城鄉(xiāng)接合區(qū)域：低端市場(chǎng)與城市政府的治理困局

葉敏+劉春林

導(dǎo)讀：隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，在我國(guó)的城鄉(xiāng)接合區(qū)域已經(jīng)形成了一種相當(dāng)規(guī)模的低端市場(chǎng)。低端市場(chǎng)的形成最為重要的原因在于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化進(jìn)程中低端需求的發(fā)生和自動(dòng)滿足，實(shí)際上與中國(guó)的發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。而面對(duì)“問題”叢生而又難以革除的低端市場(chǎng)，城市政府的治理已經(jīng)顯得“錯(cuò)亂”。城市政府對(duì)低端市場(chǎng)的治理困局似乎在于依照中高端市場(chǎng)設(shè)立的高標(biāo)準(zhǔn)，根本無法適用于低端市場(chǎng)的治理，其背后反映的是階層分化時(shí)代的“標(biāo)準(zhǔn)混亂”問題。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的低端市場(chǎng)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)在我國(guó)的城鄉(xiāng)接合區(qū)域已經(jīng)形成了一種相當(dāng)規(guī)模的低端市場(chǎng)。所謂低端市場(chǎng)主要是指滿足社會(huì)中低端階層的產(chǎn)品和服務(wù)需求的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)。從行業(yè)和領(lǐng)域來看，低端市場(chǎng)最重要的組成部門大致有四類：一是低端制造業(yè)，表現(xiàn)為那些以加工初級(jí)產(chǎn)品和零部件的小工廠和加工作坊。二是低端服務(wù)業(yè)，表現(xiàn)為那些以提供低端服務(wù)和轉(zhuǎn)賣低端商品的服務(wù)業(yè)，最為典型的是常說的“六小行業(yè)”，即小餐飲、小副食品（含熟食品、食品小作坊）、小美容美發(fā)（含按摩）、小旅館、小公共浴室（含洗浴、沐足）、小歌舞廳（含網(wǎng)吧、游戲廳）。三是灰色服務(wù)行業(yè)，表現(xiàn)為明顯缺乏合法身份的服務(wù)業(yè)，如被城市政府冠之以黑字頭稱呼的黑車、黑托、黑學(xué)校、黑診所、黑網(wǎng)吧等等。四是城市里的流動(dòng)攤販，即那些不具有固定店面，占用城鎮(zhèn)街道，以出賣商品和服務(wù)為生的商販。值得重視的是，低端市場(chǎng)并不是一種狹窄的領(lǐng)域，而是“小生產(chǎn)”的汪洋大海。在東部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研中，工商所的干部介紹，該鎮(zhèn)正規(guī)經(jīng)營(yíng)的個(gè)體戶有5000家，而無證經(jīng)營(yíng)的個(gè)體戶卻高達(dá)8000家。另?yè)?jù)該鎮(zhèn)的交通管理部門的統(tǒng)計(jì)，該鎮(zhèn)范圍內(nèi)的黑車也有200輛左右。城管部門則反映，大量流動(dòng)攤販和無證經(jīng)營(yíng)店面對(duì)他們的執(zhí)法工作造成了巨大的麻煩。

與中高端市場(chǎng)相比，低端市場(chǎng)一般具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：一是經(jīng)營(yíng)者以家庭經(jīng)營(yíng)為主。低端市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的特點(diǎn)是以家庭為單位的“小生產(chǎn)”，他們一般是夫妻老婆店，小本經(jīng)營(yíng)，利潤(rùn)有限，極度勤勞，承載著一家人的生計(jì)。低端市場(chǎng)雖然是個(gè)辛苦的場(chǎng)所，但是家庭經(jīng)營(yíng)的好處在于能夠維持家庭的完整性，并且經(jīng)營(yíng)活動(dòng)上具有高度自主性，也即自由。二是進(jìn)入門檻低，但競(jìng)爭(zhēng)激烈。中高端市場(chǎng)一般進(jìn)入門檻很高，非大資本不能為也，而低端市場(chǎng)的進(jìn)入門檻非常低，只需要投入小股資本即能開始經(jīng)營(yíng)。與此同時(shí)，由于進(jìn)入門檻低，造成大量家庭涌入低端市場(chǎng)討生活，同類生意的經(jīng)營(yíng)者眾多，這又形成經(jīng)營(yíng)上的激烈競(jìng)爭(zhēng)，以及利潤(rùn)被壓低在非常有限的水平。三是缺乏正式合法的經(jīng)營(yíng)資格。低端市場(chǎng)的大部分經(jīng)營(yíng)者都難以獲得正式合法的經(jīng)營(yíng)資格，他們雖然為城市相當(dāng)數(shù)量的居民提供產(chǎn)品和服務(wù)，但是并不為城市正式制度體系所接受，而且經(jīng)常被城市政府視為影響城市形象，是需要消滅和革除的對(duì)象。四是具有一定的偽劣問題和安全隱患。低端市場(chǎng)的消費(fèi)群體屬于社會(huì)的中低層，這種群體對(duì)于價(jià)格更為敏感，對(duì)于產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量要求較低，而一旦價(jià)格被壓在合理的水平線之下，經(jīng)營(yíng)者只能通過“以次充好”、“以假亂真”、“偷工減料”來縮減成本，從而保持對(duì)消費(fèi)者的吸引力，但由此又可能帶來經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的沖突，以及食品安全問題。另一方面，由于低端市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)條件較差，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所缺乏達(dá)標(biāo)的安全措施，經(jīng)營(yíng)者也缺乏足夠的防范意識(shí)，這造成低端市場(chǎng)容易發(fā)生一些安全問題，如火災(zāi)的發(fā)生。此外，在一些情況下，如果政府疏于管理，低端市場(chǎng)還會(huì)發(fā)生經(jīng)營(yíng)者之間的沖突，如欺行霸市，甚至?xí)詣?dòng)地形成灰色勢(shì)力團(tuán)體，從而成為社會(huì)治安的隱患。

二、低端市場(chǎng)的形成

從形成機(jī)理上說，低端市場(chǎng)的形成與我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化進(jìn)程具有極其深刻的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化已經(jīng)將中國(guó)攪動(dòng)成為一個(gè)高流動(dòng)、高分化的轉(zhuǎn)型社會(huì)。一方面，社會(huì)流動(dòng)空前加劇，這種流動(dòng)由工業(yè)化力量推動(dòng)，特別是城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的不平衡所造成的流動(dòng)勢(shì)能；另一方面，社會(huì)分化明顯提速，由于起點(diǎn)不同和后天競(jìng)爭(zhēng)能力的差異，社會(huì)不同群體逐漸被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)塑造為財(cái)富占用、生活方式和價(jià)值觀念迥然差異的不同社會(huì)階層。對(duì)于低端市場(chǎng)的形成而言，最為重要的原因可以歸結(jié)為是產(chǎn)業(yè)體系分工和人口流動(dòng)所造成的低端需求以及對(duì)其的滿足。[1]在我國(guó)，以中低端制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)體系必然會(huì)從鄉(xiāng)村和其他區(qū)域吸引大量的農(nóng)民工，制造業(yè)利潤(rùn)的有限也就造成了他們工資的有限。在工資有限的情況下，龐大農(nóng)民工群體的基本生活需求基本不可能在正規(guī)的中高端市場(chǎng)上獲得滿足，而只能由農(nóng)民工群體自身分化、分工出來的經(jīng)營(yíng)者通過低端市場(chǎng)來滿足。

在實(shí)地調(diào)研中，我們?cè)跂|部H市遇到了一個(gè)巨型村街，該村（已撤村改居）處于H市的城鄉(xiāng)接合部，是一個(gè)典型低端市場(chǎng)的聚集區(qū)，該巨型村街兩旁的店面高達(dá)300多家，加上公路兩旁的店面，一共有700家店面。村街上店面幾乎都是家庭經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)門類高度齊全，包括服裝店、生活用品店、超市、糧食店、菜店、水果店、小餐館、熟食店、藥店、理發(fā)店、開水店、汽修店、麻將室等等，可以說能夠滿足低端消費(fèi)者的所有需求。巨型村街的形成顯然在于外來人口的集聚，這里在近20年來已經(jīng)導(dǎo)入了14 000的外來人口。據(jù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)干部估計(jì)，這些人之中，60%屬于在社區(qū)周圍工廠上班的產(chǎn)業(yè)工人，另有20%屬于在正規(guī)服務(wù)行業(yè)上班的人員，還有10%至20%的人屬于為產(chǎn)業(yè)工人和在這里居住生活的外來人口提供產(chǎn)品和服務(wù)的低端市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者及其家庭成員。在S市城郊的一個(gè)城中村當(dāng)中，我們也看到了低端市場(chǎng)的強(qiáng)大生命力。這個(gè)城中村位于城郊，有4000多的外來人口集聚于此。由此存在相當(dāng)規(guī)模的低端需求，在這個(gè)城中村便發(fā)生了對(duì)需求滿足的低端供給，城中村當(dāng)中的各種小店面將近40家，經(jīng)營(yíng)的生意包括蔬菜店、肉店、修理店、鞋帽店、麻將館、黑網(wǎng)吧、開水房，等等。

當(dāng)然，除了這種最根本的由中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化推動(dòng)的低端需求之外，低端市場(chǎng)的形成也有一些其他具體原因。其一，城市規(guī)劃的不足和滯后，造成許多社會(huì)服務(wù)需求得不到正規(guī)市場(chǎng)的滿足，這時(shí)便會(huì)通過低端市場(chǎng)的方式予以滿足。比如，在一些城鎮(zhèn)化社區(qū)，大量人口入住新的居住區(qū)，但與生活相關(guān)的功能配套的公共設(shè)施卻配套滯后（如菜市場(chǎng)），這時(shí)市場(chǎng)對(duì)需求的自動(dòng)回應(yīng)便體現(xiàn)為低端市場(chǎng)的出現(xiàn)。其二，正規(guī)就業(yè)的相對(duì)不足。低端市場(chǎng)的從業(yè)人員多是有一定年紀(jì)的經(jīng)營(yíng)者，他們已經(jīng)在正規(guī)就業(yè)部門失去了競(jìng)爭(zhēng)力，不得不通過低端市場(chǎng)獲得生計(jì)。其三，中國(guó)傳統(tǒng)文化的發(fā)家致富夢(mèng)。中國(guó)農(nóng)民多有一種翻身和發(fā)家致富的沖動(dòng)，這種夢(mèng)很難通過為別人打工來實(shí)現(xiàn)，而家庭經(jīng)營(yíng)的“小生意”卻為實(shí)現(xiàn)這種夢(mèng)提供了一種更好的預(yù)期。最后，低端市場(chǎng)的家庭經(jīng)營(yíng)方式提供了家庭完整性條件。低端市場(chǎng)特別適合家庭經(jīng)營(yíng)，家庭經(jīng)營(yíng)不僅自由、自主，而且會(huì)有利于家庭維持完整性，包括夫妻無序分居，以及對(duì)子女和老人的照顧，這種條件很難在正規(guī)就業(yè)體系中得到滿足。endprint

三、政府治理的“錯(cuò)亂”

由工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化所推動(dòng)的巨量低端市場(chǎng)的成長(zhǎng)，對(duì)城市政府實(shí)實(shí)在在地構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)，特別是那些更為關(guān)注城市形象和品位的大城市政府。對(duì)城市政府而言，低端市場(chǎng)的貢獻(xiàn)并不容易被注意，而低端市場(chǎng)所造成的種種“問題”卻讓城市政府大傷腦筋。低端市場(chǎng)所造成的治理難題主要體現(xiàn)為三點(diǎn)：一是“臟亂差”損害城市形象和品位。低端市場(chǎng)一般為小本經(jīng)營(yíng)，無法組織起來應(yīng)付公共場(chǎng)所的環(huán)境衛(wèi)生。二是無證經(jīng)營(yíng)和非法經(jīng)營(yíng)。低端市場(chǎng)的生意多數(shù)得不到正式制度體系的認(rèn)可，能夠辦下合法證照經(jīng)營(yíng)的商戶較少，而無證經(jīng)營(yíng)和非法經(jīng)營(yíng)卻把地方政府和執(zhí)法部門連帶性置于執(zhí)法壓力和執(zhí)法難的境地。三是城市的治安和安全問題。如前文所述，低端市場(chǎng)具有一定的食品安全和社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)，而這正是城市政府繃得最緊的神經(jīng)。似乎可以這么說，規(guī)模巨大的低端市場(chǎng)對(duì)城市政府來說更多地被視為一種“負(fù)資產(chǎn)”，或者說低端市場(chǎng)的存在給城市治理帶來了巨大的“負(fù)外部性”。

面對(duì)低端市場(chǎng)對(duì)城市治理的沖擊，城市正規(guī)治理體系似乎大有應(yīng)接不暇之勢(shì)：一方面，城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員編制按照戶籍人口配置，而低端市場(chǎng)的成長(zhǎng)則意味著受管轄實(shí)有人口的成長(zhǎng)，這樣便造成“小馬拉大車”的窘境；另一方面，由于低端市場(chǎng)屬于綜合性管理對(duì)象，執(zhí)法權(quán)力分屬于不同的政府部門，這又造成實(shí)際執(zhí)法中部門機(jī)構(gòu)之間的相互推諉。除此這兩個(gè)方面之外，城市政府對(duì)低端市場(chǎng)的治理困難還表現(xiàn)為在輿論上承受相當(dāng)?shù)膲毫?，?duì)低端市場(chǎng)執(zhí)法過激、過硬，容易導(dǎo)致執(zhí)法對(duì)象的過激性反彈，一旦出現(xiàn)與公權(quán)力倫理相悖的事實(shí)的發(fā)生，就很容易被媒體和公共知識(shí)分子“炒作”為對(duì)政府形象構(gòu)成負(fù)面影響的事件。所以，對(duì)于低端市場(chǎng)而言，城市政府面臨巨大的治理壓力，疏于管理必然會(huì)產(chǎn)生難以逆轉(zhuǎn)的問題，而加強(qiáng)管理又是困難重重。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，為了維護(hù)正常的城市秩序和城市形象，城市政府便不得不對(duì)低端市場(chǎng)使出種種“怪招”予以應(yīng)對(duì)。

其一，大量使用輔助性執(zhí)法人員。對(duì)于人口導(dǎo)入較多的地方，政府和執(zhí)法部門大量使用輔助執(zhí)法人員已經(jīng)成為十分普遍的常態(tài)。以S城郊N鎮(zhèn)工商所為利，工商所現(xiàn)有工作人員38個(gè)，其中公務(wù)員編制為27個(gè)，另有11個(gè)聘用人員，以勞務(wù)派遣的形式，這些聘用人員基本上是近5年才出現(xiàn)的。而另一與低端市場(chǎng)相關(guān)的城管中隊(duì)則更為龐大，該城管中隊(duì)有28個(gè)編制人員，實(shí)際到位的為22個(gè)，而城管中隊(duì)下面的拆違隊(duì)則有28人，其中僅有2人是正式編制，此外還有市容協(xié)管員隊(duì)伍36人。再以該鎮(zhèn)社區(qū)治安保障中心為例，正式編制人員只有13人，而其下屬的三支輔助執(zhí)法隊(duì)伍則高達(dá)626人，包括治安巡邏隊(duì)員320人，綜合協(xié)管員120人，綜治隊(duì)員61人。

其次，實(shí)施跨部門的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。由于低端市場(chǎng)治理涉及多個(gè)部門，單個(gè)部門執(zhí)法效果極其有限，所以城市政府寄希望于多部門參與的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，企圖通過不定時(shí)展開的治理運(yùn)動(dòng)來打壓低端市場(chǎng)中的種種惡性因素。下文是上海市浦東新區(qū)航頭鎮(zhèn)在2012年開展的一次針對(duì)“六小”行業(yè)的專項(xiàng)整治活動(dòng)簡(jiǎn)報(bào)——《航頭鎮(zhèn)開展“六小”行業(yè)專項(xiàng)整治活動(dòng)》：

為進(jìn)一步規(guī)范“六小”行業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，凈化社會(huì)風(fēng)氣，2012年10月20日，由航頭鎮(zhèn)穩(wěn)定辦牽頭，航頭派出所、工商、城管等多部門聯(lián)合對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)的小餐飲店、小浴室（含足浴）、小美容美發(fā)店、小歌舞廳、小旅館、小網(wǎng)吧等“六小”行業(yè)進(jìn)行為期一天的集中專項(xiàng)整治。專項(xiàng)檢查組深入城中村、集貿(mào)市場(chǎng)和“六小”行業(yè)比較集中的區(qū)域，對(duì)無證照經(jīng)營(yíng)、違規(guī)經(jīng)營(yíng)、衛(wèi)生設(shè)施不齊全等問題進(jìn)行重點(diǎn)檢查。針對(duì)部分經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所存在不辦證、證照不齊全、衛(wèi)生條件差、違規(guī)經(jīng)營(yíng)等情況，整治組現(xiàn)場(chǎng)分別予以政策宣傳、口頭告知、限期整改、停業(yè)整頓。為鞏固聯(lián)合整治成果，建立健全長(zhǎng)效機(jī)制，我鎮(zhèn)將積極整合力量，進(jìn)一步加大日常檢查管理力度，促使“六小”行業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)、合法經(jīng)營(yíng)。[2]

其三，利用社會(huì)灰色勢(shì)力。更為令人驚訝的招數(shù)是政府利用社會(huì)灰色勢(shì)力來維持城市秩序。比如，城鎮(zhèn)街道上的流動(dòng)攤販極難管制，正式城管人員的執(zhí)法會(huì)因?yàn)楣俜缴矸莺头梢?guī)定而只能相對(duì)文明地執(zhí)法，而一旦文明執(zhí)法就不會(huì)對(duì)攤販群體形成足夠大的壓力，造成攤販頻頻地鋌而走險(xiǎn)。特別是，城管部門在對(duì)攤販執(zhí)法過程中一旦造成過激事件，城管執(zhí)法的合法性和效果會(huì)更加大打折扣。在這種情況下，一些城市政府便開始借用社會(huì)灰色勢(shì)力參與執(zhí)法，政府躲在不為人知的后臺(tái)通過向社會(huì)灰色勢(shì)力購(gòu)買服務(wù)的方式“曲線救國(guó)”地實(shí)現(xiàn)城市管理秩序。在實(shí)地調(diào)研中，流動(dòng)攤販指出這種社會(huì)灰色勢(shì)力就是城市里活動(dòng)的“小混混”，城管執(zhí)法相對(duì)文明，而被雇來的“小混混”一上來就會(huì)用摩托車“沖攤”，小混混人多勢(shì)眾，且敢于使用暴力，攤販們自然無從抵抗。

四、“標(biāo)準(zhǔn)混亂”：階層分化時(shí)代的城市治理難題

在現(xiàn)轉(zhuǎn)型階段的中國(guó)，低端市場(chǎng)在大面積地發(fā)生，因?yàn)槌擎?zhèn)化進(jìn)程中存在著低端需求。正如學(xué)者所看到的，對(duì)城市低收入階層來說，“低端需求正是滿足了這類人群，他們自然無法承受大型超市、商業(yè)中心所提供商品的價(jià)格，因而價(jià)格低廉而又方便的馬路攤點(diǎn)成為他們常常光顧的地方。只要有需求就會(huì)有供給，大規(guī)模低端需求的存在就成了攤販屢禁不止的原因”。[3]城市政府之所以不愿意承認(rèn)和善待低端市場(chǎng)，只能說明作為社會(huì)中低階層的低端市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者在正式的規(guī)則制定體系中并不具有足夠的影響力。事實(shí)上，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化的大進(jìn)程中，中國(guó)的社會(huì)階層已經(jīng)形成了金字塔型的分化結(jié)構(gòu)，社會(huì)中高階層掌握著真正的權(quán)力，體現(xiàn)為他們?cè)谡揭?guī)則制定過程中不對(duì)稱的影響力。按照社會(huì)中高階層的審美、秩序、安全，以及與世界接軌的標(biāo)準(zhǔn)制定出來的治理規(guī)則讓低端市場(chǎng)根本難以翻身，只能維持在一種灰色生存的光譜體系中，成為被管理、打擊和定期清理的對(duì)象。以城市無證餐飲為例，城市里的街道和人口聚集的居住區(qū)往往遍布無證餐飲店面，但是這些店面很難取得合法身份。在實(shí)地調(diào)研中，店主們也反映他們并不是故意無證經(jīng)營(yíng)，而是因?yàn)檗k理證照的標(biāo)準(zhǔn)太高，根本難以企及，只能望而卻步。圖1是按照全國(guó)和上海市相關(guān)法律規(guī)范，一個(gè)餐飲店合法存在的流程和標(biāo)準(zhǔn)。endprint

事實(shí)上，能夠通過環(huán)保、食藥監(jiān)和工商層層審批、滿足各項(xiàng)法規(guī)的小餐飲店并不多。已有的各項(xiàng)規(guī)章希望通過提高準(zhǔn)入門檻來規(guī)范和提高餐飲業(yè)服務(wù)水平，對(duì)經(jīng)營(yíng)的諸多方面都做出了要求，例如要求新建飲食經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所“油煙排放口位置應(yīng)當(dāng)距離居民住宅、醫(yī)院或者學(xué)校10米以上”，利用現(xiàn)有房屋開辦飲食服務(wù)項(xiàng)目“油煙排放口位置應(yīng)當(dāng)距離居民住宅、醫(yī)院或者學(xué)校10米以上”或“不得小于5米，且須征得相鄰私有房屋所有人和公有房屋承租人的書面同意”，這個(gè)要求在老城區(qū)相當(dāng)難以到達(dá)；《上海市餐飲服務(wù)許可核查標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)小型飯店的選址、場(chǎng)所設(shè)置、面積、消毒設(shè)施等做出了12個(gè)方面40個(gè)單項(xiàng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，雖然根據(jù)重要性程度做出了差別要求，但是對(duì)于眾多小規(guī)模餐飲來說仍舊很難達(dá)到；除此之外，還有房屋屬性的限制，2002年實(shí)際停止辦理居改非審批后，外加違章建筑等情況，房屋屬性也成為無法辦理證照的一個(gè)重要制約因素。一位基層執(zhí)法的實(shí)務(wù)工作者也分析了無證餐飲難以整治的原因，其本質(zhì)也在于治理標(biāo)準(zhǔn)的過高：“由于依法申辦相關(guān)證照涉及的管理部門較多，各部門按相應(yīng)的法規(guī)所設(shè)定的審批環(huán)節(jié)和流程較為復(fù)雜，辦理的條件也過于苛刻；有的部門機(jī)械地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，官僚作風(fēng)嚴(yán)重，服務(wù)態(tài)度較差；同時(shí)由于無證經(jīng)營(yíng)戶大多是收入較低的弱勢(shì)群體，檢測(cè)、體檢、評(píng)價(jià)、服務(wù)等辦證、辦照相關(guān)的費(fèi)用對(duì)于他們來說也是一筆不小的負(fù)擔(dān)；這些都使得一些經(jīng)營(yíng)者不愿意辦理合法的證照?！盵4]在一次訪談中，一位基層工商所的干部感嘆執(zhí)法難的根本在于標(biāo)準(zhǔn)太高，比如黑網(wǎng)吧問題的產(chǎn)生，根本原因就在于正規(guī)網(wǎng)吧的標(biāo)準(zhǔn)太高，執(zhí)照太難辦。除了要辦理相關(guān)證據(jù)和手續(xù)之外，最基本的還要滿足一些硬件條件，包括營(yíng)業(yè)用房實(shí)際面積不少于50平米、方圓200米范圍內(nèi)沒有學(xué)校，30臺(tái)電腦以上，1位以上的管理人員，2位以上的技術(shù)人員，都要持證上崗。這種高標(biāo)準(zhǔn)根本是低端人群所無法企及的，當(dāng)然只能引發(fā)黑網(wǎng)吧的滋生。

實(shí)際上，低端市場(chǎng)的治理困境在表層上體現(xiàn)為城市政府的管理難問題，而更深刻的原因則在于中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市治理的“標(biāo)準(zhǔn)混亂”問題，或者可以說是在階層分化時(shí)代按照中高端階層口味制定的標(biāo)準(zhǔn)難以適用于低端市場(chǎng)的問題。正如美國(guó)法律社會(huì)學(xué)家昂格爾所言：“人們遵守法律的主要原因在于，集體成員在信念上接受了這些法律，并且能夠在行為上體現(xiàn)這些法律所表達(dá)的價(jià)值觀?！盵5]秘魯著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家德·索托在分析發(fā)展中國(guó)家非正規(guī)創(chuàng)業(yè)者的困境時(shí)指出：“非正規(guī)創(chuàng)業(yè)者的頭號(hào)敵人就是現(xiàn)存的法律和制度，它把他們排除在主流社會(huì)之外?！盵6]按照中高端市場(chǎng)制定的法律和規(guī)則，低端市場(chǎng)的從業(yè)者顯然難以接受，也沒有足夠能力和條件去采納。然而值得提醒城市政府的是，中國(guó)的城市治理在根本上有兩大結(jié)構(gòu)性背景：一是中國(guó)是統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家，人口的跨區(qū)域流動(dòng)具有天然的合法性；二是中國(guó)處于世界產(chǎn)業(yè)分工體系的中低端，這意味著大量被轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民工無法獲得過高的收入，無法過上中產(chǎn)階級(jí)式的體面生活。實(shí)際上，前一點(diǎn)說明，城市政府和城市中高階層很難通過高標(biāo)準(zhǔn)自立規(guī)則，只能忍受統(tǒng)一國(guó)家在帶來好處的同時(shí)所伴隨的不便。后一點(diǎn)則說明，城市政府應(yīng)該更加清醒，在產(chǎn)業(yè)還處于中低端的時(shí)候，如果無法割舍這種“低質(zhì)”的GDP，就應(yīng)當(dāng)對(duì)于支撐這種GDP的低端市場(chǎng)更加寬容，用一種更加在乎規(guī)范、疏導(dǎo)的方式引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)有序，而不是按照高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，籠而統(tǒng)之地加以驅(qū)逐和消滅。

說明：本文是上海市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“社會(huì)分層視角下的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象研究”（2012BSH005）的階段性成果。

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[4]沈蘇英.常熟市新建城區(qū)無證經(jīng)營(yíng)食品的成因、危害及治理對(duì)策分析[J].中國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2011（6）.

[5]昂格爾.現(xiàn)代社會(huì)中的法律[M].吳玉章，周漢華，譯.南京：譯林出版社，2001.29.

[6]德·索托.另一條道路——一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)法學(xué)家、立法者和政府的明智忠告[M].于海生，譯.北京：華夏出版社，2007.

責(zé)任編輯：張 煒endprint