城市綜合管理的實(shí)踐：“網(wǎng)格化”與“大聯(lián)動(dòng)” 陳海松 應(yīng)敏

陳海松++應(yīng)敏

導(dǎo)讀：上海城市管理現(xiàn)代化走的是一條以信息化支撐的城市綜合管理之路，主要模式有“城市網(wǎng)格化管理”和“城市綜合管理大聯(lián)動(dòng)”。兩者各有特色，取長(zhǎng)補(bǔ)短，整合發(fā)展，才是方向。具體而言：要注重頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建權(quán)威高效統(tǒng)一的市級(jí)城市綜合管理平臺(tái)，夯實(shí)基礎(chǔ)；要注重加強(qiáng)城市管理與社會(huì)管理，做實(shí)做強(qiáng)城市綜合管理，這是上海建設(shè)國(guó)際化大都市發(fā)展的必然選擇?！凹訌?qiáng)城市綜合管理。推動(dòng)數(shù)字城市建設(shè)，提高信息化和精細(xì)化管理服務(wù)水平”，這是國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出的任務(wù)?；谔卮笮统鞘幸?guī)模和現(xiàn)代化國(guó)際大都市的定位，以及現(xiàn)代城市管理的系統(tǒng)性和整體性要求，上海抓住和利用信息化時(shí)代的契機(jī)和紅利，積極探索城市綜合管理，取得許多成功經(jīng)驗(yàn)。主要模式有兩種：一是2005年以來(lái)實(shí)施的覆蓋全市的城市網(wǎng)格化管理；二是2009年以來(lái)，閔行、奉賢、崇明、長(zhǎng)寧、楊浦、靜安、嘉定、浦東、松江等九個(gè)區(qū)縣實(shí)施的城市綜合管理大聯(lián)動(dòng)。兩種管理模式都是及時(shí)發(fā)現(xiàn)、快速處置，有效解決城市管理問(wèn)題的信息化管理模式，各有特色，各有缺陷。因此，取長(zhǎng)補(bǔ)短，整合發(fā)展，才是發(fā)展方向。[1]

一、城市網(wǎng)格化管理是信息化應(yīng)用的嘗試，是上海城市綜合管理的重要抓手

上海城市管理現(xiàn)代化以信息化為突破口。2003年《上海建設(shè)系統(tǒng)信息化規(guī)劃綱要（2003-2010）》明確提出：“2010年，基本實(shí)現(xiàn)城市管理對(duì)象的數(shù)字化、城市管理過(guò)程的數(shù)字化、城市管理評(píng)價(jià)的數(shù)字化，形成城市管理數(shù)字化的格局。”2004年10月，北京東城區(qū)在全國(guó)首次推行“網(wǎng)格化城市管理新模式”，在數(shù)字化城市管理方面取得重大突破。2005年7月，建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于推廣北京東城區(qū)數(shù)字化城市管理模式的意見(jiàn)》，決定在全國(guó)推廣數(shù)字化城市管理新模式。上海成為首批試點(diǎn)城市，盧灣區(qū)和長(zhǎng)寧區(qū)成為首批試點(diǎn)城區(qū)。2005年10月，上海城市網(wǎng)格化管理市級(jí)平臺(tái)和盧灣、長(zhǎng)寧2個(gè)區(qū)級(jí)平臺(tái)試運(yùn)行。2008年以來(lái)，全市1（市級(jí)平臺(tái)）+17（區(qū)級(jí)平臺(tái)）城市網(wǎng)格化管理平臺(tái)全部建成，覆蓋200個(gè)街道鎮(zhèn)，共約1200平方公里主要城市化區(qū)域，涵蓋88種類的部件和32種類的事件。目前，該系統(tǒng)已經(jīng)集成公用設(shè)施、市容環(huán)衛(wèi)、道路交通等1134萬(wàn)個(gè)部件信息。

（一）上海城市網(wǎng)格化管理是一種偏重于城市管理的城市綜合管理新模式

上海城市網(wǎng)格化管理，是以現(xiàn)有的管理體制機(jī)制為基礎(chǔ)，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，以主動(dòng)發(fā)現(xiàn)為核心，以資源整合為目標(biāo)，以社區(qū)網(wǎng)格為單位，通過(guò)單元網(wǎng)格將“塊”和“條”的職能整合，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)單元網(wǎng)格中部件和事件的巡查，建立監(jiān)督和處置相分離的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處置城市管理問(wèn)題，提高政府管理效能的一種信息化管理模式。

上海城市網(wǎng)格化管理將城市管理內(nèi)容分成部件和事件，不僅涉及建設(shè)、交通系統(tǒng)的大部分管理內(nèi)容，而且還擴(kuò)大至醫(yī)療、食品衛(wèi)生等領(lǐng)域。城市管理部件即城市管理的靜態(tài)要素，是指城市公共區(qū)域內(nèi)的各類城市基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括市政工程設(shè)施和市政公用設(shè)施及其附屬設(shè)施，涵蓋單元網(wǎng)格中的公用設(shè)施、建設(shè)管理、道路交通、交通運(yùn)輸、市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)、園林綠化、工商行政、食品藥品監(jiān)督、安全生產(chǎn)監(jiān)督、公共衛(wèi)生等88種設(shè)施、設(shè)備。城市管理事件即城市管理的動(dòng)態(tài)要素，是指單元網(wǎng)格中正在發(fā)生的影響城市運(yùn)行和管理秩序、環(huán)境的，需要管理部門或?qū)I(yè)單位實(shí)施管理和處置的行為。目前，涵蓋市容衛(wèi)生、設(shè)施管理、突發(fā)事件、街面秩序、綜合管理等32種。城市管理單元網(wǎng)格，是指按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)（以1萬(wàn)平方米左右區(qū)域?yàn)榛鶞?zhǔn)），對(duì)管理區(qū)域進(jìn)行劃分，所形成的邊界清晰、大小相當(dāng)?shù)墓芾淼貕K。單元網(wǎng)格是網(wǎng)格化管理的地理基本單位，若干單元網(wǎng)格構(gòu)成工作責(zé)任網(wǎng)格，即網(wǎng)格監(jiān)督員巡視的責(zé)任區(qū)域。2011年底，共劃分萬(wàn)米網(wǎng)格34 619個(gè)，責(zé)任網(wǎng)格1526個(gè)。2012年底，責(zé)任網(wǎng)格發(fā)展到1809個(gè)。

城市網(wǎng)格化管理基本流程是：首先將全市城市化地區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成大小適當(dāng)、邊界清晰的地域區(qū)塊——責(zé)任網(wǎng)格；然后由區(qū)（縣）人民政府設(shè)立的區(qū)（縣）網(wǎng)格化管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)招聘一支網(wǎng)格監(jiān)督員隊(duì)伍，由網(wǎng)格監(jiān)督員手持通訊設(shè)備對(duì)責(zé)任網(wǎng)格進(jìn)行巡查，及時(shí)將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題通過(guò)拍照、錄音等方式將相關(guān)信息傳送至區(qū)（縣）的城市網(wǎng)格化管理信息中心；接著，再由該網(wǎng)格化信息中心予以立案，并將案件分派給對(duì)所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題負(fù)有處置責(zé)任的行政管理部門或者環(huán)衛(wèi)、燃?xì)?、供排水、電力、通信等公共服?wù)單位，由這些部門或者單位在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)進(jìn)行處置，并將處置結(jié)果反饋至區(qū)（縣）網(wǎng)格化信息中心；最后，對(duì)處置結(jié)果進(jìn)行核查后予以結(jié)案，表示所發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題已經(jīng)解決，而且處置情況還需要接受監(jiān)督和考評(píng)。簡(jiǎn)單言之就是“發(fā)現(xiàn)、立案、分派、處置、核查、結(jié)案”等環(huán)節(jié)。其中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、有效分派案件、高效監(jiān)督處置是網(wǎng)格化管理最為核心的環(huán)節(jié)和最為突出的功能。[2]

（二）上海城市網(wǎng)格化管理是一種“科技+制度”的城市綜合管理新模式

網(wǎng)格化管理的獨(dú)到之處在于數(shù)字科技介入管理的全過(guò)程，精確界定管理范圍、精確定位管理對(duì)象、精確描述管理標(biāo)準(zhǔn)、精確規(guī)范管理流程，實(shí)施精細(xì)化管理。經(jīng)多年實(shí)踐探索，上海城市網(wǎng)格化管理已經(jīng)形成了集信息采集平臺(tái)、運(yùn)行機(jī)制和工作標(biāo)準(zhǔn)為一體的完整體系，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)、專業(yè)工作部門和網(wǎng)格監(jiān)督員聯(lián)動(dòng)的管理模式和信息資源共享系統(tǒng)。

一是依托信息系統(tǒng)，精確界定管理范圍、精確定位管理對(duì)象，并實(shí)行信息共享。上海城市網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，依托計(jì)算機(jī)軟硬件和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，整合基礎(chǔ)地理、單元網(wǎng)格、城管部件事件、地理編碼等多種數(shù)據(jù)資源，并實(shí)行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一采集、統(tǒng)一編碼、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一更新，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)的共享；同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了與“12 319”城建服務(wù)熱線、“12 345”市民服務(wù)熱線聯(lián)動(dòng)的信息共享，以及與公安視頻信息、“110”接警中心的井蓋案件信息共享。

二是依托信息系統(tǒng)，精確描述管理標(biāo)準(zhǔn)、精確規(guī)范管理流程，使得操作流程更合理、規(guī)范。上海城市網(wǎng)格化管理利用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)流程，建立了“發(fā)現(xiàn)、立案、派發(fā)、處置、核查、結(jié)案”的閉合管理流程，使管理環(huán)節(jié)格式化，從而減少了人為因素干擾，強(qiáng)化了管理質(zhì)量的控制，實(shí)行城市日常公共管理事務(wù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管、處置、統(tǒng)計(jì)、分析。同時(shí)，通過(guò)規(guī)范工作標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確了問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)、處置標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任單位的歸屬標(biāo)準(zhǔn)。endprint

三是依托信息系統(tǒng)，創(chuàng)新城市管理機(jī)制，建立一套組織保障體系，進(jìn)行分級(jí)管理。上海城市網(wǎng)格化管理最為精彩的是同步建設(shè)市、區(qū)兩級(jí)平臺(tái)，以防止數(shù)據(jù)不一致、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、流程不規(guī)范的問(wèn)題。在市級(jí)層面上，有市數(shù)字化城市管理聯(lián)席會(huì)議、市數(shù)字化城市管理中心。市數(shù)字化城市管理中心隸屬市建設(shè)交通行政管理部門，負(fù)責(zé)全市城市網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，市級(jí)城市網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)建設(shè)，以及城市網(wǎng)格化管理工作的監(jiān)管和考核，并幫助協(xié)調(diào)解決各區(qū)縣難以處置的問(wèn)題；在區(qū)級(jí)層面上，城市網(wǎng)格化管理機(jī)構(gòu)直屬區(qū)（縣）人民政府，承擔(dān)具體實(shí)施工作，主要職能在于受理、派發(fā)案件至相關(guān)專業(yè)管理部門和專業(yè)單位，并督促問(wèn)題切實(shí)解決，對(duì)于跨區(qū)案件，上報(bào)市主管部門協(xié)調(diào)解決。目前，各區(qū)縣組建了受理監(jiān)督中心和指揮中心，并連接各終端工作部門。

近年來(lái)，為推動(dòng)和規(guī)范城市網(wǎng)格化管理工作，市政府陸續(xù)出臺(tái)了《上海市城市網(wǎng)格化管理實(shí)施暫行辦法》等規(guī)范性文件，同時(shí)《上海市城市網(wǎng)格化管理規(guī)范》、《上海市城市網(wǎng)格化管理考核評(píng)價(jià)辦法》等一系列管理制度、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范也相繼出臺(tái)。2013年7月29日，上海市政府第18次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《上海市城市網(wǎng)格化管理辦法》，在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善了既有的概念、體制、規(guī)范、流程、標(biāo)準(zhǔn)等，明確了網(wǎng)格化管理機(jī)構(gòu)的法律地位，以政府規(guī)章的形式將城市網(wǎng)格化管理納入法制化軌道，進(jìn)一步強(qiáng)化了上海市城市網(wǎng)格化管理的功能與力度，形成長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）上海城市網(wǎng)格化管理面臨的問(wèn)題

一是城市網(wǎng)格化覆蓋面僅僅限于城市化區(qū)域，還不包括農(nóng)村地區(qū)。上海行政區(qū)劃面積6340多平方公里，而城市網(wǎng)格化管理地域只覆蓋約1200平方公里主要城市化區(qū)域，無(wú)法形成“縱到底、橫到邊”的全覆蓋。

二是城市網(wǎng)格化管理功能有待進(jìn)一步拓展。目前上海城市網(wǎng)格化管理不打破現(xiàn)有管理體制，不涉及行業(yè)審批管理和執(zhí)法管理，其主要功能是“發(fā)現(xiàn)（問(wèn)題）、分派（案件）、監(jiān)督（處置）”，缺乏管理與執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)，日常管理與應(yīng)急管理的聯(lián)動(dòng)，無(wú)法滿足城市綜合管理的需要，無(wú)法適應(yīng)特大城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)提升公共事務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度的需求。

三是城市網(wǎng)格化管理的發(fā)現(xiàn)機(jī)制和信息種類單一。當(dāng)前，城市網(wǎng)格化管理主要由網(wǎng)格監(jiān)督員隊(duì)伍負(fù)責(zé)信息采集工作，且主要采集城市管理的部件事件信息，體制外發(fā)現(xiàn)機(jī)制欠缺，社會(huì)管理類的信息采集欠缺。

四是城市網(wǎng)格化管理權(quán)威性不足、監(jiān)督乏力。目前，區(qū)城市網(wǎng)格化管理指揮中心級(jí)別不高，權(quán)威不夠，而且，城市網(wǎng)格化管理績(jī)效考評(píng)結(jié)果未能有效納入?yún)^(qū)縣、街鎮(zhèn)政府績(jī)效考核體系，導(dǎo)致案件推諉、扯皮，協(xié)調(diào)困難，難以保證處置結(jié)果的質(zhì)量，甚至有些區(qū)縣出現(xiàn)網(wǎng)格化管理逐步衰退的跡象。

五是城市網(wǎng)格化管理數(shù)據(jù)分析利用能力有待提升。目前，網(wǎng)格化數(shù)據(jù)分析集中在反映管理績(jī)效的發(fā)現(xiàn)率、結(jié)案率和及時(shí)率等指標(biāo)上，而對(duì)于數(shù)據(jù)反映的深層次問(wèn)題缺乏科學(xué)的分析，數(shù)據(jù)的分析決策作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。

二、城市綜合管理大聯(lián)動(dòng)是上海城市綜合管理的新探索

在城市政府職能轉(zhuǎn)變與城市治理興起的背景下，為了有效解決城市和社會(huì)管理中的問(wèn)題，2009年以來(lái)，上海部分區(qū)縣探索實(shí)施的城市綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“大聯(lián)動(dòng)”），較好地解決了城市管理功能碎片化和服務(wù)裂解性的問(wèn)題，這既是特大型城市綜合管理的新探索，也是城市治理現(xiàn)代化的有益探索。

“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制是在不改變現(xiàn)有行政管理組織體制和各部門的行政管理職能，不增加額外行政編制的情況下，以信息化平臺(tái)建設(shè)為支撐，以“管理力量大整合、信息采集大共享、社會(huì)服務(wù)大集中、矛盾隱患大排查、社會(huì)治安大聯(lián)防、行政執(zhí)法大聯(lián)勤”為重點(diǎn)，優(yōu)化城市管理運(yùn)行機(jī)制，形成綜合管理、綜合執(zhí)法、綜合服務(wù)一體化的社會(huì)管理新格局。目前，“大聯(lián)動(dòng)”有三種類型：一是在城市網(wǎng)格化管理、綜治管理和應(yīng)急管理三個(gè)獨(dú)立平臺(tái)上，重構(gòu)一個(gè)總平臺(tái)，建立區(qū)縣層面大聯(lián)動(dòng)中心，并建立街鎮(zhèn)大聯(lián)動(dòng)分中心（分平臺(tái)）和居村委大聯(lián)動(dòng)工作站，例如閔行、靜安；二是在城市網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，建立呼叫中心，構(gòu)建街鎮(zhèn)管理分平臺(tái)和社區(qū)大聯(lián)動(dòng)工作站，并與公安、應(yīng)急等相關(guān)信息系統(tǒng)互聯(lián)，例如奉賢、崇明、長(zhǎng)寧、楊浦；三是在試點(diǎn)街鎮(zhèn)分平臺(tái)運(yùn)行的大聯(lián)動(dòng)，例如嘉定、浦東、松江。

（一）“大聯(lián)動(dòng)”是一種城市管理和社會(huì)管理融合發(fā)展的城市綜合管理新模式。

“大聯(lián)動(dòng)”以“整合資源抓源頭、服務(wù)民生謀發(fā)展、綜合治理保穩(wěn)定、化解矛盾促和諧”為最終目標(biāo)，把城市管理和社會(huì)管理有機(jī)結(jié)合，突出社會(huì)管理，強(qiáng)調(diào)民生服務(wù)和社會(huì)穩(wěn)定。

1.“大聯(lián)動(dòng)”拓寬了城市管理的空間

“大聯(lián)動(dòng)”通過(guò)建立區(qū)縣、街鎮(zhèn)、居村委三級(jí)管理網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)小區(qū)、上街面、到農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城市管理區(qū)域的全覆蓋，管理重心下移基層社區(qū)。

2.“大聯(lián)動(dòng)”深化了城市管理的內(nèi)涵

一是“大聯(lián)動(dòng)”把城市日常管理、治安維穩(wěn)和應(yīng)急管理統(tǒng)籌考慮，實(shí)施城市管理和社會(huì)管理融合發(fā)展的城市綜合管理。二是“大聯(lián)動(dòng)”實(shí)現(xiàn)了管理、服務(wù)、執(zhí)法有機(jī)統(tǒng)一，更加注重民生服務(wù)。大聯(lián)動(dòng)機(jī)制立足于民生服務(wù)與社會(huì)前端管理，著力將民生訴求、矛盾隱患解決在基層、化解在前端，實(shí)現(xiàn)了從“就事論事”向“系統(tǒng)解決”轉(zhuǎn)變。例如，閔行區(qū)把服務(wù)作為最主要的管理來(lái)對(duì)待，整合區(qū)內(nèi)各種服務(wù)熱線為一條“962 000”服務(wù)熱線，受理市民相關(guān)訴求，并把大調(diào)解、廉政建設(shè)、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生、流浪乞討、治安隱患排查、安全生產(chǎn)監(jiān)管、行政審批監(jiān)管等管理事項(xiàng)和服務(wù)內(nèi)容，融入“大聯(lián)動(dòng)”平臺(tái)，不斷拓展“大聯(lián)動(dòng)”的內(nèi)涵，積極打造服務(wù)政府。

（二）“大聯(lián)動(dòng)”是一種“科技+制度+協(xié)同”的城市綜合管理新模式

“大聯(lián)動(dòng)”整合資源，重心下移，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)、聯(lián)動(dòng)、聯(lián)勤，形成了“科技+制度+協(xié)同”的城市管理新機(jī)制，順應(yīng)了整體性、系統(tǒng)性治理的內(nèi)在要求。

1.整合信息資源，集約高效地搭建數(shù)字化城市綜合管理平臺(tái)，形成信息化、網(wǎng)格化管理endprint

“大聯(lián)動(dòng)”調(diào)整和整合現(xiàn)有的巡防警務(wù)系統(tǒng)、城市網(wǎng)格化管理系統(tǒng)、安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)、?；锲饭芾硐到y(tǒng)、市政服務(wù)系統(tǒng)等城市管理數(shù)字化資源，對(duì)接“12 319”和“12 345”服務(wù)熱線等資源，建立區(qū)城市綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，及時(shí)采集和處理相關(guān)城市管理的事件，形成信息采集、流轉(zhuǎn)、處置、反饋的運(yùn)作流程，并進(jìn)行監(jiān)督考核，實(shí)現(xiàn)了區(qū)、街鎮(zhèn)、社區(qū)三級(jí)網(wǎng)絡(luò)的有效串聯(lián)，聯(lián)動(dòng)部門之間的信息共享、接口有序和工作聯(lián)動(dòng)。“大聯(lián)動(dòng)”解決了信息“孤島化”現(xiàn)象，向集約高效的數(shù)字化、信息化“智慧城市”方向轉(zhuǎn)變。

同時(shí)，“大聯(lián)動(dòng)”整合與城市管理相關(guān)的社會(huì)協(xié)管力量，以及市容環(huán)境管理和治安巡邏力量，分別組成社區(qū)網(wǎng)格化巡管隊(duì)伍和街面網(wǎng)格化巡管隊(duì)伍，并在街面網(wǎng)格管理中實(shí)行聯(lián)勤巡管模式，形成“網(wǎng)格疊加、工作聯(lián)動(dòng)、角色互補(bǔ)、績(jī)效激勵(lì)”的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了管理信息的無(wú)縫銜接、管理空間的無(wú)縫銜接、管理時(shí)間的無(wú)縫銜接、管理責(zé)任的無(wú)縫銜接。

2.整合各類管理資源，實(shí)現(xiàn)條塊、條線聯(lián)動(dòng)，協(xié)同管理

一是建立高位協(xié)調(diào)、覆蓋城鄉(xiāng)的組織體系，提升管理機(jī)構(gòu)權(quán)威?！按舐?lián)動(dòng)”建立了高層次的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過(guò)設(shè)立三級(jí)“大聯(lián)動(dòng)”網(wǎng)絡(luò)， 真正落實(shí)條塊結(jié)合、以塊為主，充分整合各類管理資源，強(qiáng)化街鎮(zhèn)在城市綜合管理中的主體作用，實(shí)現(xiàn)管理中心的重心下移，最終實(shí)現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、各方聯(lián)動(dòng)、各司其職、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的工作體系。這樣，日常及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、快速處置問(wèn)題的協(xié)調(diào)就有保障，條塊聯(lián)動(dòng)、條線聯(lián)動(dòng)就有了保證。

二是整合力量，工作聯(lián)動(dòng)。一方面“大聯(lián)動(dòng)”整合各類協(xié)管力量等前端管理和發(fā)現(xiàn)資源，完善發(fā)現(xiàn)機(jī)制，健全隱患排查機(jī)制，突出源頭管理、前端管理，實(shí)現(xiàn)了從“事后處理”向“事前防范”的轉(zhuǎn)變；另一方面“大聯(lián)動(dòng)”整合行政管理力量，建立“條條聯(lián)勤執(zhí)法、條塊聯(lián)動(dòng)管理”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)部門合作，初步解決了“條”上有權(quán)管的看不見(jiàn)、“塊”上看得見(jiàn)的無(wú)權(quán)管的體制弊端。

三是建立了內(nèi)部考核與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，提高管理實(shí)效性，讓其“聯(lián)”起來(lái)，更讓其“動(dòng)”起來(lái)。

3.加強(qiáng)制度建設(shè)，為城市綜合管理提制度保障

為了避免人走政息，確?！按舐?lián)動(dòng)”的常態(tài)化，制度建設(shè)是關(guān)鍵。例如，閔行區(qū)制定了一系列保障“大聯(lián)動(dòng)”工作的規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等11項(xiàng)制度。

（三）“大聯(lián)動(dòng)”是一種符合現(xiàn)代城市多元共治發(fā)展方向的城市綜合管理模式

“大聯(lián)動(dòng)”通過(guò)整合協(xié)管隊(duì)伍、發(fā)動(dòng)志愿者隊(duì)伍、實(shí)行市民有獎(jiǎng)舉報(bào)等形式，以及充分發(fā)揮居村委自治管理、自我服務(wù)的功能，廣泛動(dòng)員、鼓勵(lì)全社會(huì)力量，積極參與社區(qū)建設(shè)和協(xié)助城市管理，實(shí)現(xiàn)了政府與市民的互動(dòng)，體制內(nèi)與體制外的互動(dòng)，形成社會(huì)多元主體共同參與的社會(huì)管理的新格局，符合現(xiàn)代城市多元共治的發(fā)展方向。

（四）上海城市綜合管理大聯(lián)動(dòng)面臨的問(wèn)題

1.“大聯(lián)動(dòng)”常態(tài)化的保障機(jī)制有待完善

一是區(qū)縣和街鎮(zhèn)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)中心缺乏明確的法律地位?！按舐?lián)動(dòng)”中心大多是個(gè)臨時(shí)組織，機(jī)構(gòu)定位不明，無(wú)固定的人員編制，制約了“大聯(lián)動(dòng)”的穩(wěn)定發(fā)展。例如，閔行區(qū)聯(lián)動(dòng)中心雖然是個(gè)事業(yè)編制單位，但協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)對(duì)象是政府各行政管理部門，區(qū)聯(lián)動(dòng)中心在指揮協(xié)調(diào)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、督查督辦等管理工作中，經(jīng)常遇到自身法律地位不明確、管理權(quán)威不足、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)難等實(shí)際困難，一定程度上影響了社會(huì)民生問(wèn)題的處置效率，而街鎮(zhèn)一級(jí)聯(lián)動(dòng)分中心至今沒(méi)有人員編制，人員流動(dòng)性大，隊(duì)伍不穩(wěn)定。

二是目前推行“大聯(lián)動(dòng)”的關(guān)鍵是依賴領(lǐng)導(dǎo)重視，缺乏有效的制度保障，而且各區(qū)縣“大聯(lián)動(dòng)”缺乏全市統(tǒng)一的工作平臺(tái)、流程、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，不利于“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的長(zhǎng)效化建設(shè)。例如，閔行區(qū)開(kāi)發(fā)的大聯(lián)動(dòng)信息系統(tǒng)與市建交委的城市網(wǎng)格化系統(tǒng)并行使用，要使兩者有機(jī)融合，需要在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理流程上，加強(qiáng)制度規(guī)范，才能有效對(duì)接。

三是“大聯(lián)動(dòng)”的法律保障機(jī)制不明確，違法執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)較高?！按舐?lián)動(dòng)”提倡各職能部門跨前一步做事，齊抓共管，形成合力，但一定要理清聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤與依法行政的職權(quán)邊界。當(dāng)前，對(duì)于一些法律規(guī)定不明確的事情，往往依靠“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，通過(guò)相關(guān)職能部門協(xié)商確定由誰(shuí)來(lái)執(zhí)法，如果商定不成，則由領(lǐng)導(dǎo)指定某機(jī)關(guān)執(zhí)法。這種聯(lián)動(dòng)如果處理不當(dāng)，可能違背職權(quán)法定的原則，偏離了依法行政的要求。

2.“大聯(lián)動(dòng)”在資源整合中仍面臨“條”“塊”權(quán)責(zé)不匹配和推諉扯皮現(xiàn)象

目前，“塊”的責(zé)任更大，但可利用的資源仍然有限，特別是垂直管理的“條”不服從大聯(lián)動(dòng)指揮中心的指令時(shí)，“塊”也無(wú)能為力。雖然，區(qū)縣政府一般都把“大聯(lián)動(dòng)”工作績(jī)效納入干部的政績(jī)考核，但是對(duì)“塊”上考核容易，對(duì)“條”上的考核權(quán)缺乏法律支持。

在實(shí)施“大聯(lián)動(dòng)”的過(guò)程中，出現(xiàn)了“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制替代職能部門履職的苗頭?！皸l”上的職能部門認(rèn)為“大聯(lián)動(dòng)”以塊為主，屬地管理，應(yīng)由街鎮(zhèn)組織力量查處，自己是個(gè)配角，將處置難題推給街鎮(zhèn)。而“塊”則隨意放大“大聯(lián)動(dòng)”的功能，把難題推給“大聯(lián)動(dòng)”的協(xié)調(diào)部門，問(wèn)題上交。

3.“大聯(lián)動(dòng)”的公眾參與仍處于初級(jí)階段

目前，城市治理和社會(huì)治理多依靠政府的宣傳和推動(dòng)，且往往是以行政或經(jīng)濟(jì)刺激手段，動(dòng)員社會(huì)組織和居民參與?！按舐?lián)動(dòng)”中的社會(huì)參與也處于這種低端階段，突出表現(xiàn)為社會(huì)組織參與度不高，居民參與則處于被動(dòng)式參與層面，自覺(jué)性不高。

三、“網(wǎng)格化”和“大聯(lián)動(dòng)”融合發(fā)展是上海城市綜合管理的發(fā)展方向

2014年3月5日，上海市委書記韓正在參加十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)說(shuō)：“探索符合中國(guó)國(guó)情的特大型城市治理新路子，上海有責(zé)任、有基礎(chǔ)?！背鞘芯W(wǎng)格化管理和城市綜合管理大聯(lián)動(dòng)都是上海探索特大型城市綜合管理的成功經(jīng)驗(yàn)，是探索符合中國(guó)特色、上海特點(diǎn)、時(shí)代特征的特大型城市治理的新路子。它們各有千秋，取長(zhǎng)補(bǔ)短，融合發(fā)展，才是方向。

（一）頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建權(quán)威高效統(tǒng)一的市級(jí)城市綜合管理平臺(tái)endprint

“大聯(lián)動(dòng)”并不是削弱或替代城市網(wǎng)格化管理，而是增進(jìn)網(wǎng)格化管理，做實(shí)做強(qiáng)街面巡管網(wǎng)格和社區(qū)巡管網(wǎng)格，是對(duì)城市網(wǎng)格化管理內(nèi)涵的深化和外延的拓展。因此，必須為兩者取長(zhǎng)補(bǔ)短、融合發(fā)展、相互貫通提供保障機(jī)制。

1.建立城市網(wǎng)格化管理與現(xiàn)有的聯(lián)合執(zhí)法體系的對(duì)接機(jī)制

從現(xiàn)有的城市網(wǎng)格化管理實(shí)踐運(yùn)作情況來(lái)看，網(wǎng)格監(jiān)督員在巡視中發(fā)現(xiàn)的大多數(shù)問(wèn)題可以按照城市網(wǎng)格化管理的基本流程，通過(guò)分派給具有相應(yīng)職責(zé)的行政管理部門或者公共服務(wù)單位處置并解決，而對(duì)于一些情況復(fù)雜、跨部門、跨區(qū)縣的案件，則往往因處置部門或單位職責(zé)單一的局限而不能得到及時(shí)解決，以致于成為一個(gè)較為突出的社會(huì)問(wèn)題。為此，結(jié)合目前一些區(qū)（縣）開(kāi)展的城市綜合管理聯(lián)合執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，《上海市城市網(wǎng)格化管理辦法》第五條原則明確：區(qū)（縣）人民政府應(yīng)當(dāng)建立城市網(wǎng)格化管理與現(xiàn)有的聯(lián)合執(zhí)法體系的對(duì)接機(jī)制。

2.整合城市網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)和城市綜合管理大聯(lián)動(dòng)信息系統(tǒng)

構(gòu)建權(quán)威高效統(tǒng)一的市級(jí)城市綜合管理平臺(tái)是上海城市綜合管理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建議從市級(jí)層面加強(qiáng)城市治理與社會(huì)治理體制機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，整合既有的城市網(wǎng)格化中心、“12 345”市民服務(wù)熱線、應(yīng)急辦等城市管理資源，在市政府序列設(shè)置實(shí)體運(yùn)轉(zhuǎn)的城市綜合管理中心，明確市、區(qū)和街鎮(zhèn)三級(jí)中心的法律地位和工作職責(zé)，配置一定的人員編制，確?；鶎由鐣?huì)治理創(chuàng)新在體制建設(shè)上有新突破。同時(shí)，要強(qiáng)化市級(jí)綜合管理中心的資源共享、指揮協(xié)調(diào)、考核監(jiān)督、數(shù)據(jù)分析等功能，特別要解決好對(duì)“條線”垂直管理部門的考核和大數(shù)據(jù)輔助決策作用的發(fā)揮。

（二）加強(qiáng)城市與社會(huì)綜合管理是上海國(guó)際化大都市發(fā)展的必然選擇

上海城市管理的基本矛盾是先進(jìn)的城市物質(zhì)框架與相對(duì)滯后的城市管理方法之間的矛盾。雖然上海城市建設(shè)等物質(zhì)形態(tài)已經(jīng)城市化、現(xiàn)代化，但是城市治理能力、城市文化品質(zhì)等精神形態(tài)沒(méi)有城市化、現(xiàn)代化。城市管理和社會(huì)管理無(wú)法適應(yīng)特大城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)提升公共事務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度的需求，無(wú)法兼顧城市秩序和城市活力，無(wú)法最大化地利用資源破解城市發(fā)展的難題和社會(huì)矛盾。解決這一矛盾的基本方法是加強(qiáng)上海城市綜合管理，實(shí)行城市管理和社會(huì)管理的有效聯(lián)動(dòng)，政府、社會(huì)和市民的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)從城市管理到城市治理的飛躍。

說(shuō)明：本文系2014年中共上海市委黨校、上海行政學(xué)院教研咨一體化開(kāi)發(fā)課題《上海城市綜合管理大聯(lián)動(dòng)的轉(zhuǎn)型升級(jí)研究》的階段成果。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：王 縉endprint