè)領(lǐng)域內(nèi)選取試點(diǎn)項(xiàng)目，在試點(diǎn)區(qū)郡開展；另一方面，根據(jù)開展自殺預(yù)防、海運(yùn)和旅游安全等領(lǐng)域的特色項(xiàng)目，由安全促進(jìn)研究中心對(duì)示范項(xiàng)目和特色項(xiàng)目全程跟蹤評(píng)估，積累干預(yù)有效證據(jù)，推廣有效項(xiàng)目。

建立較完整的項(xiàng)目評(píng)估體系

釜山市建立了完整的項(xiàng)目評(píng)估體系，包括實(shí)施過程收集、評(píng)估及報(bào)告等，使評(píng)估結(jié)果能用于項(xiàng)目決策。該市每年還會(huì)舉行年度會(huì)議，對(duì)安全促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行全面評(píng)估，以發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀項(xiàng)目并進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

主要特點(diǎn)和啟示

建立跨界相互協(xié)作的工作模式

釜山市安全社區(qū)建設(shè)的最大特點(diǎn)之一，就是以大型城市為載體開展建設(shè)。但是大型城市是個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，要想發(fā)揮其整體協(xié)同作用，必須完善頂層設(shè)計(jì)、制度保障體系，明確劃分不同參與主體的職責(zé)，提升資源利用效能。

為此，釜山市制定了《安全社區(qū)建設(shè)條例》，建立了安全促進(jìn)工作管理機(jī)制，為建設(shè)工作提供了法規(guī)和制度保障；明確了不同參與主體的職責(zé)，例如市政府負(fù)責(zé)建立多部門多方合作機(jī)制，增強(qiáng)安全促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施主體和對(duì)象的能力；在全市建立傷害監(jiān)測(cè)體系，推廣安全學(xué)校等核心但具有普遍性的項(xiàng)目；提升涉及多部門的安全問題的解決能力；制定安全促進(jìn)政策等。同時(shí)，對(duì)下級(jí)政府負(fù)責(zé)實(shí)施的項(xiàng)目評(píng)估提供政策和財(cái)政支持。安全促進(jìn)研究中心主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃和評(píng)估工作，尤其是為項(xiàng)目實(shí)施和評(píng)估提供技術(shù)支持等。

把安全社區(qū)建設(shè)和城市發(fā)展規(guī)劃緊密結(jié)合

釜山安全社區(qū)建設(shè)，將全市發(fā)展策略和城市安全建設(shè)等方面項(xiàng)目結(jié)合起來，統(tǒng)籌衛(wèi)生城市、安全學(xué)校和自殺預(yù)防項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了各類社會(huì)事業(yè)、事故傷害預(yù)防和建設(shè)工作一體化發(fā)展。

安全促進(jìn)項(xiàng)目的科學(xué)化設(shè)計(jì)是關(guān)鍵

安全社區(qū)的實(shí)質(zhì)，就是在社區(qū)層面策劃實(shí)施安全項(xiàng)目。安全促進(jìn)項(xiàng)目要跟著傷害診斷和安全需求走，主要解決突出問題和“老大難”問題。釜山市建立了較為完善的傷害監(jiān)測(cè)體系，全面掌握了轄區(qū)各類事故傷害指標(biāo)狀況，通過分析事故傷害數(shù)據(jù)，來確定需要干預(yù)的問題。

釜山市采用科學(xué)化、程序化的方法來進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)，建立安全促進(jìn)項(xiàng)目基本優(yōu)先度分級(jí)系統(tǒng)，對(duì)擬開展的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)分分級(jí)。同時(shí)積極推行“以證據(jù)為基礎(chǔ)”的安全促進(jìn)項(xiàng)目，使項(xiàng)目設(shè)計(jì)都是基于數(shù)據(jù)分析、轄區(qū)最迫切的安全需求，同時(shí)定期評(píng)估事故傷害控制狀況，對(duì)安全政策和項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整。

安全促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施采用“差別化”戰(zhàn)略

釜山市為了提升項(xiàng)目績效，除了有序推進(jìn)一般項(xiàng)目以外，還根據(jù)居民的需求和傷害特征，有選擇性地重點(diǎn)推進(jìn)自殺預(yù)防、老年人跌倒預(yù)防、心臟復(fù)蘇和急救培訓(xùn)等示范和特色項(xiàng)目，并進(jìn)行科研化評(píng)估和推廣。

城市層次上安全社區(qū)建設(shè)模式創(chuàng)新

釜山市是首個(gè)建立地方政府—高校協(xié)同建設(shè)模式的城市，釜山安全促進(jìn)研究中心對(duì)建設(shè)過程進(jìn)行全程跟蹤指導(dǎo)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施、評(píng)估等開展系列研究，為城市開展安全社區(qū)建設(shè)、安全促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用。

通過幾年的運(yùn)作，釜山市安全社區(qū)建設(shè)取得了較好成效。強(qiáng)化了安全促進(jìn)和傷害預(yù)防工作，完善了安全組織網(wǎng)絡(luò)和跨界合作協(xié)同機(jī)制，建立了傷害監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和政府—高校協(xié)同模式，定期分析評(píng)估轄區(qū)安全狀況和傷害數(shù)據(jù)，以傷害指標(biāo)量化分析為基礎(chǔ)，調(diào)整安全政策，為以后安全促進(jìn)工作的科學(xué)合理開展提供了支撐；通過推行項(xiàng)目試點(diǎn)和集中化策略，在項(xiàng)目試點(diǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上推廣，避免了以往全面鋪開、僅以結(jié)果為導(dǎo)向的工作模式，提高了決策的科學(xué)性；注重居民的需求，改變?cè)小白陨隙隆蓖菩泄ぷ髂Ｊ?，?qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估，促進(jìn)安全工作從事后處置向事前預(yù)防的轉(zhuǎn)變。 編輯 寧 遠(yuǎn)