重慶市地票交易中的收益分配問題研究

廖奇云等

摘 要：地票交易中的收益分配是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的核心問題，只有建立合理的收益分配機(jī)制，才能達(dá)到規(guī)范地票交易市場(chǎng)和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。重慶的地票交易模式尚處于初期階段，還沒有形成科學(xué)、有序的收益分配機(jī)制，因此，重慶市地票交易中的收益分配問題研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文闡述了重慶地票交易中收益的形成、收益分配的現(xiàn)狀，分析了地票交易收益分配制度中存在的問題及其原因，并提出了完善收益分配制度的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：地票交易；收益；分配比例；分配主體；

1.地票交易中的收益形成

1.1地票交易的內(nèi)涵

所謂地票是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地主管部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的用地指標(biāo)，以票據(jù)的形式通過土地交易所在全市范圍內(nèi)公開拍賣。根據(jù)《重慶市地票管理暫行規(guī)定》，農(nóng)村建設(shè)用地依法復(fù)墾為耕地后而騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，必須預(yù)留不少于總規(guī)模的20%用于保障復(fù)墾項(xiàng)目所在區(qū)域的集體建設(shè)用地，剩下的部分方可作為向市國土資源行政主管部門核發(fā)“地票”的面積。

地票交易是一種實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)的市場(chǎng)配置途徑和方式。所謂的“交易過程”是將復(fù)墾、整理項(xiàng)目產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，拿到重慶市農(nóng)村土地交易所打包組合，成為地票。

地票形成、地票交易過程如下圖1和圖2所示：

1.2地票交易收益形成

地票收益是在地票交易的過程實(shí)現(xiàn)的。如上圖2所示，全市各個(gè)區(qū)縣在復(fù)墾過程中產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，在重慶農(nóng)村土地交易所打包組合，成為“地票”。同時(shí)，政府制定地票基準(zhǔn)交易價(jià)格，進(jìn)行公開交易，開發(fā)商通過競(jìng)標(biāo)買入地票，獲得選擇符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃的意向耕地地塊。然后，政府運(yùn)用其征地權(quán)，將開發(fā)商所選耕地征轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，隨后對(duì)該建設(shè)用地實(shí)行招、拍、掛，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)落地，即地票落地。此時(shí)，交易結(jié)束，收益形成。如果該開發(fā)者在指標(biāo)落地時(shí)競(jìng)標(biāo)失敗，地票就會(huì)按原價(jià)轉(zhuǎn)給競(jìng)標(biāo)成功者。

2.地票收益分配現(xiàn)狀

2.1重慶地票交易運(yùn)行現(xiàn)狀

重慶市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)在土地流轉(zhuǎn)方面做了積極的探索和制度創(chuàng)新。2008年12月4日，重慶市率先在全國成立了農(nóng)村土地交易所，并舉行了首場(chǎng)地票交易會(huì)。至2010年年末，土交所共舉行地票交易會(huì)17場(chǎng)，交易地票125宗，29715畝，成交金額達(dá)36.06億元。前十二次交易情況見下表1所示。由表中數(shù)據(jù)可知，重慶地票的交易規(guī)模和交易單價(jià)呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)。

2.2地票收益的分配主體

地票收益的分配主體即農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移與交易過程中參與收益分配的主體，主要包括：

（1）土地權(quán)利人即土地轉(zhuǎn)出者——農(nóng)民家庭或集體經(jīng)濟(jì)組織；

（2）土地需求者即土地轉(zhuǎn)入者——房地產(chǎn)開發(fā)商含政府土地儲(chǔ)備公司及廠業(yè)園區(qū)等用地單位；

（3）土地管理者——地方政府。

2.3不同收益主體的收益分配

根據(jù)2008年開始實(shí)施的《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》，第二十一條分配權(quán)益保障規(guī)定，不同類型的農(nóng)村集體建設(shè)用地，交易收益的分配比例和格局有所不同。收益分配如表2所示。

由表2可知，宅基地以外的集體建設(shè)用地指標(biāo)交易收益統(tǒng)統(tǒng)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，所以收益分配過程中的各利益土體之間的分配格局的研究，主要是宅基地使用權(quán)交易的收益分配情況的研究。

由于《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》中沒有明確規(guī)定各利益主體之間的分配比例關(guān)系，所以收益的分配帶有很強(qiáng)的主觀性。當(dāng)前，重慶市宅基地使用權(quán)地票交易收益分配多采用簡(jiǎn)單的比例分配方式。江北區(qū)政府與農(nóng)民集體之間的收益分配比例為2：8，其中農(nóng)民與集體之間的分配比例為7：3；江津區(qū)政府與農(nóng)民的收益分配比例為6：4。榮昌縣結(jié)合農(nóng)民和農(nóng)民集體的權(quán)益來進(jìn)行土地收益分配，進(jìn)行了集體建設(shè)用地土地級(jí)別劃分，政府與農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)收益分配比例為5：5。

3.地票收益分配中存在的問題

3.1各區(qū)縣參與收益分配的主體不完全一致

調(diào)研顯示，重慶江北區(qū)參與集體建設(shè)用地使用權(quán)交易收益分配的主體有區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民家庭；江津區(qū)參與收益分配的主體有區(qū)、鎮(zhèn)級(jí)政府、農(nóng)業(yè)開發(fā)商、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民家庭；北碚區(qū)參與收益分配的土體有鎮(zhèn)級(jí)政府、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民家庭和企業(yè)?？傮w上，各區(qū)縣集體建設(shè)用地使用權(quán)交易收益分配都考慮了農(nóng)民家庭、政府、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織三者的利益，但三者作為收益分配主體地位差異較大。江津區(qū)突出政府的主體地位，江北區(qū)突出農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，北碚區(qū)政府則沒有參與收益分配。

收益分配主體的核心爭(zhēng)議便成為政府是否應(yīng)該參與收益分配及在收益分配中的角色地位。參與收益分配主體不一致，不僅影響不同利益主體之間的分配比例，而且各利益主體的利益均不能得到有效保障。

3.2收益分配比例差異大

重慶地票收益分配各參與主體的分配比例不同，并且差異很大。這種差異化的收益分配比例實(shí)質(zhì)上反映了收益主體之間的產(chǎn)權(quán)地位模糊，各利益主體之間的分配缺乏理論依據(jù)和實(shí)踐檢驗(yàn)。

3.3收益分配缺乏統(tǒng)一管理

一方面，現(xiàn)行的《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》沒有明確詳細(xì)地規(guī)定參與地票交易的各利益主體之間的分配關(guān)系；另一方面，缺乏專門的地票交易收益分配統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)行的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)交易大多由區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村代行交易，農(nóng)民參與土地交易、自主決策的能力較低，致使農(nóng)民對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)交易收益的知情權(quán)、參與權(quán)得不到保障。

3.4參與收益分配的農(nóng)民以后的生活缺乏社會(huì)保障

目前重慶尚沒有一套專門的完善的保障制度為那些參與農(nóng)村集體建設(shè)用地地票交易的農(nóng)民以后在城鎮(zhèn)生活提供有效的社會(huì)保障。對(duì)于那些放棄原有宅基地的農(nóng)民，尤其是對(duì)于進(jìn)城務(wù)工或遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，在城鎮(zhèn)的就業(yè)、居住、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等各方面權(quán)益都不能得到有效保障。

4.收益分配存在的問題的原因分析

4.1收益分配沒有統(tǒng)一的理論依據(jù)

《土地管理法》中新增建設(shè)用地土地有償使用中央與地方的分配標(biāo)準(zhǔn)中，規(guī)定政府與農(nóng)民集體之間按3：7分成。調(diào)研顯示，重慶市宅基地流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配比例確定為8：2較為合適。盡管這些理論研究和實(shí)踐分析都為當(dāng)前重慶市地票交易合理的收益分配的探索提供了一定的借鑒和依據(jù)，但由于其并未形成系統(tǒng)的理論成果，所有并不能為重慶市地票交易提供統(tǒng)一的收益分配理論依據(jù)。

4.2政府主導(dǎo)的交易模式影響分配的市場(chǎng)化水平

重慶市地票交易模式中政府既是交易相關(guān)規(guī)則的制定者，也是收易的利益相關(guān)者。政府主導(dǎo)了地票交易的產(chǎn)生（復(fù)墾）、運(yùn)行（交易）和落地過程。但同時(shí)又參與收益分配，所以不能保證分配的公平、公正。以致于在一些區(qū)縣，尤其是農(nóng)村腹地區(qū)縣，收益的最大主體是政府，而不是擁有土地使用權(quán)和所有權(quán)的農(nóng)民和農(nóng)民集體，農(nóng)民權(quán)益無法得到保障。

4.3未完善并健全法律監(jiān)管制度

目前，重慶市集體建設(shè)用地使用權(quán)交易收益分配的法律監(jiān)管缺失，收益分配基本是處于一種自發(fā)狀態(tài)，導(dǎo)致收益分配缺乏公平、有效的監(jiān)督管理，其主要原因在于沒有統(tǒng)一明確的法律監(jiān)督依據(jù)。表現(xiàn)在以下幾方面：首先，法律監(jiān)管主體不明確，未成立專門的管理收益分配的部門。其次，法律監(jiān)管在村級(jí)集體財(cái)務(wù)收益上的監(jiān)管缺失，村級(jí)集體的財(cái)務(wù)透明、收益分配公開制以及在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織收益的使用上沒有監(jiān)管機(jī)制。

5.制度改進(jìn)建議

5.1明確制定各收益分配主體產(chǎn)權(quán)關(guān)系準(zhǔn)則

要明確收益分配的各產(chǎn)權(quán)土體關(guān)系，就必須制定明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系準(zhǔn)則：首先，以現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，在穩(wěn)定農(nóng)村大局的前提下，進(jìn)一步明確集體建設(shè)用地（尤其是宅基地）產(chǎn)權(quán)主體界定，這是實(shí)現(xiàn)收益合理分配的前提。其次，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地土地產(chǎn)權(quán)登記步伐，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)管理，在具體登記過程中，一定要加強(qiáng)土地登記的規(guī)范化，特別是對(duì)“一戶多宅”和超過法定面積的處理問題上要保持集體建設(shè)用地使用權(quán)在不同主體間的公平和公正，沒有經(jīng)過土地確權(quán)登記發(fā)證，所有權(quán)土體不清或使用者不明的集體土地使用權(quán)，不允許流轉(zhuǎn)，以保障土地流轉(zhuǎn)和交易安全，保障交易各方的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

5.2建立健全參與交易農(nóng)民的社會(huì)保障制度

首先，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地退出收回補(bǔ)償制度，對(duì)退出土地的農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行合理補(bǔ)償。根據(jù)不同區(qū)域農(nóng)民的生活水平及居住條件，制定政府、農(nóng)民集體及農(nóng)戶都能接受的補(bǔ)償方式和統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

其次結(jié)合農(nóng)村戶籍制度改革，完善進(jìn)城農(nóng)民社會(huì)保障需求。地票交易過程中，放棄宅基地愿意進(jìn)程的農(nóng)民，可以參照《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》，享有與城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等方面的同等保障。

5.3完善創(chuàng)新現(xiàn)有流轉(zhuǎn)收益分配方面的法規(guī)政策

首先，加快推進(jìn)《土地管理法》等相關(guān)法律的補(bǔ)充和完善，從根本上解決農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題。其次，進(jìn)一步細(xì)化和明確《重慶農(nóng)村十地交易所管理暫行辦法》對(duì)有關(guān)流轉(zhuǎn)收地票交易收益分配問題的規(guī)定。最后，探索建立對(duì)農(nóng)民集體土地收益的稅費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制，以防出現(xiàn)新的社會(huì)分配不公現(xiàn)象。

5.4建立完善的收益分配的監(jiān)督管理機(jī)制

建立確保農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織獲得其應(yīng)得土地收益的監(jiān)督機(jī)制，確保農(nóng)村集體和農(nóng)民成為收益的主要獲得者，同時(shí)確保集體和國家土地收益不流失，將其用于社會(huì)，造福全民。收益分配的監(jiān)督過程如圖3所示。

參考文獻(xiàn)

[1] 王英、佘雅文.重慶地票交易制度與運(yùn)行問題研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2011（12）：61-64.

[2] 郭放、雷森.我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀實(shí)證分析———以重慶為例[J].西南林學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（5）：77-81.

[3] 重慶市國土資源局和房屋管理局.關(guān)于規(guī)范地票價(jià)款使用促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾的指導(dǎo)意見（施行）[Z].渝國土房管[2010]384號(hào)，2010-09-25.

[4] 陳悅.重慶地票交易制度研究[J].西部論壇.2010（6）1-5

[5] 魏峰、鄭義、劉孚文.我國農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)配置機(jī)制研究———以重慶地票制度為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)，2010（8）：395-396、399.

[6] 沈冰、郭培媛、李婧. 完善地票交易制度的個(gè)案研究[J].經(jīng)濟(jì)縱橫2010（8）：83-87.

4.收益分配存在的問題的原因分析

4.1收益分配沒有統(tǒng)一的理論依據(jù)

《土地管理法》中新增建設(shè)用地土地有償使用中央與地方的分配標(biāo)準(zhǔn)中，規(guī)定政府與農(nóng)民集體之間按3：7分成。調(diào)研顯示，重慶市宅基地流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配比例確定為8：2較為合適。盡管這些理論研究和實(shí)踐分析都為當(dāng)前重慶市地票交易合理的收益分配的探索提供了一定的借鑒和依據(jù)，但由于其并未形成系統(tǒng)的理論成果，所有并不能為重慶市地票交易提供統(tǒng)一的收益分配理論依據(jù)。

4.2政府主導(dǎo)的交易模式影響分配的市場(chǎng)化水平

重慶市地票交易模式中政府既是交易相關(guān)規(guī)則的制定者，也是收易的利益相關(guān)者。政府主導(dǎo)了地票交易的產(chǎn)生（復(fù)墾）、運(yùn)行（交易）和落地過程。但同時(shí)又參與收益分配，所以不能保證分配的公平、公正。以致于在一些區(qū)縣，尤其是農(nóng)村腹地區(qū)縣，收益的最大主體是政府，而不是擁有土地使用權(quán)和所有權(quán)的農(nóng)民和農(nóng)民集體，農(nóng)民權(quán)益無法得到保障。

4.3未完善并健全法律監(jiān)管制度

目前，重慶市集體建設(shè)用地使用權(quán)交易收益分配的法律監(jiān)管缺失，收益分配基本是處于一種自發(fā)狀態(tài)，導(dǎo)致收益分配缺乏公平、有效的監(jiān)督管理，其主要原因在于沒有統(tǒng)一明確的法律監(jiān)督依據(jù)。表現(xiàn)在以下幾方面：首先，法律監(jiān)管主體不明確，未成立專門的管理收益分配的部門。其次，法律監(jiān)管在村級(jí)集體財(cái)務(wù)收益上的監(jiān)管缺失，村級(jí)集體的財(cái)務(wù)透明、收益分配公開制以及在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織收益的使用上沒有監(jiān)管機(jī)制。

5.制度改進(jìn)建議

5.1明確制定各收益分配主體產(chǎn)權(quán)關(guān)系準(zhǔn)則

要明確收益分配的各產(chǎn)權(quán)土體關(guān)系，就必須制定明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系準(zhǔn)則：首先，以現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，在穩(wěn)定農(nóng)村大局的前提下，進(jìn)一步明確集體建設(shè)用地（尤其是宅基地）產(chǎn)權(quán)主體界定，這是實(shí)現(xiàn)收益合理分配的前提。其次，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地土地產(chǎn)權(quán)登記步伐，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)管理，在具體登記過程中，一定要加強(qiáng)土地登記的規(guī)范化，特別是對(duì)“一戶多宅”和超過法定面積的處理問題上要保持集體建設(shè)用地使用權(quán)在不同主體間的公平和公正，沒有經(jīng)過土地確權(quán)登記發(fā)證，所有權(quán)土體不清或使用者不明的集體土地使用權(quán)，不允許流轉(zhuǎn)，以保障土地流轉(zhuǎn)和交易安全，保障交易各方的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

5.2建立健全參與交易農(nóng)民的社會(huì)保障制度

首先，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地退出收回補(bǔ)償制度，對(duì)退出土地的農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行合理補(bǔ)償。根據(jù)不同區(qū)域農(nóng)民的生活水平及居住條件，制定政府、農(nóng)民集體及農(nóng)戶都能接受的補(bǔ)償方式和統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

其次結(jié)合農(nóng)村戶籍制度改革，完善進(jìn)城農(nóng)民社會(huì)保障需求。地票交易過程中，放棄宅基地愿意進(jìn)程的農(nóng)民，可以參照《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》，享有與城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等方面的同等保障。

5.3完善創(chuàng)新現(xiàn)有流轉(zhuǎn)收益分配方面的法規(guī)政策

首先，加快推進(jìn)《土地管理法》等相關(guān)法律的補(bǔ)充和完善，從根本上解決農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題。其次，進(jìn)一步細(xì)化和明確《重慶農(nóng)村十地交易所管理暫行辦法》對(duì)有關(guān)流轉(zhuǎn)收地票交易收益分配問題的規(guī)定。最后，探索建立對(duì)農(nóng)民集體土地收益的稅費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制，以防出現(xiàn)新的社會(huì)分配不公現(xiàn)象。

5.4建立完善的收益分配的監(jiān)督管理機(jī)制

建立確保農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織獲得其應(yīng)得土地收益的監(jiān)督機(jī)制，確保農(nóng)村集體和農(nóng)民成為收益的主要獲得者，同時(shí)確保集體和國家土地收益不流失，將其用于社會(huì)，造福全民。收益分配的監(jiān)督過程如圖3所示。

參考文獻(xiàn)

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[5] 魏峰、鄭義、劉孚文.我國農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)配置機(jī)制研究———以重慶地票制度為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)，2010（8）：395-396、399.

[6] 沈冰、郭培媛、李婧. 完善地票交易制度的個(gè)案研究[J].經(jīng)濟(jì)縱橫2010（8）：83-87.

4.收益分配存在的問題的原因分析

4.1收益分配沒有統(tǒng)一的理論依據(jù)

《土地管理法》中新增建設(shè)用地土地有償使用中央與地方的分配標(biāo)準(zhǔn)中，規(guī)定政府與農(nóng)民集體之間按3：7分成。調(diào)研顯示，重慶市宅基地流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配比例確定為8：2較為合適。盡管這些理論研究和實(shí)踐分析都為當(dāng)前重慶市地票交易合理的收益分配的探索提供了一定的借鑒和依據(jù)，但由于其并未形成系統(tǒng)的理論成果，所有并不能為重慶市地票交易提供統(tǒng)一的收益分配理論依據(jù)。

4.2政府主導(dǎo)的交易模式影響分配的市場(chǎng)化水平

重慶市地票交易模式中政府既是交易相關(guān)規(guī)則的制定者，也是收易的利益相關(guān)者。政府主導(dǎo)了地票交易的產(chǎn)生（復(fù)墾）、運(yùn)行（交易）和落地過程。但同時(shí)又參與收益分配，所以不能保證分配的公平、公正。以致于在一些區(qū)縣，尤其是農(nóng)村腹地區(qū)縣，收益的最大主體是政府，而不是擁有土地使用權(quán)和所有權(quán)的農(nóng)民和農(nóng)民集體，農(nóng)民權(quán)益無法得到保障。

4.3未完善并健全法律監(jiān)管制度

目前，重慶市集體建設(shè)用地使用權(quán)交易收益分配的法律監(jiān)管缺失，收益分配基本是處于一種自發(fā)狀態(tài)，導(dǎo)致收益分配缺乏公平、有效的監(jiān)督管理，其主要原因在于沒有統(tǒng)一明確的法律監(jiān)督依據(jù)。表現(xiàn)在以下幾方面：首先，法律監(jiān)管主體不明確，未成立專門的管理收益分配的部門。其次，法律監(jiān)管在村級(jí)集體財(cái)務(wù)收益上的監(jiān)管缺失，村級(jí)集體的財(cái)務(wù)透明、收益分配公開制以及在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織收益的使用上沒有監(jiān)管機(jī)制。

5.制度改進(jìn)建議

5.1明確制定各收益分配主體產(chǎn)權(quán)關(guān)系準(zhǔn)則

要明確收益分配的各產(chǎn)權(quán)土體關(guān)系，就必須制定明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系準(zhǔn)則：首先，以現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，在穩(wěn)定農(nóng)村大局的前提下，進(jìn)一步明確集體建設(shè)用地（尤其是宅基地）產(chǎn)權(quán)主體界定，這是實(shí)現(xiàn)收益合理分配的前提。其次，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地土地產(chǎn)權(quán)登記步伐，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)管理，在具體登記過程中，一定要加強(qiáng)土地登記的規(guī)范化，特別是對(duì)“一戶多宅”和超過法定面積的處理問題上要保持集體建設(shè)用地使用權(quán)在不同主體間的公平和公正，沒有經(jīng)過土地確權(quán)登記發(fā)證，所有權(quán)土體不清或使用者不明的集體土地使用權(quán)，不允許流轉(zhuǎn)，以保障土地流轉(zhuǎn)和交易安全，保障交易各方的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

5.2建立健全參與交易農(nóng)民的社會(huì)保障制度

首先，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地退出收回補(bǔ)償制度，對(duì)退出土地的農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行合理補(bǔ)償。根據(jù)不同區(qū)域農(nóng)民的生活水平及居住條件，制定政府、農(nóng)民集體及農(nóng)戶都能接受的補(bǔ)償方式和統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

其次結(jié)合農(nóng)村戶籍制度改革，完善進(jìn)城農(nóng)民社會(huì)保障需求。地票交易過程中，放棄宅基地愿意進(jìn)程的農(nóng)民，可以參照《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》，享有與城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等方面的同等保障。

5.3完善創(chuàng)新現(xiàn)有流轉(zhuǎn)收益分配方面的法規(guī)政策

首先，加快推進(jìn)《土地管理法》等相關(guān)法律的補(bǔ)充和完善，從根本上解決農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題。其次，進(jìn)一步細(xì)化和明確《重慶農(nóng)村十地交易所管理暫行辦法》對(duì)有關(guān)流轉(zhuǎn)收地票交易收益分配問題的規(guī)定。最后，探索建立對(duì)農(nóng)民集體土地收益的稅費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制，以防出現(xiàn)新的社會(huì)分配不公現(xiàn)象。

5.4建立完善的收益分配的監(jiān)督管理機(jī)制

建立確保農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織獲得其應(yīng)得土地收益的監(jiān)督機(jī)制，確保農(nóng)村集體和農(nóng)民成為收益的主要獲得者，同時(shí)確保集體和國家土地收益不流失，將其用于社會(huì)，造福全民。收益分配的監(jiān)督過程如圖3所示。

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