關(guān)于未利用土地開發(fā)利用的探索與研究

劉學(xué) 董穎 崔凱 付博

(遼寧省國土資源廳,遼寧沈陽 110032)

關(guān)于未利用土地開發(fā)利用的探索與研究

劉學(xué) 董穎 崔凱 付博

(遼寧省國土資源廳,遼寧沈陽 110032)

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,建設(shè)用地需求持續(xù)增加,建設(shè)用地空間不足的矛盾越來越突出。如何科學(xué)合理開發(fā)利用未利用地成為突破建設(shè)用地指標(biāo)瓶頸和資源約束的重要途徑。

土地開發(fā)

進(jìn)入新世紀(jì)以來,隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,建設(shè)用地供需矛盾日益突出,全省各地都在積極探索將未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,以破解建設(shè)用地空間不足的困境。在未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地政策逐步出臺的同時(shí),各地進(jìn)行了積極的實(shí)踐。如天津?yàn)I海新區(qū)和河北曹妃甸開發(fā)利用灘涂和鹽堿地,浙江利用低丘緩坡發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū),寧夏、貴州開展“工業(yè)上山”、“工業(yè)梯田”建設(shè)工業(yè)園區(qū)等等。

1 開發(fā)未利用地存在的問題

1.1 部門間缺乏工作協(xié)調(diào)統(tǒng)一,未利用地定義不清晰

按照《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2007),未利用地包括其他草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地、河流水面、湖泊水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、冰川等。但由于部門管理的需要,農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土等部門都有自己的用地分類,而且互不銜接,在內(nèi)涵上交叉情況頗多。如,國土部門掌握的沿海灘涂與海洋部門掌握的灘涂,在范圍和數(shù)量上存在很大差異;我們通常說的“四荒”資源(荒山、荒溝、荒丘、荒灘),在《草原法》中則是“嚴(yán)重退化、沙化、鹽堿化、石漠化的草原”,在《森林法》中大部分是“宜林荒山荒地”;內(nèi)陸灘涂(包括部分沿海灘涂)又是《濕地公約》中的“濕地”。在實(shí)際操作過程中,相當(dāng)一部分?jǐn)M開發(fā)的未利用地已經(jīng)是林地、草地,純粹意義上的荒山、荒坡、荒灘比較鮮見。

1.2 缺少開發(fā)未利用地專項(xiàng)規(guī)劃,管理依據(jù)不足

在各級土地利用總體規(guī)劃中,或多或少都將一部分未利用地規(guī)劃為建設(shè)用地。而在土地開發(fā)復(fù)墾整理專項(xiàng)規(guī)劃中,更是將為數(shù)不少的未利用地納入其中。從目前掌握的情況看,各地?cái)M安排轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的未利用地基本不符合土地利用總體規(guī)劃,實(shí)施中必然首先要調(diào)整土地利用總體規(guī)劃,增加操作的復(fù)雜程度。同時(shí),我們還要看到,由于受新增建設(shè)用地占用未利用地指標(biāo)和建設(shè)用地總量控制指標(biāo)的限制,大量未利用地也難以進(jìn)入規(guī)劃之中?，F(xiàn)行的年度用地計(jì)劃指標(biāo)管理模式,對規(guī)模化開發(fā)未利用地帶來較大制約,客觀上也影響了地方開發(fā)利用未利用土地的積極性。土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃,是開發(fā)利用土地的依據(jù)和前提,由于缺少未利用地開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃,使得未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的管理依據(jù)不足。

1.3 未利用地開發(fā)利用難度較大,引導(dǎo)激勵(lì)政策滯后

(1)未利用地絕大多數(shù)地處偏遠(yuǎn),基礎(chǔ)設(shè)施不配備,存在著地塊分布較散、規(guī)模偏小、開發(fā)難度和成本大等問題。如果安排建設(shè)項(xiàng)目,前期投入比較大,且短期內(nèi)難以見到效益。(2)部分未利用地與其他農(nóng)用地交錯(cuò),有的與耕地、林地插花,有的甚至與基本農(nóng)田相鄰,在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下難以調(diào)整。將未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí),因地類交錯(cuò)、權(quán)屬不一,處理難度非常大。(3)按照國家規(guī)定,新增建設(shè)用地占用農(nóng)用地和未利用地的土地有償使用費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)相同,不利于引導(dǎo)和鼓勵(lì)新增建設(shè)項(xiàng)目使用未利用地。(4)工業(yè)項(xiàng)目使用未利用地在土地出讓價(jià)格的優(yōu)惠鼓勵(lì)政策,目前也僅限于中西部地區(qū),不能調(diào)動(dòng)像遼寧這樣的地區(qū)開發(fā)利用未利用土地。

1.4 用地政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)不夠,過度開發(fā)或?qū)⒂绊懮鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)

未利用地的地形、區(qū)位等特殊性,更加適合太陽能光伏、風(fēng)力發(fā)電等新能源產(chǎn)業(yè),但目前尚無這方面引導(dǎo)政策。對究竟哪些產(chǎn)業(yè)適合使用未利用地,哪些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目不宜使用未利用地,缺乏政策支撐和技術(shù)支撐。實(shí)踐中,未利用地開發(fā)利用中開發(fā)不足與開發(fā)過度現(xiàn)象并存,而過度開發(fā)必將與生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突,有礙資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè),也必將是不可持續(xù)的。

2 合理開發(fā)利用未利用地的幾點(diǎn)建議

科學(xué)開發(fā)和合理利用未利用地,拓展土地開發(fā)利用空間,挖掘土地開發(fā)利用潛力,對于保障我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對土地的合理需求,有著十分重要的作用。根據(jù)現(xiàn)行法律制度規(guī)定和未利用地開發(fā)面臨的矛盾,提出以下建議。

2.1 加強(qiáng)協(xié)調(diào)與銜接

(1)協(xié)調(diào)土地利用現(xiàn)狀分類和土地功能分類,從有利于未利用地的管理和加強(qiáng)部門協(xié)作出發(fā),建立未利用地與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保等部門在有關(guān)用地分類上的銜接辦法,為合理利用和科學(xué)管理未利用地提供基礎(chǔ)。(2)協(xié)調(diào)開發(fā)未利用地的相關(guān)政策。針對一些適宜利用未利用地的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),及時(shí)制定相應(yīng)政策。

2.2 加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)

(1)要在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下,強(qiáng)化規(guī)劃對未利用地利用的整體控制作用。從未利用地的多功能、多宜性出發(fā),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)未利用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地的關(guān)系,合理確定未利用地的開發(fā)規(guī)模和布局。結(jié)合正在進(jìn)行的市、縣和鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃修編工作,將未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為規(guī)劃的重要內(nèi)容,把規(guī)劃中開發(fā)未利用地的指標(biāo)落到地塊。(2)要在全面調(diào)查的基礎(chǔ)上,編制未利用地開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃。凡是有未利用資源的地區(qū),都要查清未利用地的區(qū)位面積、權(quán)屬、自然條件、利用狀況、適宜用途等情況,在符合土地利用總體規(guī)劃、縣域村莊布局規(guī)劃、建制鎮(zhèn)總體規(guī)劃的前提下,按照“保護(hù)、開發(fā)、利用”的原則,制定綜合開發(fā)利用未利用地專項(xiàng)規(guī)劃,編制每個(gè)具體開發(fā)區(qū)塊的開發(fā)利用規(guī)劃或方案,明確開發(fā)重點(diǎn)及目標(biāo),同時(shí)做好與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)建設(shè)的銜接。(3)合理編制未利用地計(jì)劃指標(biāo)。無論是規(guī)劃還是年度用地計(jì)劃,都應(yīng)對未利用地資源豐富、適宜將未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的重點(diǎn)區(qū)域,在建設(shè)項(xiàng)目占用未利用的計(jì)劃指標(biāo)予以傾斜,促進(jìn)未利用地合理開發(fā)利用。

2.3 堅(jiān)持成片開發(fā)

考慮到未利用地的分布特點(diǎn)及開發(fā)難度,在開發(fā)利用未利用土地時(shí),應(yīng)盡量按照打造現(xiàn)代化工業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的要求,采取集中連片的開發(fā)模式。以打造產(chǎn)業(yè)集聚新平臺為目標(biāo),對產(chǎn)業(yè)分布、功能分區(qū)、公共設(shè)施布局等統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)。

2.4 注重生態(tài)環(huán)境

開發(fā)利用未利用土地,必須堅(jiān)持“宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜林則林”的原則,推動(dòng)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型“兩型社會”建設(shè)。對土壤條件較好、有水源的地塊,應(yīng)主要規(guī)劃為耕地進(jìn)行開發(fā),以解決耕地占補(bǔ)平衡問題;對鄰近集鎮(zhèn)周邊、符合土地利用總體規(guī)劃、城市和集鎮(zhèn)規(guī)劃的地塊,應(yīng)主要規(guī)劃為建設(shè)用地,以解決建設(shè)用地緊張的矛盾;對生長茂盛成片的林地、草地,應(yīng)最大限度地保持現(xiàn)狀,并利用林地資源發(fā)展觀光旅游農(nóng)業(yè)。綜合開發(fā)未利用地時(shí),要結(jié)合區(qū)域環(huán)評成果,保留一定的林地、濕地作為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)域和公共綠化區(qū)域,切不可只為了尋求建設(shè)用地發(fā)展空間也破壞生態(tài),影響環(huán)境,給可持續(xù)發(fā)展留麻煩。