淺談我國(guó)政府工程項(xiàng)目 代建制存在的問(wèn)題及對(duì)策

王利

(新疆軍區(qū)石家莊離職干部休養(yǎng)所,河北石家莊 050081)

淺談我國(guó)政府工程項(xiàng)目 代建制存在的問(wèn)題及對(duì)策

王利

(新疆軍區(qū)石家莊離職干部休養(yǎng)所,河北石家莊 050081)

1993年廈門最早開(kāi)始嘗試項(xiàng)目代建制。國(guó)務(wù)院2004年7月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中明確提出：“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’,即通過(guò)招標(biāo)等方式,選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施,嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期,竣工驗(yàn)收后移交給使用單位?！眹?guó)家財(cái)政部2004年9月頒布的《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》中再?gòu)?qiáng)調(diào)：“中央各部門(單位)財(cái)務(wù)主管部門、地方各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同有關(guān)部門,積極推進(jìn)政府工程管理模式改革,積極參與政府投資項(xiàng)目代建制的各項(xiàng)工作,結(jié)合預(yù)算管理制度改革,推行財(cái)政直接支付、政府采購(gòu)等工作?！痹趪?guó)家有關(guān)政策的鼓舞下,近年來(lái),我國(guó)部分省、市政府投資工程已逐步實(shí)施“代建制”,并已初見(jiàn)成效。

代建制 問(wèn)題 對(duì)策

代建制起源于上世紀(jì)的美國(guó),已有幾十年的歷史,是通過(guò)招標(biāo)等方式,選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的投資管理和實(shí)施,嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期,項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后移交給使用單位,將項(xiàng)目建設(shè)人和項(xiàng)目使用人分離,最終達(dá)到政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理模式由“投資、建設(shè)、管理、使用”多位一體向“投資、建設(shè)、管理、使用”職能分離轉(zhuǎn)化。代建制的實(shí)行對(duì)深化投資體制改革,提高政府投資項(xiàng)目管理水平和投資收益,促進(jìn)廉政建設(shè)發(fā)揮了很大作用。

1 實(shí)行代建制帶來(lái)的好處

1.1 項(xiàng)目建設(shè)管理水平和工作效率大幅提高

代建制下,通過(guò)招標(biāo)選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項(xiàng)目投資建設(shè)的專門管理機(jī)構(gòu),他們擁有大量的專業(yè)技術(shù)人員,具有豐富的項(xiàng)目管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),熟悉整個(gè)建設(shè)流程,能夠在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮了重要的主導(dǎo)作用,極大地提升項(xiàng)目管理水平和工作效率。

1.2 從機(jī)制上強(qiáng)化了管理體制,有效防止了項(xiàng)目超概算

“代建制”項(xiàng)目以合同的形式,界定政府投資主管部門、代建單位和使用單位三方各自的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù),明確了責(zé)任主體,形成了對(duì)代建單位全面履行代建義務(wù)的制約機(jī)制,從而最大限度地遏制了目前普遍存在于政府投資項(xiàng)目中的“三超”現(xiàn)象。也有利于代建單位排除項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的各種行政干擾。適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲機(jī)制,也有利于激勵(lì)代建單位不斷提高管理水平、降低項(xiàng)目建設(shè)成本。

1.3 轉(zhuǎn)換了投資主體角色,加強(qiáng)了對(duì)代建項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)管

“代建制”項(xiàng)目中,使用單位無(wú)需再抽調(diào)機(jī)關(guān)人員成立基建班子,能夠從煩瑣的項(xiàng)目管理事務(wù)中解放出來(lái),既便于集中力量完成本職工作,也能夠加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工期、質(zhì)量和資金合理使用的監(jiān)督,促使代建單位在施工單位、監(jiān)理單位、主要設(shè)備、材料的選擇上嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、監(jiān)理等制度。避免了一方說(shuō)了算的現(xiàn)象,規(guī)范政府投資項(xiàng)目的管理行為。

1.4 有利于遏制了腐敗

“代建制”項(xiàng)目以公開(kāi)、透明的社會(huì)招標(biāo)代替了原來(lái)的暗箱操作,以政府投資主管部門、代建單位和使用單位三方的合同關(guān)系取代了現(xiàn)行體制下的政府投資主管部門與使用單位的行政關(guān)系,阻斷了有關(guān)單位的權(quán)利尋租之路,從源頭上有力地遏制了建設(shè)領(lǐng)域腐敗。

2 我國(guó)政府工程項(xiàng)目代建制存在的問(wèn)題

2.1 法律建設(shè)還不完善

代建制在我國(guó)試行以來(lái),各地結(jié)合實(shí)際制定了一些具有地方特色的管理規(guī)定,但國(guó)家層面的行之有效的代建制管理體系尚未建立起來(lái),相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后。代建單位的資格認(rèn)定、代建職能定位、業(yè)務(wù)規(guī)范和對(duì)業(yè)主的管理辦法等缺乏制度化、規(guī)范化的法律法規(guī)的保障。特別是委托單位和代建單位之間的責(zé)權(quán)利在法律層面的區(qū)分不明確。有的代建單位在某些領(lǐng)域?qū)儆谖袉挝坏墓茌狀I(lǐng)導(dǎo)之下,有時(shí)會(huì)過(guò)多的插手代建方的管理,致使雙方處于不平等狀態(tài),代建單位獨(dú)立行使權(quán)力受到影響。便造成了委托方一方面沒(méi)有賦予代建方真正的權(quán)力,一方面又需要代建方承擔(dān)代建的責(zé)任義務(wù)的錯(cuò)位現(xiàn)象。

2.2 行業(yè)發(fā)展還不健全

我國(guó)代建制開(kāi)始時(shí)間不長(zhǎng),具有代建資質(zhì)的企業(yè)比較少。國(guó)家的建設(shè)行政部門對(duì)代建制企業(yè)也沒(méi)有出臺(tái)專門的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)管理規(guī)定,也沒(méi)有對(duì)代建機(jī)構(gòu)按專業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)的劃分,使得代建機(jī)構(gòu)職能定位缺乏依據(jù),質(zhì)量?jī)?yōu)劣不一。委托方對(duì)代建單位進(jìn)行選擇時(shí)缺乏相關(guān)的依據(jù),,且取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、代建責(zé)任的不明確及管理效益的差別等方面的因素,給委托方選擇代建機(jī)構(gòu)帶來(lái)很大的風(fēng)險(xiǎn)。特別是對(duì)某些保密要求較高,專業(yè)技術(shù)要求較高的項(xiàng)目,往往是委托方指定國(guó)有的、政府部門所屬的代建機(jī)構(gòu)來(lái)完成,使社會(huì)上大量專業(yè)代建機(jī)構(gòu)無(wú)法進(jìn)入這些領(lǐng)域。

2.3 合同文本內(nèi)容還不夠規(guī)范

一是合同內(nèi)容缺陷。在合同訂立過(guò)程中,合同條文不全面、不完整、合同表達(dá)不清晰、不細(xì)致、不嚴(yán)密,對(duì)合同內(nèi)容理解有偏差,沒(méi)有將合同雙方的責(zé)權(quán)利關(guān)系全面表達(dá)清楚,沒(méi)有預(yù)計(jì)到合同實(shí)施過(guò)程中可能發(fā)生的各種情況,會(huì)導(dǎo)致合同執(zhí)行過(guò)程中的激烈爭(zhēng)執(zhí),最終導(dǎo)致?lián)p失。二是合同條款中雙方權(quán)利和義務(wù)失衡。在代建合同中,委托人在合同中有意設(shè)置對(duì)代建單位不利的條款,導(dǎo)致代建單位權(quán)利小、責(zé)任大。特別是代建合同往往是總價(jià)合同,代建過(guò)程中物價(jià)上漲等因素以及項(xiàng)目完成結(jié)余資金分配都有可能引起雙方權(quán)利和義務(wù)失衡。

2.4 業(yè)務(wù)部門之間責(zé)權(quán)利還不夠清晰

工程項(xiàng)目代建過(guò)程中必然面臨著與土地、規(guī)劃、財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等業(yè)務(wù)主管部門之間的協(xié)調(diào)和溝通,這些部門很可能為了部門利益,在職責(zé)劃分不是很明確的地方,出現(xiàn)“責(zé)任推諉、利益互爭(zhēng)”的現(xiàn)象。這很可能使委托方和代建方都處于被動(dòng)地位,甚至影響工程進(jìn)度和工期,最終影響項(xiàng)目按時(shí)竣工交付使用。

3 解決代建制出現(xiàn)問(wèn)題的對(duì)策

3.1 完善相關(guān)的法規(guī)和政策,營(yíng)造良好的代建法律法規(guī)環(huán)境

國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)代建制相關(guān)的管理辦法,解決有法可依的問(wèn)題。重點(diǎn)應(yīng)明確代建范圍和操作程序、涉及代建項(xiàng)目單位條件與選擇、代建主要工作內(nèi)容、委托單位與代建單位的責(zé)權(quán)利的劃分和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、代建項(xiàng)目的驗(yàn)收與移交以及代建項(xiàng)目咨詢管理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與支付等內(nèi)容,避免出現(xiàn)實(shí)施過(guò)程中不必要的職能重疊、資源浪費(fèi)、責(zé)權(quán)不明和追索無(wú)果的局面。

3.2 嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、資質(zhì)分級(jí)管理機(jī)制和信用評(píng)價(jià)機(jī)制

代建單位的優(yōu)劣直接影響代建項(xiàng)目完成的質(zhì)量,明確代建市場(chǎng)的準(zhǔn)入機(jī)制并制定嚴(yán)格的資質(zhì)審查制度是優(yōu)化代建市場(chǎng)的首要措施。國(guó)家參照施工企業(yè)管理規(guī)定系統(tǒng)的代建單位市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)分級(jí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),量化標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系,主要包括初始條件、資金實(shí)力與信用、專業(yè)人員素質(zhì)、專業(yè)技術(shù)能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力、與建設(shè)管理相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目管理體系、項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)與實(shí)施能力等方面,對(duì)進(jìn)入代建市場(chǎng)的企業(yè)單位嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系進(jìn)行綜合評(píng)估,確定其是否具備進(jìn)入代建市場(chǎng)的條件,對(duì)于符合條件的單位應(yīng)確定相應(yīng)的資質(zhì)。同時(shí)建立代建單位信用評(píng)價(jià)檔案,詳細(xì)記錄經(jīng)過(guò)國(guó)家主管部門審查確定的相關(guān)資料和代建從業(yè)中的履職和誠(chéng)信情況,定期進(jìn)行資質(zhì)審查和信用評(píng)價(jià)考核。完善獎(jiǎng)懲措施,對(duì)考核不合格單位建立正常的退出機(jī)制。

3.3 規(guī)范合同文本內(nèi)容,出臺(tái)代建合同示范文本,嚴(yán)格合同執(zhí)行

合同是委托、代建雙方權(quán)、責(zé)、利等最具體、最直觀的體現(xiàn),只有合同規(guī)范、內(nèi)容全面、權(quán)責(zé)清晰、表達(dá)準(zhǔn)確,才能促進(jìn)代建項(xiàng)目高效、健康地運(yùn)行。目前部分地方省級(jí)部門出臺(tái)的代建合同內(nèi)容還不全面、規(guī)定比較模糊。應(yīng)出臺(tái)統(tǒng)一的《政府工程項(xiàng)目委托代建合同(示范文本)》和合同配套文件,對(duì)代建范圍和審批,代建階段的組織程序,工作流程,委托人、代建人、使用人的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任,獎(jiǎng)勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,超額賠償?shù)葘?shí)質(zhì)性內(nèi)容作出規(guī)定,并附加合同執(zhí)行解釋性內(nèi)容,嚴(yán)格合同執(zhí)行。

3.4 實(shí)行履約擔(dān)保和相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制

即在代建項(xiàng)目中,代建單位應(yīng)向擔(dān)保單位提供項(xiàng)目總投資一定比例的銀行履約保函,同時(shí)在《委托代建合同》中明確投資超概算或節(jié)約時(shí)相應(yīng)的獎(jiǎng)懲條款。這是促使代建人加強(qiáng)項(xiàng)目管理、保證工程質(zhì)量、提高政府投資效率、杜絕“三超”行為的基本保障。

3.5 建立委托方和代建方聯(lián)席機(jī)制,協(xié)調(diào)各業(yè)務(wù)管理部門間的關(guān)系

應(yīng)取得財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土等行政主管部門的理解和積極配合,建立多方協(xié)調(diào)機(jī)制?！按ㄖ啤表?xiàng)目,離不開(kāi)財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土等部門的審批工作,作為一項(xiàng)新事物,在國(guó)家明確相關(guān)政策和程序前,政府應(yīng)組織財(cái)政、建設(shè)、國(guó)土等部門抽調(diào)部分人員組成機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接,對(duì)政府投資“代建制”是一個(gè)有效推動(dòng)。

3.6 強(qiáng)化對(duì)代建制項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)督檢查

在項(xiàng)目代建過(guò)程中,可能會(huì)出現(xiàn)工程質(zhì)量、項(xiàng)目進(jìn)展和經(jīng)費(fèi)撥付等諸多問(wèn)題,涉及到多方利益主體。因此,在代建制實(shí)施過(guò)程中,必須加強(qiáng)對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理,設(shè)立工程監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)理的作用;財(cái)務(wù)部門可以不定期對(duì)建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理和工程款支付等情況進(jìn)行檢查;審計(jì)部門應(yīng)該從代建單位選擇、合同簽訂、工程施工、工程款支付、結(jié)算及竣工決算等方面對(duì)代建項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程跟蹤審計(jì),及時(shí)發(fā)現(xiàn)代建過(guò)程中的問(wèn)題,提出改進(jìn)的措施建議。

3.7 加強(qiáng)政府工程代建制項(xiàng)目的績(jī)效考核

可對(duì)代建制項(xiàng)目的政治效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和項(xiàng)目管理情況制定一套績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系。代建制項(xiàng)目完工交付使用后,可聘請(qǐng)專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估,對(duì)指標(biāo)體系逐項(xiàng)考核打分,通過(guò)與未實(shí)行代建制的類似項(xiàng)目進(jìn)行比較,找出完善代建制項(xiàng)目管理的措施途徑。