責(zé)任清單：構(gòu)建基于社會(huì)治理背景下的權(quán)力清單制度核心

何雨

導(dǎo)讀：立足于我國(guó)全面深化改革這一恢弘的歷史性背景，將有助于從社會(huì)治理創(chuàng)新的角度論述權(quán)力清單制度。在由“政府本位”向“權(quán)利本位”與“社會(huì)本位”的社會(huì)管理模式變革中，通過權(quán)力清單制度厘清政府與社會(huì)的邊界，確立二者的職責(zé)與分工，這既是我國(guó)全面深化改革偉大事業(yè)中實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是創(chuàng)新社會(huì)治理模式、構(gòu)建和諧社會(huì)的必由之路。針對(duì)制度變革進(jìn)程中可能存在的種種問題，明確提出以“責(zé)任清單”作為權(quán)力清單制度的核心，并主張?jiān)谏鐣?huì)治理中引入“負(fù)面清單”制度，以充分發(fā)揮社會(huì)在社會(huì)治理中的作用與功能。

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》首次提出了“社會(huì)治理”概念。和以往的“社會(huì)管理”概念相比，盡管只有一字之差，但是卻體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)治理方式的變革與進(jìn)化。的確，相對(duì)于社會(huì)管理，社會(huì)治理概念具有更為豐富的內(nèi)涵，如強(qiáng)調(diào)治理理念上的“權(quán)利本位”與“社會(huì)本位”；在治理主體上引入民間社會(huì)的力量，使之在多元化社會(huì)治理中承擔(dān)更為重要的職責(zé)；在治理方式上，強(qiáng)調(diào)公民的責(zé)任與民間組織的參與，等等。在政府簡(jiǎn)政放權(quán)、全面深化改革的背景之下，發(fā)揮社會(huì)在治理中的功能性作用，無疑是未來社會(huì)治理方式變革的主導(dǎo)性趨勢(shì)。但是，當(dāng)人們熱衷于社會(huì)作用、高歌民間力量的同時(shí)，我們同樣不能忘記天平的另一方面，即政府在社會(huì)治理中的核心性地位與關(guān)鍵性作用。強(qiáng)調(diào)社會(huì)的作用，并非就意味著政府在社會(huì)治理中就徹底地隱退到幕后。事實(shí)上，即使在西方國(guó)家，政府也從未在社會(huì)治理中“缺席”。例如，盡管西方的新公共管理理論強(qiáng)調(diào)吸引市場(chǎng)、中介組織、非營(yíng)利組織參與社會(huì)治理，但是同樣要通過財(cái)政補(bǔ)貼、PPP模式（公私合營(yíng)）、特許經(jīng)營(yíng)、貸款貼息、優(yōu)惠政策等政府行為的方式來對(duì)這些社會(huì)組織或其他社會(huì)力量進(jìn)行支持與監(jiān)督。[1]對(duì)西方國(guó)家來說，政府從來沒有也不可能從社會(huì)治理中完全離場(chǎng)，更遑論我們生活在一個(gè)具有“父愛主義”社會(huì)管理傳統(tǒng)的國(guó)家之中呢。[2]因此，當(dāng)我們歡呼治理方式從“政府本位”向“社會(huì)本位”的轉(zhuǎn)換時(shí)，我們必須正確認(rèn)識(shí)與妥善處理政府在社會(huì)治理中所扮演的角色與發(fā)揮的功能。在達(dá)致這一目標(biāo)的過程中，除了需要社會(huì)自身的成長(zhǎng)與成熟外，更需要政府能夠切實(shí)踐行自己的改革承諾，實(shí)現(xiàn)自身的角色轉(zhuǎn)換與功能轉(zhuǎn)型。那么，在邁向治理現(xiàn)代化的過程中，又有什么樣的制度化道路能夠幫助我們厘清國(guó)家與政府的權(quán)力邊界、正確處理好國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，真正做到一方面讓社會(huì)問題回歸到社會(huì)來解決的軌道上，另一方面又并不會(huì)因?yàn)檎芍苯庸芾碚呦蜷g接管理者轉(zhuǎn)變而導(dǎo)致治理模式換擋期可能出現(xiàn)的治理主體缺位與社會(huì)秩序動(dòng)蕩呢？對(duì)于這一問題，黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》同樣給出了自己的答案，那就是通過全面建立權(quán)力清單制度，設(shè)定政府權(quán)力運(yùn)作的剛性框架，確定社會(huì)治理中政府與社會(huì)的各自分工與行動(dòng)邊界。

一、權(quán)力清單制度的實(shí)踐與演進(jìn)

從權(quán)力清單制度這一提法上看，它并不是一個(gè)新名詞。早在2005年河北省就以省商務(wù)廳、省國(guó)土資源廳、邯鄲市政府為試點(diǎn)，大刀闊斧地推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行改革，依法清理行政權(quán)力項(xiàng)目，公開政務(wù)運(yùn)作流程。2009年成都市政府法制辦公布了市級(jí)行政權(quán)力清單，49個(gè)市級(jí)部門和單位共有行政權(quán)力7437項(xiàng)。2011年寧夏了編制縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的權(quán)力清單，縣黨代會(huì)職權(quán)5項(xiàng)、縣委全委會(huì)職權(quán)8項(xiàng)、縣委書記職權(quán)27項(xiàng)、常委班子成員職權(quán)143項(xiàng)。2013年，北京市西城區(qū)政府公布了自己的權(quán)力清單，現(xiàn)任區(qū)長(zhǎng)王少峰的19項(xiàng)職權(quán)，區(qū)政府及68個(gè)職能部門、街道辦事處的9大類6636項(xiàng)行政權(quán)力和2128張行政權(quán)力運(yùn)行流程圖。從權(quán)力清單制度在我國(guó)的試點(diǎn)來看，直至十八屆三中全全會(huì)之前可以說一直是波瀾不興。不僅在實(shí)踐層面上看，僅僅表現(xiàn)為寥寥可數(shù)的幾個(gè)地方性經(jīng)驗(yàn)，就是從學(xué)理層面上看，我們以“權(quán)力清單”作為主題詞在中國(guó)知網(wǎng)上進(jìn)行搜索，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，截止2014年1月為止，學(xué)術(shù)性期刊上的相關(guān)文章只有49篇，報(bào)紙上的相關(guān)文章有141條，而且這些報(bào)紙大多是地方性報(bào)紙，像《人民日?qǐng)?bào)》、《光明日?qǐng)?bào)》、《求是》雜志等權(quán)威性的主流報(bào)刊媒體上根本就沒有出現(xiàn)過這樣的主題報(bào)道。由此導(dǎo)致的一個(gè)后果就是，湮沒在改革“60條”中的權(quán)力清單制度既沒有得到輿論的充分發(fā)酵，也沒有呈現(xiàn)出地方政府與各級(jí)部門的踴躍性的表態(tài)支持。那么，在缺乏夠分量的地方樣本與輿論動(dòng)員下就把這一制度嘗試列入在十八屆三中全會(huì)的改革《決定》中意味著什么呢？我們認(rèn)為，一方面是作為全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)者認(rèn)識(shí)到公權(quán)力運(yùn)行體制機(jī)制的改革已經(jīng)時(shí)不我待、迫在眉睫了，特別是新一屆政府明確提出要通過政府機(jī)構(gòu)改革來把本來屬于市場(chǎng)和社會(huì)的職能統(tǒng)統(tǒng)交給市場(chǎng)與社會(huì)。從社會(huì)學(xué)的意義上講，這是我國(guó)政府職能現(xiàn)代化的一個(gè)宣示，即我國(guó)政府要從無所不管的“父愛主義”的全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變，政府要從自己不擅長(zhǎng)、做不好的領(lǐng)域中全面退出，交由市場(chǎng)與社會(huì)來承擔(dān)。這既是我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代化的行政管理體系的必由之路，同時(shí)也是我國(guó)政府從日益膨脹的經(jīng)濟(jì)社會(huì)負(fù)擔(dān)中解脫出來的必由之路。除了經(jīng)濟(jì)上的因素外，從社會(huì)治理的角度看，強(qiáng)政府下的社會(huì)管理模式已經(jīng)無力應(yīng)對(duì)繁雜多變、層出不窮的社會(huì)事務(wù)。在強(qiáng)政府社會(huì)管理模式下，政府扮演的是各類社會(huì)問題解決之道的最后責(zé)任人與兜底者。正是這一定位，導(dǎo)致無論出現(xiàn)何種問題，人們總是習(xí)慣于尋找政府，這在某種程度上不僅放大了政府的責(zé)任，而且也導(dǎo)致人們對(duì)社會(huì)問題解決的“路徑依賴”。從另一方面看，之所以明確提出建立清單制度，也是頂層設(shè)計(jì)者對(duì)這一制度的內(nèi)涵、意義、實(shí)現(xiàn)路徑已經(jīng)有了充分的理解與十足的把握。

二、全面深化改革中的權(quán)力清單制度

當(dāng)前，影響我國(guó)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)主要障礙就是權(quán)力運(yùn)作的封閉性與模糊性。因此，必須把建立權(quán)力清單制度放在當(dāng)前我國(guó)全面深化改革的時(shí)代背景中予以理解，通過權(quán)力清單制度的建立，明確政府在與市場(chǎng)和社會(huì)互動(dòng)中的職責(zé)與邊界。[3]黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》吹響了我國(guó)全面深化改革的號(hào)角，而全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。圍繞著這一總目標(biāo)，《決定》從我國(guó)全面深化改革的實(shí)際出發(fā)進(jìn)行全面部署，構(gòu)建了“5+1+1”的改革總布局，即“經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制”的五位一體改革，加上為全面深化改革保駕護(hù)航的“國(guó)防和軍隊(duì)改革”和為全面深化改革提供堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的“黨的建設(shè)”。從這里再看改革“60條”第35條提出的“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”，其實(shí)質(zhì)就是對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行體制機(jī)制進(jìn)行全面改革的具體要求與明確部署，而這也正是“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的關(guān)鍵所在。與零散的碎片化的地方經(jīng)驗(yàn)表態(tài)相比，《決定》對(duì)推進(jìn)權(quán)力清單制度提出了明確要求，要“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”，“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”，“完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”。那么，人們應(yīng)該如何理解這句話的豐富內(nèi)涵呢？從外延上看，權(quán)力清單制度包括了黨務(wù)權(quán)力清單制度、政務(wù)權(quán)力清單制度和各個(gè)涉及公權(quán)領(lǐng)域的操作性的辦事權(quán)力清單制度；從內(nèi)涵上看，權(quán)力清單制度的核心是“決策、管理、服務(wù)、結(jié)果”的“四公開”。顯然，全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)者并沒有把這一制度僅僅適用于政務(wù)上，而是把它擴(kuò)展到黨務(wù)上、其它公共事務(wù)（應(yīng)該是具有準(zhǔn)公權(quán)力性質(zhì)的各類公共服務(wù)機(jī)構(gòu)）上。無疑，頂層設(shè)計(jì)者對(duì)權(quán)力清單制度的期冀恐怕有著更大的戰(zhàn)略著眼點(diǎn)，也只有通過建立明確的操作化的透明性的權(quán)力清單制度，才能真正地做到向市場(chǎng)與社會(huì)放權(quán)，讓社會(huì)在未來的社會(huì)治理中扮演好本應(yīng)屬于它的這一遲到的角色。endprint

根據(jù)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，不容否認(rèn)，權(quán)力清單制度對(duì)權(quán)力運(yùn)行的陽光化的確具有積極作用，但是更嚴(yán)酷的事實(shí)是，現(xiàn)有的權(quán)力清單試點(diǎn)不同程度地存在著“雷聲大、雨點(diǎn)小”的局限性，各地試水效果并不明顯。以最早進(jìn)行試點(diǎn)的河北邯鄲市為例，2005年《南方周末》記者徐彬在其“國(guó)內(nèi)首份市長(zhǎng)權(quán)力清單：邯鄲市長(zhǎng)的93項(xiàng)法定權(quán)力”一文中指出，之所以嘗試建立權(quán)力清單制度，是因?yàn)閷?duì)當(dāng)時(shí)貪污金額位列內(nèi)地之首的原河北省對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作廳原副廳長(zhǎng)李友燦巨貪案的反思。其結(jié)論是“邯鄲市政府已經(jīng)把所屬57個(gè)行政部門初步清理出的2084項(xiàng)權(quán)力，連同每一項(xiàng)權(quán)力的使用流程圖公之于眾，以接受全社會(huì)的監(jiān)督”。作者進(jìn)一步斷言：“邯鄲此舉，試圖打造一個(gè)陽光政府，真正把權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)都置于陽光下，最大限度地遏制濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等腐敗行為?！钡?，美好的愿景無法遮蔽殘酷的現(xiàn)實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003～2007年五年間，邯鄲市共立案?jìng)刹樯嫦迂澪圪V賂犯罪嫌疑人1165人，查處涉嫌瀆職侵權(quán)犯罪嫌疑人580人；2011年邯鄲市共立案查辦貪污賄賂犯罪205人，其中大要案97人，立案查辦瀆職侵權(quán)職務(wù)犯罪113人，其中重特大案件27人。以此為鑒，已經(jīng)上升到國(guó)家改革總布局中的權(quán)力清單制度從戰(zhàn)略構(gòu)想到全面落地恐怕也要面臨重重考驗(yàn)，需要更多的制度跟進(jìn)與政策配合。

三、構(gòu)建權(quán)力清單制度的實(shí)現(xiàn)路徑

政府行政體制改革是一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的深層次革命，不僅需要攻克體制機(jī)制上的頑癥痼疾，而且更重要的是需要突破利益固化的藩籬，正如李克強(qiáng)總理曾說過的那樣，“觸及利益比觸及靈魂更難”。推進(jìn)權(quán)力清單制度觸及的不僅是人們的觀念，恐怕觸及更大的是原有體制中人們的利益。一方面，推進(jìn)權(quán)力清單制度面臨觀念轉(zhuǎn)型困境。對(duì)于普通體制內(nèi)工作人員來說，在傳統(tǒng)的行政管理體制下，相當(dāng)多的人缺乏現(xiàn)代公共服務(wù)理念，受權(quán)力至上、官本位等思想的影響，政府機(jī)構(gòu)的工作人員在作風(fēng)上、舉止上依然存在脫離群眾現(xiàn)象，甚至故意為難前來辦事的群眾，如前一階段焦點(diǎn)訪談中曝光的武邑縣公安局工作人員故意刁難辦事群眾，顯然這絕非個(gè)案。對(duì)于各地各部門的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來說，同樣面臨觀念上的轉(zhuǎn)型困境——在模糊化的、充滿彈性的舊體制下，他們的權(quán)力特別是一把手的權(quán)力幾乎無所不包，現(xiàn)在他們能堅(jiān)守住權(quán)力清單對(duì)自身的權(quán)力約束，做到不越位、不缺位么？這種心理上的落差每個(gè)人都能自我調(diào)整過來嗎？另一方面，推進(jìn)權(quán)力清單制度還將面臨利益震蕩沖擊。權(quán)力清單制度的推進(jìn)不僅讓這些體制內(nèi)的高高在上者變成真正的“公仆”，而且權(quán)力邊界的明確化、權(quán)力流程的透明化還有把各種可能的權(quán)力尋租空間都擠壓掉。因此，這一觸及了現(xiàn)有官僚階層既得利益的制度變革又是否會(huì)遭到他們的抵制呢？畢竟，各個(gè)地方的試點(diǎn)性情況已經(jīng)表明不是那么樂觀。正是因?yàn)榇嬖诜N種挑戰(zhàn)與困難，因此可以說，推進(jìn)權(quán)力清單制度不僅是一次單純的改革，更是我國(guó)行政管理體制的一次自我革命，必然會(huì)引起陣痛與震蕩，甚至反復(fù)，這些都需要我們提前予以應(yīng)對(duì)。

權(quán)力清單的要旨在于通過以公開、透明的方式詳盡地規(guī)定權(quán)力運(yùn)行的邊界、內(nèi)容與流程，實(shí)現(xiàn)讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，進(jìn)而達(dá)到最大限度地杜絕權(quán)力運(yùn)行中存在的種種不作為、亂作為、晚作為、以權(quán)謀私等亂象。應(yīng)該說，權(quán)力清單制度的確體現(xiàn)了頂層改革設(shè)計(jì)者試圖建立陽光政府、服務(wù)型政府的意圖；但是不容否認(rèn)的是，要想真正地把權(quán)力清單制度的美好藍(lán)圖從理念與口號(hào)轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)與實(shí)踐就必須有相應(yīng)的跟進(jìn)舉措，否則極可能再次落入“說易行難”的窠臼之中，導(dǎo)致權(quán)力清單制度成為一個(gè)虎頭蛇尾的空想。其中，最關(guān)鍵的一項(xiàng)跟進(jìn)舉措就是要建立與之相適應(yīng)的“責(zé)任清單”，健全基于權(quán)力清單下的責(zé)任追究機(jī)制，以保證一旦出現(xiàn)不作為、亂作為等現(xiàn)象，就必須有一個(gè)明確的責(zé)任主體為之付出相應(yīng)的代價(jià)。在這里我們應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，以運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員方式來推進(jìn)權(quán)力清單制度或許會(huì)在短期內(nèi)取得顯著成效，但是，一旦運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員的政治推動(dòng)力衰竭，就會(huì)導(dǎo)致這一改革成果的反復(fù)。因此，我們主張，基于改革緊迫性的現(xiàn)實(shí)需要，在運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員權(quán)力清單制度建設(shè)的同時(shí)，更要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，通過制度建設(shè)為權(quán)力清單提供堅(jiān)實(shí)的法治保障，讓權(quán)力部門與人民群眾都明確自身的權(quán)利與義務(wù)，并在此基礎(chǔ)上形成官民溝通與互動(dòng)的良性循環(huán)。

四、建立社會(huì)治理中的負(fù)面清單制度

新公共管理理論認(rèn)為，在當(dāng)代社會(huì)發(fā)展和公共管理中，只有政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織三類主體良性互動(dòng)，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，合理分配公共管理職能，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事務(wù)的協(xié)調(diào)管理，促進(jìn)社會(huì)和諧、可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，各類研究已經(jīng)從不同角度、不同層面論證了社會(huì)治理中“社會(huì)的沉默”。那么，在全面改革的新的歷史機(jī)遇中，又該如何來打破“社會(huì)的沉默”，以充分發(fā)揮社會(huì)在社會(huì)治理中的功能與作用？這就要求我們必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的社會(huì)管理觀念與模式，建立新型的適應(yīng)社會(huì)治理需求的模式，而實(shí)現(xiàn)這一模式的前提就是要求政府從許可制的社會(huì)管理迷思中解脫出來，以負(fù)面清單制度為社會(huì)治理中的社會(huì)主體釋放發(fā)育與成長(zhǎng)的空間。“負(fù)面清單”是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種管理模式，也是一種現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念。[4]從社會(huì)治理的維度上看，負(fù)面清單制度更是權(quán)力清單制度的一個(gè)深化，也是政府管理社會(huì)事務(wù)思維的一項(xiàng)重大變革。從實(shí)踐上看，負(fù)面清單制度源于上海自貿(mào)區(qū)的管理創(chuàng)新，其核心是在上海自貿(mào)區(qū)除了清單上列出的不予以開放的經(jīng)濟(jì)禁區(qū)之外，非清單上的其它行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都得到許可。較之于正面權(quán)力清單制度，負(fù)面清單制度的意義在于提出了“非禁即可”的全新管理理念，它賦予人們更大的創(chuàng)造性空間，讓人們能夠在清單之外最大限度地發(fā)揮自己的才智，也為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展賦予更加旺盛的生機(jī)與活力。目前看，這一創(chuàng)新性的負(fù)面清單制度嘗試僅適用于上海自貿(mào)區(qū)這一特定的地域空間與經(jīng)濟(jì)事務(wù)中，但是從推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化這一目標(biāo)看，特別是推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化上看，構(gòu)建社會(huì)治理的負(fù)面清單制度大有可為。十八屆三中全會(huì)的《決定》指出，要“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開”。那么，如何推進(jìn)政社分開呢？顯然，可以嘗試性地建立社會(huì)事務(wù)“負(fù)面清單”管理制度，在這一清單之外，凡是適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，全部交由社會(huì)組織承擔(dān)，以此盡可能調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極因素，讓社會(huì)組織等社會(huì)主體真正履行“潤(rùn)滑劑”、“減壓閥”、“調(diào)節(jié)器”的獨(dú)特功能，并有效形成“中間協(xié)調(diào)層”的角色定位，協(xié)助政府實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的良好治理。例如，對(duì)于被取消的某些行政審批權(quán)，或者選擇具有公信力的第三方機(jī)構(gòu)來完成，或者選擇具有半官方性質(zhì)的“法定機(jī)構(gòu)”，如各類行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位，通過公益性與市場(chǎng)性相結(jié)合的方式運(yùn)作，以減輕政府負(fù)擔(dān)，提高行政效率。在不影響政府基本職能的前提下，大規(guī)模地向社會(huì)簡(jiǎn)政放權(quán)不僅可以激活社會(huì)的活力，而且也可以為權(quán)力清單制度鋪平道路，畢竟過于臃腫的機(jī)構(gòu)職能也會(huì)影響權(quán)力清單制度的實(shí)際效能。

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責(zé)任編輯：張 煒endprint