轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化對(duì)現(xiàn)行法律的挑戰(zhàn)與對(duì)策分析

摘 要：轉(zhuǎn)基因主糧的商業(yè)化是涉及國(guó)計(jì)民生的重大問題，輿論上對(duì)其是否商業(yè)化爭(zhēng)論不休，少有研究涉及當(dāng)前法律在商業(yè)化情形下存在的巨大不足?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)基因法律、法規(guī)和規(guī)章在法律理念、法律制度、法律程序和法律救濟(jì)方面等存在諸多問題。轉(zhuǎn)基因作為生產(chǎn)過程，在區(qū)分困難的客觀特性和主糧問題上根本利益的嚴(yán)重沖突導(dǎo)致轉(zhuǎn)基因立法的舉步維艱。轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化決策之前，必須先進(jìn)行法律的整體更新和完善，包括轉(zhuǎn)變立法理念，確定法律原則，通過專門立法、革新法律制度，完善信息公開、增加公眾參與，加重違法成本、明確侵權(quán)責(zé)任等?？傊?，我國(guó)目前現(xiàn)尚不具備轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化的法律環(huán)境，貿(mào)然推行商業(yè)化，將帶來(lái)嚴(yán)重危害后果。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)基因；主糧；商業(yè)化；現(xiàn)行法律；挑戰(zhàn)

中圖分類號(hào)：DF96 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1671-1254（2014）04-0033-09

一、轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化及爭(zhēng)論

（一）轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化的現(xiàn)狀

主糧是指當(dāng)?shù)氐闹饕Z食，主糧具有國(guó)家糧食安全性、商業(yè)價(jià)值性、消費(fèi)者敏感性、市場(chǎng)波動(dòng)性、不可替代性等重要特性。我國(guó)的三大主糧是水稻、玉米和小麥。目前，世界上轉(zhuǎn)基因玉米已在美國(guó)和巴西等國(guó)家進(jìn)行商業(yè)化種植，主要用于動(dòng)物飼料和生物燃料。轉(zhuǎn)基因玉米在我國(guó)獲得批準(zhǔn)進(jìn)口，轉(zhuǎn)基因水稻和小麥尚未商業(yè)化。2009年，我國(guó)農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)發(fā)放了兩種轉(zhuǎn)基因水稻和一種轉(zhuǎn)基因玉米的生物安全證書，推進(jìn)了轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化關(guān)鍵性的一步。國(guó)際農(nóng)業(yè)生物技術(shù)應(yīng)用服務(wù)組織預(yù)計(jì)2015年轉(zhuǎn)基因玉米在我國(guó)可能商業(yè)化，2016年轉(zhuǎn)基因水稻可能首先在亞洲商業(yè)化[1]。可以預(yù)見到，轉(zhuǎn)基因主糧在我國(guó)不久的將來(lái)商業(yè)化的可能性非常大。轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化是影響糧食安全、種子安全、生物安全乃至國(guó)計(jì)民生的重大問題。

（二）關(guān)于轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化的爭(zhēng)論

我國(guó)現(xiàn)在糧食的自給率總體水平不足90%，食用油自給率降到不足50%，棉花自給率在60%左右[2]。中國(guó)有世界22%的人口，卻只有世界7%的耕地。預(yù)計(jì)到2030年，我國(guó)人口規(guī)模將達(dá)16億，糧食缺口將達(dá)到7000萬(wàn)噸左右。轉(zhuǎn)基因主糧的商業(yè)化在我國(guó)討論得非常激烈，去年以來(lái)進(jìn)入了白熱化階段。2013年7月，61名兩院院士聯(lián)名上書國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，認(rèn)為推進(jìn)轉(zhuǎn)基因水稻種植產(chǎn)業(yè)化不能再等，再遲緩就是誤國(guó)。該建議書一石激起千層浪，轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化與否在全國(guó)范圍內(nèi)開始了轟轟烈烈的討論。轉(zhuǎn)基因事件層出不窮，崔永元和方舟子之爭(zhēng)、28個(gè)城市開展的轉(zhuǎn)基因大米試吃會(huì)、美國(guó)科研機(jī)構(gòu)對(duì)湖南小學(xué)生開展的黃金大米人體試驗(yàn)曝光。2014年1月，袁隆平對(duì)轉(zhuǎn)基因的表態(tài)由謹(jǐn)慎變?yōu)橹С帧?014年3月，崔永元在兩會(huì)上指出中國(guó)轉(zhuǎn)基因?yàn)E種厲害。反轉(zhuǎn)派和挺轉(zhuǎn)派紛紛登場(chǎng)，持續(xù)數(shù)年的轉(zhuǎn)基因主糧的爭(zhēng)論和事件持續(xù)發(fā)酵，集中在是否商業(yè)化上。十多年來(lái)，在眾多爭(zhēng)論中，轉(zhuǎn)基因作物的品種、種植和進(jìn)口的數(shù)量也在逐年增長(zhǎng)比較可獲得的歷年數(shù)據(jù)，1998年我國(guó)種植面積是低于10萬(wàn)公頃，占世界種植面積小于1%，主要作物是棉花，到2013年的種植面積是420萬(wàn)公頃，占世界種植面積的24%，主要作物是棉花、木瓜、甜椒、西紅柿和楊樹。，轉(zhuǎn)基因水稻非法種植的情況時(shí)有發(fā)生。我國(guó)轉(zhuǎn)基因作物和食品的立法十分落后，缺乏對(duì)轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化所需法律環(huán)境的綜合評(píng)價(jià)。如果法律繼續(xù)回避轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化的問題，將對(duì)我國(guó)種子安全、生物安全和消費(fèi)者權(quán)益帶來(lái)不可逆轉(zhuǎn)的損害。

二、轉(zhuǎn)基因作物和食品現(xiàn)有法律的巨大缺陷

（一）立法目的單一，立法原則缺失

2001年，國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》是我國(guó)轉(zhuǎn)基因規(guī)制的核心法規(guī)，此后農(nóng)業(yè)部出臺(tái)規(guī)章對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物做了安全評(píng)價(jià)、進(jìn)口、標(biāo)識(shí)和加工審批事項(xiàng)，國(guó)家質(zhì)檢總局對(duì)進(jìn)出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的檢疫檢驗(yàn)做了細(xì)化規(guī)定1993年底，國(guó)家科委（現(xiàn)為科技部）出臺(tái)了《基因工程安全管理辦法》，按照潛在危險(xiǎn)程度將基因工程分為4個(gè)等級(jí)。爾后，農(nóng)業(yè)部于1996年出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)生物基因工程安全管理實(shí)施辦法》，國(guó)務(wù)院于2001年頒布了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全條例》——這實(shí)際上是我國(guó)目前轉(zhuǎn)基因生物安全管理最高位階的法規(guī)。根據(jù)條例，農(nóng)業(yè)部制定了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》（2002）、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》（2002）、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》（2002）、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工審批辦法》（2006）。農(nóng)業(yè)部的規(guī)定主要適用于改性活生物體。此外，國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布了《進(jìn)出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫管理辦法》（2004）、國(guó)家林業(yè)局發(fā)布了《開展林木轉(zhuǎn)基因工程活動(dòng)審批管理辦法》（2006）。我國(guó)轉(zhuǎn)基因作物和食品的法律法規(guī)近十年來(lái)幾乎沒有更新和修正，缺乏特別規(guī)定，制度空白和落后的狀況十分突出。

當(dāng)前轉(zhuǎn)基因立法以安全為唯一目的，對(duì)知情權(quán)、環(huán)境權(quán)等問題都缺乏考慮《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》規(guī)定是“為了加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理，保障人體健康和動(dòng)植物、微生物安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)研究”。《食品安全法》第1條指出其目的是保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全。。安全當(dāng)然應(yīng)屬轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品立法的核心，但轉(zhuǎn)基因作物和食品涉及到生物多樣性、消費(fèi)者知情權(quán)、傳統(tǒng)種植文化、宗教及飲食習(xí)慣等方方面面，很多屬于基本人權(quán)的范疇，不能忽視。更重要的是，批準(zhǔn)商業(yè)化生產(chǎn)的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品都是經(jīng)過了一系列的實(shí)驗(yàn)和檢測(cè)，獲得生物安全證書的產(chǎn)品。盡管科學(xué)界還存在一些爭(zhēng)議，但“安全”已經(jīng)不是法律所應(yīng)關(guān)注的核心內(nèi)容，相反，“區(qū)分”才是，即實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品和非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品一定程度的隔離。安全是商業(yè)化審批前的規(guī)制重點(diǎn)，區(qū)分是實(shí)現(xiàn)商業(yè)化種植后的重點(diǎn)，但立法目的中沒有區(qū)分的規(guī)定。

現(xiàn)有轉(zhuǎn)基因立法的原則性規(guī)定缺乏，《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》和《食品安全法》都沒有提出立法的指導(dǎo)原則。法律原則直接決定了法律制度的基本性質(zhì)、內(nèi)容和價(jià)值取向，是法律制度內(nèi)部和諧統(tǒng)一的重要保障。在法律實(shí)施上，法律原則能指導(dǎo)法律解釋，彌補(bǔ)法律漏洞，是行使自由裁量權(quán)合理范圍的依據(jù)。在轉(zhuǎn)基因立法上缺乏原則性規(guī)定，直接導(dǎo)致現(xiàn)有法律制度和法律執(zhí)行中的巨大空白。

（二）法律制度空白，缺乏過程監(jiān)管

在立法理念不完善，立法原則缺失的情形下，我國(guó)轉(zhuǎn)基因作物和食品的立法存在大量制度空白?，F(xiàn)行體系以安全為立法目的，區(qū)分安全等級(jí)，根據(jù)危險(xiǎn)程度實(shí)行不同的監(jiān)控措施。目前，在市場(chǎng)上流通的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品都是獲農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)，得到生物安全證書的農(nóng)產(chǎn)品或加工品，我國(guó)除了要求部分的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)外，對(duì)大部分轉(zhuǎn)基因食品是按《食品安全法》的一般要求，沒有特殊規(guī)定。轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度雖有，但范圍小，漏洞大，因?yàn)椤掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》規(guī)定了5類17種產(chǎn)品，不在目錄內(nèi)的轉(zhuǎn)基因食品不需要標(biāo)識(shí)。采用肯定清單的方式規(guī)定應(yīng)標(biāo)識(shí)的轉(zhuǎn)基因加工品，使得大量含轉(zhuǎn)基因成分的食品游離在清單外，市場(chǎng)上銷售的許多轉(zhuǎn)基因食品都無(wú)需標(biāo)識(shí)，如可能含轉(zhuǎn)基因成分的嬰兒米粉。以安全為監(jiān)管核心，導(dǎo)致國(guó)際上公認(rèn)的以區(qū)別為目的的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的共存和追溯等制度在我國(guó)欠缺。

我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因?qū)嵭蟹植块T以產(chǎn)品為對(duì)象的監(jiān)管模式，缺乏過程規(guī)制，導(dǎo)致監(jiān)管漏洞和職能交叉。現(xiàn)行體系下農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物、質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)出口檢疫檢驗(yàn)，食藥監(jiān)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管我國(guó)農(nóng)業(yè)部依據(jù)國(guó)務(wù)院2001年《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》發(fā)放生物安全證書管理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物，也就是活的轉(zhuǎn)基因生物。在條例基礎(chǔ)上農(nóng)業(yè)部頒布了4個(gè)辦法涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的安全評(píng)價(jià)、進(jìn)口、標(biāo)識(shí)和加工審批。國(guó)家質(zhì)檢總局頒布了1個(gè)辦法規(guī)定進(jìn)出口轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的檢疫檢驗(yàn)。2013年大部制改革后，加工后的轉(zhuǎn)基因食品主要依據(jù)《食品安全法》及配套法規(guī)由食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管，除了農(nóng)業(yè)部要求的轉(zhuǎn)基因食品需要標(biāo)識(shí)外，和普通食品的監(jiān)管基本沒有差異。。該監(jiān)管模式在轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化后將出現(xiàn)很多問題。不同部門依據(jù)不同法律進(jìn)行監(jiān)管的模式對(duì)棉花、楊樹等非食用轉(zhuǎn)基因作物能有效實(shí)施，但食用轉(zhuǎn)基因作物到最終食品經(jīng)過了生產(chǎn)加工若干階段，必須通過銜接保障從作物到食品過程中轉(zhuǎn)基因和非轉(zhuǎn)基因的相對(duì)區(qū)分。產(chǎn)品監(jiān)管將產(chǎn)生大量漏洞，各自為陣的部門管理可能產(chǎn)生交叉和空白地帶。為實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因和非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品一定程度的區(qū)分，過程管理必不可少。過程管理是指從種子到最終食品或飼料的種植、生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售等全過程的監(jiān)管。轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化后，作物的品種、數(shù)量將大幅度增加，轉(zhuǎn)基因食品將充斥市場(chǎng)。為保障一定程度的分離，生產(chǎn)加工過程的每個(gè)環(huán)節(jié)都要進(jìn)行區(qū)分，全程管理和區(qū)分需要特殊制度的保障，但這些制度目前在我國(guó)缺乏相關(guān)規(guī)定。

（三）信息透明度差，公眾參與欠缺

政府信息公開是國(guó)家行政機(jī)關(guān)等在行使國(guó)家行政管理職權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動(dòng)將政府信息向社會(huì)公眾或依申請(qǐng)向特定個(gè)人或組織公開的制度。我國(guó)轉(zhuǎn)基因政府信息公開的主要渠道是農(nóng)業(yè)部官方網(wǎng)站上 “轉(zhuǎn)基因權(quán)威關(guān)注”欄目[3]和國(guó)家生物安全信息交換所。但現(xiàn)有的信息公開制度不能滿足公眾知情選擇的需要。第一，農(nóng)業(yè)部公開的信息缺乏通俗性和科普性，只有專家才能讀懂，消費(fèi)者無(wú)法從中獲取他們最想知道的信息，如哪些食品中可能含有轉(zhuǎn)基因成分、轉(zhuǎn)基因大豆和非轉(zhuǎn)基因大豆如何區(qū)別等關(guān)鍵信息。第二，公開內(nèi)容有限，從上述權(quán)威網(wǎng)站只能得知哪些品種的轉(zhuǎn)基因生物獲得了審批或者進(jìn)出口，但這些品種的直接加工品即轉(zhuǎn)基因食品的信息欠缺。第三，轉(zhuǎn)基因作物和食品的信息公開不充分、不徹底，一些公眾關(guān)注的政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息沒有被公開，如農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口的種類和數(shù)量、農(nóng)業(yè)部對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的商業(yè)化種植是否有具體計(jì)劃，農(nóng)業(yè)部對(duì)違法轉(zhuǎn)基因活動(dòng)的處罰情況都沒有公開[4]。相反，很多轉(zhuǎn)基因信息是由歐盟、綠色和平、網(wǎng)絡(luò)名人等發(fā)現(xiàn)后，才被公開的。信息不對(duì)稱，政府在信息披露方面沒有做到充分透明，而媒體等對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的夸大，加重了公眾的恐懼和焦慮。信息不透明帶來(lái)的直接后果就是網(wǎng)絡(luò)上、報(bào)刊雜志上各種轉(zhuǎn)基因錯(cuò)誤信息的廣泛傳播，如認(rèn)為圣女果、彩椒等是轉(zhuǎn)基因食品?！耙坏┛謶殖蔀槠毡榇嬖诘男膽B(tài)，問題和困難就會(huì)被過分夸大，而可能的解決辦法卻被忽略。驅(qū)動(dòng)懼怕和恐慌的機(jī)制是一種本身自會(huì)成為事實(shí)的預(yù)言。”[5]

我國(guó)轉(zhuǎn)基因相關(guān)的重大決策過程缺乏公眾參與。所謂公眾是指與轉(zhuǎn)基因研發(fā)直接利益相關(guān)方（政府部門、轉(zhuǎn)基因科學(xué)家和企業(yè)等）之外的個(gè)人和社會(huì)組織，包括普通市民、其他方面的學(xué)者和社會(huì)各界人士。參與就是以各種形式介入到相關(guān)的決策過程中。農(nóng)業(yè)部審批轉(zhuǎn)基因生物的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會(huì)全部都是專家，沒有一位公眾代表，也就是說(shuō)沒有聲音站在消費(fèi)者的立場(chǎng)上表達(dá)自己的訴求[3]。在轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化與否的決策上，公眾處于邊緣的角色，這將直接導(dǎo)致公眾對(duì)決策過程和決策結(jié)論的懷疑。

（四）違法成本低廉，救濟(jì)缺乏依據(jù)

我國(guó)轉(zhuǎn)基因違法成本相當(dāng)?shù)土?，無(wú)論是違法種植還是違反標(biāo)識(shí)規(guī)定，處罰對(duì)生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)而言輕微到可以忽略，如未取得生物安全證書，擅自將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物投入生產(chǎn)或應(yīng)用的，將處2-10萬(wàn)元的罰款，違反標(biāo)識(shí)規(guī)定的，處1-5萬(wàn)元的罰款《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第45條，第50條。。2013年，中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司檢查發(fā)現(xiàn)湖北、湖南兩家企業(yè)違反收購(gòu)政策，將1477噸轉(zhuǎn)基因進(jìn)口菜籽油摻入臨儲(chǔ)庫(kù)存。荊州市糧食局暫停了中紡農(nóng)業(yè)湖北有限公司《糧食收購(gòu)許可證》資格，罰款15萬(wàn)元人民幣[6]。過于低廉的違法成本可能產(chǎn)生研發(fā)者和生產(chǎn)者的有法不依，而轉(zhuǎn)基因生物一旦釋放到環(huán)境，如果產(chǎn)生不良后果，損害將是無(wú)法逆轉(zhuǎn)的，基因污染一旦發(fā)生，要消除其影響將不可能。我國(guó)2005年轉(zhuǎn)基因大米非法種植后，農(nóng)業(yè)部采取了排查、鏟除等措施，但此后出口歐盟的各批次米制品中，經(jīng)常查出轉(zhuǎn)基因成分[7]，直接導(dǎo)致2011年歐盟專門出臺(tái)針對(duì)我國(guó)大米和米制品的最嚴(yán)格的入境檢查規(guī)則。低廉的違法成本將降低法律的威嚴(yán)和效率，根本無(wú)法確保轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化后轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因一定程度區(qū)分目的的實(shí)現(xiàn)。

轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化后，轉(zhuǎn)基因玉米和水稻將成為農(nóng)民最常種植的作物，成為眾多消費(fèi)者的日常必需品。因此，侵權(quán)的潛在威脅增加。轉(zhuǎn)基因侵權(quán)問題很復(fù)雜，可分為侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)等，可能產(chǎn)生的侵權(quán)類型多，認(rèn)定困難。侵犯人身權(quán)表現(xiàn)為轉(zhuǎn)基因食品帶來(lái)的過敏反應(yīng)等，侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品不當(dāng)環(huán)境釋放帶來(lái)的對(duì)臨近作物和生態(tài)環(huán)境的損害，侵犯知情權(quán)表現(xiàn)為未經(jīng)知情同意的產(chǎn)品釋放或?qū)嶒?yàn)。轉(zhuǎn)基因侵權(quán)作為新技術(shù)帶來(lái)的復(fù)雜問題，在我國(guó)現(xiàn)行的《侵權(quán)責(zé)任法》體系下，很多情況沒辦法認(rèn)定。例如，2008年美國(guó)塔夫茨大學(xué)對(duì)湖南省小學(xué)生進(jìn)行轉(zhuǎn)基因黃金大米的人體實(shí)驗(yàn)，2012年被綠色和平曝光。實(shí)驗(yàn)所用大米由研究人員非法攜帶入境，實(shí)驗(yàn)未告知監(jiān)護(hù)人或?qū)W校實(shí)驗(yàn)對(duì)象將試吃轉(zhuǎn)基因大米的事實(shí)，極大地侵犯了實(shí)驗(yàn)對(duì)象的知情權(quán)和人身權(quán)。但在現(xiàn)行侵權(quán)法體系下，轉(zhuǎn)基因食品的長(zhǎng)期安全性疑慮無(wú)法得到證明，侵犯知情權(quán)的責(zé)任不明確，最后當(dāng)?shù)卣ㄟ^補(bǔ)償息事寧人，主管部門的失職未得到應(yīng)有的追究，侵權(quán)人也沒有承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。該案充分暴露了我國(guó)轉(zhuǎn)基因監(jiān)管上存在巨大漏洞，轉(zhuǎn)基因侵權(quán)的救濟(jì)機(jī)制非常缺乏，即使發(fā)生了嚴(yán)重的侵權(quán)案件，也無(wú)法得到法律救濟(jì)。

〖BT1〗三、法律困境源于轉(zhuǎn)基因主糧的特性

（一）轉(zhuǎn)基因是一種生產(chǎn)過程，區(qū)分困難

法律規(guī)范的對(duì)象主要是產(chǎn)品，而非過程。絕大部分食品的監(jiān)管是對(duì)最終食品本身進(jìn)行的，根據(jù)食品特性，確定食品標(biāo)準(zhǔn)，具體規(guī)定食品中添加劑、毒素、污染物、致病菌等的限量，使用的方法是檢測(cè)?，F(xiàn)有食品法律和標(biāo)準(zhǔn)中有對(duì)生產(chǎn)過程的管理，如輻照食品、清真食品。但輻照食品只是生產(chǎn)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，容易規(guī)范。清真食品可能涉及不同環(huán)節(jié)，但種類有限，需求者相對(duì)集中，而且已有悠久的監(jiān)管傳統(tǒng)。而轉(zhuǎn)基因的特性是過程特性，從種子到最終加工品，伴隨著產(chǎn)品的一生，如轉(zhuǎn)基因大豆屬于轉(zhuǎn)基因作物，豆奶、豆?jié){、豆腐、豆油是其直接加工品。隨著加工深度的增加和工藝的多樣，轉(zhuǎn)基因成分可能擴(kuò)展到種類豐富的其他產(chǎn)品，如制成蛋白質(zhì)補(bǔ)充劑、抗氧化劑、天然香料，進(jìn)而出現(xiàn)在奶粉、面包、餅干、蛋白粉、黃油、蛋黃醬等眾多最終加工品中[8]。轉(zhuǎn)基因特性從種子到直接入口食品經(jīng)過數(shù)個(gè)加工環(huán)節(jié)，伴隨著食品的一生，轉(zhuǎn)基因作物和食品大多數(shù)具有相當(dāng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和規(guī)模，最終產(chǎn)品種類分散、數(shù)量多，導(dǎo)致了監(jiān)管的異常困難。從種子到食品的整個(gè)過程轉(zhuǎn)基因和非轉(zhuǎn)基因的區(qū)分，需要共存、追溯、標(biāo)識(shí)等特殊制度進(jìn)行過程監(jiān)管。這些制度的有效實(shí)施都需要大量人力和物力的保障，全過程監(jiān)管對(duì)立法和執(zhí)法都帶來(lái)巨大困難。

轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因的區(qū)分貫穿整個(gè)作物到最終產(chǎn)品的生產(chǎn)過程，從種子、種植、收獲、加工、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)都需要區(qū)別對(duì)待。第一，種植階段需要對(duì)轉(zhuǎn)基因和非轉(zhuǎn)基因作物進(jìn)行分開種植，并且采取一定措施防止兩類作物間的交叉授粉帶來(lái)基因污染。我國(guó)農(nóng)業(yè)種植規(guī)模小，小農(nóng)戶種植的比例高。2011年底，我國(guó)人均耕地135畝，不到世界平均水平的1/2[9]。2011年，第六次人口普查顯示我國(guó)人口13億多，其中鄉(xiāng)村人口占50%。轉(zhuǎn)基因主糧如果進(jìn)入商業(yè)化生產(chǎn)，廣大農(nóng)民按小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式大量分散的種植將使得區(qū)分極其困難。小農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)能力和技術(shù)能力都非常有限，如果臨近地域農(nóng)戶種植同類轉(zhuǎn)基因作物，僅憑自己努力避免基因污染非常困難。而基因污染一旦發(fā)生，擴(kuò)散容易，清除困難，后果難以逆轉(zhuǎn)。第二，收獲、加工階段分離困難，如收獲機(jī)器、運(yùn)輸工具的徹底清理，加工鏈的清理或采用不同的加工鏈，物料的隔離，這些措施都將帶來(lái)成本的增加。我國(guó)存在廣大的生產(chǎn)加工小作坊，人力、能力、場(chǎng)所和設(shè)備有限，他們進(jìn)行轉(zhuǎn)基因和非轉(zhuǎn)基因的分離異常困難。第三，品種多樣化增加了區(qū)分的難度。我國(guó)地域遼闊，各地區(qū)的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境差異很大，所面臨的糧食生產(chǎn)問題也不盡相同，如西北地區(qū)糧食生產(chǎn)主要受干旱和鹽堿地的影響，西南地區(qū)主要受耕地面積小和干旱的影響，而東北地區(qū)受年平均氣溫低，糧食作物生育期較長(zhǎng)的影響。因此，需要不同特性的轉(zhuǎn)基因作物滿足種植需要，不同特性的轉(zhuǎn)基因作物的檢測(cè)方式有一定差異，直接帶來(lái)區(qū)分困難。

（二）轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的支撐體系的局限

檢測(cè)是確定轉(zhuǎn)基因身份的重要方法，但檢測(cè)技術(shù)有限，費(fèi)用高，高度加工的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品可能無(wú)法檢測(cè)出轉(zhuǎn)基因成分造成對(duì)非轉(zhuǎn)基因的確定困難。目前對(duì)轉(zhuǎn)基因植物產(chǎn)品的檢測(cè)方法主要分為兩類：以導(dǎo)入外源DNA系列為檢測(cè)對(duì)象的檢測(cè)技術(shù)和以導(dǎo)入外源基因表達(dá)的蛋白質(zhì)為對(duì)象的檢測(cè)方法。有些方法對(duì)結(jié)果有更加準(zhǔn)確的把握，但操作過程復(fù)雜，檢測(cè)成本較高，對(duì)操作人員要求較高[10]。轉(zhuǎn)基因食品的檢測(cè)方法很多，以檢測(cè)物的不同而衍生出多種方法和技術(shù)，各有其優(yōu)缺點(diǎn)。在實(shí)際檢測(cè)中，并非任何一種檢測(cè)方法對(duì)某種轉(zhuǎn)基因食品的檢測(cè)都行之有效[11]。正是由于轉(zhuǎn)基因檢測(cè)技術(shù)的不同，產(chǎn)生了朱燕翎訴雀巢案中同為有資質(zhì)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)結(jié)果存在矛盾，生產(chǎn)者不排除轉(zhuǎn)基因成分的可能，但消費(fèi)者敗訴的矛盾情形出現(xiàn)。檢測(cè)技術(shù)的局限性和高成本，決定了如果僅依賴于對(duì)最終產(chǎn)品的檢測(cè)來(lái)監(jiān)管轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，分離不充分而執(zhí)法成本高?，F(xiàn)在我國(guó)尚未批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因大米的商業(yè)化，但出口歐盟的大米和米制品中被檢測(cè)出轉(zhuǎn)基因成分?jǐn)?shù)以百計(jì)我國(guó)轉(zhuǎn)基因水稻尚未商業(yè)化種植，但轉(zhuǎn)基因成分在國(guó)內(nèi)和出口的大米和米制品中常被檢測(cè)出。2011年的12月23日，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《對(duì)中國(guó)出口大米制品中含有轉(zhuǎn)基因成分采取緊急措施的決定》，并于2013年修訂。根據(jù)該決定歐盟27國(guó)將對(duì)中國(guó)25種米制品采取強(qiáng)制性轉(zhuǎn)基因成分檢測(cè)，并依據(jù)檢測(cè)結(jié)果采取退貨和銷毀處理措施。。轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化后轉(zhuǎn)基因食品的種類和數(shù)量都極大豐富，檢測(cè)對(duì)象和范圍將大幅度增加，難度和精確度也相應(yīng)增加，對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢測(cè)的要求大大提高。

認(rèn)證確定轉(zhuǎn)基因身份的重要制度之一。我國(guó)現(xiàn)行的食品質(zhì)量安全認(rèn)證主要包括無(wú)公害認(rèn)證、綠色認(rèn)證和有機(jī)認(rèn)證。各認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)以及認(rèn)證的管理和監(jiān)督機(jī)制都有所不同[12]。其中，有機(jī)認(rèn)證包含非轉(zhuǎn)基因內(nèi)容，無(wú)公害和綠色認(rèn)證不能排除轉(zhuǎn)基因成分。我國(guó)非轉(zhuǎn)基因認(rèn)證制度尚未有效建立，缺乏非轉(zhuǎn)基因食品的法律定義、缺乏非轉(zhuǎn)基因認(rèn)證的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。檢測(cè)和認(rèn)證等支撐制度的不完善使得市場(chǎng)上“轉(zhuǎn)基因”和“非轉(zhuǎn)基因”標(biāo)識(shí)混亂，如花生油等本來(lái)尚未商業(yè)化的食品標(biāo)識(shí)“非轉(zhuǎn)基因”，這種標(biāo)識(shí)會(huì)誤導(dǎo)消費(fèi)者有轉(zhuǎn)基因花生油的存在，而本應(yīng)標(biāo)識(shí)轉(zhuǎn)基因的生鮮木瓜、番茄又沒有充分標(biāo)識(shí)。

（三）轉(zhuǎn)基因主糧的受眾廣，利益集團(tuán)博弈大

主糧是人們的生活必需品，具有不可替代性、不可避免性，消費(fèi)量大、商業(yè)價(jià)值高。我國(guó)65%以上的人口以大米為主糧，人均大米年消費(fèi)量近100公斤。我國(guó)是世界上最大的稻米生產(chǎn)國(guó)，總產(chǎn)量占世界的三分之一。與轉(zhuǎn)基因煙草、西紅柿等可替代的食品不同，轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化后，將大量進(jìn)入消費(fèi)者的餐桌，具有很好的商業(yè)前景。歐盟和美國(guó)盡管已經(jīng)批準(zhǔn)了轉(zhuǎn)基因玉米的商業(yè)化，但其用途受限，主要用于動(dòng)物飼料和加工燃料。我國(guó)面臨的問題與這些發(fā)達(dá)國(guó)家不同，我國(guó)需要解決13億人口的吃飯問題，轉(zhuǎn)基因主糧進(jìn)入市場(chǎng)后將主要用于食用和飼養(yǎng)動(dòng)物，這兩種用途都是直接或間接地入口，與廣大民眾和數(shù)億消費(fèi)者的利益直接相關(guān)，影響十分重大。

轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化涉及研究機(jī)構(gòu)、廣大農(nóng)民、生產(chǎn)商、銷售商、消費(fèi)者等眾多主體的根本利益，敏感度高、社會(huì)影響大，急需法律制度的創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)科技發(fā)展、人權(quán)及環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益的維護(hù)和自由貿(mào)易的展開等多重目的間的平衡。轉(zhuǎn)基因并非吸引消費(fèi)者的特性，研發(fā)機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)基因生產(chǎn)者主張按“合理科學(xué)原則”，認(rèn)為沒有證據(jù)表明轉(zhuǎn)基因作物和食品存在額外風(fēng)險(xiǎn)，不應(yīng)當(dāng)與普通食品相區(qū)別對(duì)待。反對(duì)集團(tuán)主要是非轉(zhuǎn)基因的生產(chǎn)者、大部分消費(fèi)者，他們要求在“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”指導(dǎo)下，進(jìn)行區(qū)別于普通食品的特別制度，這將帶來(lái)轉(zhuǎn)基因生產(chǎn)成本的大幅度增加，與傳統(tǒng)食品比較的競(jìng)爭(zhēng)力下降。因此，區(qū)別對(duì)待的制度遭到研發(fā)機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)基因生產(chǎn)者的大力反對(duì)。這些利益在國(guó)際上交鋒更為強(qiáng)烈，利益集團(tuán)的不同主張?jiān)?004年美國(guó)、加拿大和阿根廷訴歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品案中到提交WTO，為了避免被牽涉入內(nèi)，WTO判決的范圍局限在很小的范圍，包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和標(biāo)識(shí)制度等很多問題都未給出答案[13]。制度設(shè)計(jì)的巨大難題，加上經(jīng)濟(jì)集團(tuán)的負(fù)面影響，使得轉(zhuǎn)基因立法舉步維艱。

四、對(duì)策和建議

（一）轉(zhuǎn)變立法理念，確定法律原則

我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品的立法目的應(yīng)當(dāng)是多重的，不僅包括食品安全，還包括維護(hù)公眾權(quán)利。轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化后，公眾權(quán)利的保障，尤其是維護(hù)消費(fèi)者知情選擇權(quán)至關(guān)重要。轉(zhuǎn)基因食品安全的立法目的，要突出“實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因食品和非轉(zhuǎn)基因食品一定程度的分離，保障公眾身體健康和生命安全，維護(hù)公眾的知情權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。”我國(guó)公眾在轉(zhuǎn)基因主糧產(chǎn)業(yè)化的決策中應(yīng)該享有的知情權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)是相互聯(lián)系和相互統(tǒng)一的整體，知情權(quán)是基礎(chǔ)，選擇權(quán)是目的，參與權(quán)是途徑，監(jiān)督權(quán)是保障[14]。同理，《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》立法目的中需增加“實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因和非轉(zhuǎn)基因一定程度的分離，以維護(hù)公眾權(quán)利的目的?！?/p>

2013年《食品安全法（修訂草案送審稿）》指出食品安全監(jiān)督管理工作遵循預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治的原則，這些新原則有助于轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管。在轉(zhuǎn)基因食品上，可直接規(guī)定為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品法律規(guī)制的一個(gè)基本原則，即生物技術(shù)可能產(chǎn)生潛在的、未知的健康和生態(tài)影響，政策上應(yīng)當(dāng)采用比得到科學(xué)證實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)更高水平的謹(jǐn)慎，如歐盟在2001年《轉(zhuǎn)基因有意釋放指令》中指出，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，成員國(guó)應(yīng)確保采用適當(dāng)?shù)拇胧┮员苊廪D(zhuǎn)基因生物有意釋放或進(jìn)入市場(chǎng)對(duì)人類健康和環(huán)境帶來(lái)的不利影響Directive 2001/18/EC of the European Parliament and of the Council on the deliberate release into the environment of genetically modified organisms. Art. 4.1.。我國(guó)直接采用為世界各國(guó)接受的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則將使原則內(nèi)涵更加明確。

（二）通過專門立法，革新法律制度

《食品安全法》中的一般規(guī)定無(wú)法應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化后帶來(lái)的特殊問題，轉(zhuǎn)基因食品的全程管理要求嚴(yán)于普通食品，需要對(duì)轉(zhuǎn)基因主糧在市場(chǎng)中的每個(gè)環(huán)節(jié)都配套相應(yīng)的法律規(guī)定，設(shè)計(jì)不同于普通食品的法律制度，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因和非轉(zhuǎn)基因食品間的區(qū)分，如轉(zhuǎn)基因主糧要商業(yè)化，制定《轉(zhuǎn)基因食品安全法》勢(shì)在必行。轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因區(qū)分的實(shí)現(xiàn)必需在一定程度上進(jìn)行過程管理，如在種植過程的隔離距離、不同物種、不同時(shí)間段的種植，加工過程中設(shè)備的分開或清洗，整個(gè)生產(chǎn)過程單獨(dú)代碼的標(biāo)識(shí)和追蹤等，需要對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行縱向監(jiān)管。

1在具體的制度設(shè)計(jì)上，需增加轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因作物的共存的規(guī)定。共存的基本出發(fā)點(diǎn)在于保證轉(zhuǎn)基因作物與非轉(zhuǎn)基因作物在田間種植、收割、存儲(chǔ)、運(yùn)輸、加工、包裝、銷售等整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的有效隔離，避免基因污染，最終落腳點(diǎn)是尊重農(nóng)民和消費(fèi)者的知情權(quán)和自由選擇權(quán)，讓農(nóng)民、消費(fèi)者能夠自由選擇自己想要的作物和食品類型，無(wú)論是轉(zhuǎn)基因作物、傳統(tǒng)作物，或是有機(jī)作物[15]。到2009年，歐盟27個(gè)成員國(guó)中已有15國(guó)制定了共存法律制度[16]。共存法律制度是一系列隔離、監(jiān)測(cè)、標(biāo)識(shí)、跟蹤和法律救濟(jì)等制度的總和，包括轉(zhuǎn)基因作物與非轉(zhuǎn)基因作物界定標(biāo)準(zhǔn)、隔離標(biāo)準(zhǔn)；轉(zhuǎn)基因作物與非轉(zhuǎn)基因作物種植區(qū)域劃定制；轉(zhuǎn)基因作物與非轉(zhuǎn)基因作物技術(shù)檢測(cè)；轉(zhuǎn)基因作物與非轉(zhuǎn)基因作物跟蹤、轉(zhuǎn)基因種植者簽訂種植合約、轉(zhuǎn)基因種植檔案制度、公開登記制度等。這些制度的具體規(guī)定非常龐雜，如轉(zhuǎn)基因作物種植的通報(bào)制度，需明確通報(bào)范圍、通報(bào)程序、通報(bào)內(nèi)容等[15]。美國(guó)等大面積農(nóng)場(chǎng)種植模式，機(jī)械化、科學(xué)化種植，共存監(jiān)管相對(duì)容易。共存制度在我國(guó)實(shí)施的困難顯而易見。中國(guó)種植者是個(gè)體農(nóng)戶，小面積、非科學(xué)化、非機(jī)械化，農(nóng)業(yè)工業(yè)化水平較低，農(nóng)民對(duì)隔離種植和通報(bào)的意識(shí)淡薄，檔案管理弱等，都使得共存制度的落實(shí)面臨巨大困難?；谖覈?guó)農(nóng)業(yè)種植現(xiàn)狀，對(duì)各地農(nóng)業(yè)種植政府提供一定的引導(dǎo)，能較為有效地實(shí)現(xiàn)共存制度，如甘肅張掖市是全國(guó)玉米制種產(chǎn)業(yè)的中心，市政府規(guī)定嚴(yán)格禁止任何企業(yè)或個(gè)人在張掖從事繁殖、銷售、使用轉(zhuǎn)基因種子的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。根據(jù)各地種植特點(diǎn)和需求，對(duì)種植領(lǐng)域進(jìn)行一定劃分，保留有機(jī)種植、非轉(zhuǎn)基因種植區(qū)，能較低成本地實(shí)現(xiàn)共存?？傮w而言，全國(guó)范圍內(nèi)共存制度的施行制度成本很大。

2對(duì)轉(zhuǎn)基因食品實(shí)行追溯管理。追溯性是在供應(yīng)鏈的所有階段都能追溯到轉(zhuǎn)基因生物以及其加工制成的食品和飼料的能力。追溯性能保障標(biāo)識(shí)所有的轉(zhuǎn)基因食品和飼料，密切監(jiān)控其對(duì)環(huán)境和健康的潛在影響，并且當(dāng)產(chǎn)品測(cè)試出對(duì)人類和健康的不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠?qū)Ξa(chǎn)品進(jìn)行撤回。按歐盟規(guī)則，追溯性規(guī)則意味著所有經(jīng)營(yíng)者，即產(chǎn)品供應(yīng)鏈中或者收到該產(chǎn)品的任何人（農(nóng)民、食品/飼料生產(chǎn)者等），必須能確定他們的供貨者和公司。經(jīng)營(yíng)者必須向收貨人書面提供下列信息：產(chǎn)品或產(chǎn)品的成分是否包含或由轉(zhuǎn)基因生物構(gòu)成；轉(zhuǎn)基因生物的單獨(dú)身份代碼“獨(dú)特代碼”由一系列數(shù)字和字母組成，根據(jù)得到授權(quán)的轉(zhuǎn)化事件，確定改性活生物體的身份，開發(fā)并提供該改性活生物體的追溯信息。。在供應(yīng)鏈中交易的5年內(nèi)，經(jīng)營(yíng)者必須保存該信息，以便能認(rèn)定自己的供貨者和自己的買方。傳統(tǒng)食品中可能非故意的含有轉(zhuǎn)基因成分，如果轉(zhuǎn)基因成分不到09%，經(jīng)農(nóng)民和食品生產(chǎn)者證明他們已經(jīng)采取了適當(dāng)?shù)拇胧┮员苊廪D(zhuǎn)基因物質(zhì)的出現(xiàn)，可以不用標(biāo)識(shí)[17]。我國(guó)《食品安全法》中文件留存和食品出廠檢驗(yàn)記錄制度沒有要求轉(zhuǎn)基因成分登記，沒有要求標(biāo)識(shí)轉(zhuǎn)基因的獨(dú)特代碼、也缺乏閥值的規(guī)定閥值是指轉(zhuǎn)基因成分在收獲、運(yùn)輸及加工過程中，無(wú)法通過技術(shù)手段加以消除的意外混雜的最高的限額。超過該比例，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行標(biāo)識(shí)，各國(guó)閥值的規(guī)定從0%-5%不等。參見付文佚：《轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的核心法律概念解析》，《法學(xué)雜志》2010年第11期，第115頁(yè)。。因此，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的追溯管理制度我國(guó)尚未建立，需規(guī)定對(duì)轉(zhuǎn)基因成分的專門追溯要求。

3完善認(rèn)證機(jī)制。非轉(zhuǎn)基因身份保持認(rèn)證是轉(zhuǎn)基因和非轉(zhuǎn)基因分離的有效制度之一，是指為防止在食品、飼料生產(chǎn)中潛在的轉(zhuǎn)基因成分的污染，從非轉(zhuǎn)基因作物種子及其田間種植到產(chǎn)品收獲、運(yùn)輸（出口）、加工及進(jìn)入市場(chǎng)的整個(gè)生產(chǎn)供應(yīng)鏈中進(jìn)行嚴(yán)格的控制、轉(zhuǎn)基因檢測(cè)、可追溯信息建立等控制措施，確保非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的純粹性，并能提高產(chǎn)品價(jià)值的生產(chǎn)和質(zhì)量保證體系〖ZW現(xiàn)有的技術(shù)規(guī)范，中國(guó)檢驗(yàn)認(rèn)證集團(tuán)質(zhì)量認(rèn)證有限公司起草了《非轉(zhuǎn)基因身份保持（IP）認(rèn)證技術(shù)規(guī)范》，其法律性質(zhì)是企業(yè)制定的技術(shù)規(guī)范，盡管獲得了國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)的批準(zhǔn)，但并非強(qiáng)制執(zhí)行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。而且，該技術(shù)規(guī)范沒有規(guī)定轉(zhuǎn)基因成分的閥值，即轉(zhuǎn)基因成分的最低限值，降低了規(guī)范的可執(zhí)行性。。我國(guó)應(yīng)制定非轉(zhuǎn)基因認(rèn)證的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，使得非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)有據(jù)可查。

（三）完善信息公開，增加公眾參與

轉(zhuǎn)基因信息屬于《政府信息公開條例》第九條中，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息，以及需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開。在現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品和食品安全的監(jiān)管體系下，農(nóng)業(yè)部應(yīng)在官方網(wǎng)站上對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的批準(zhǔn)程序、已獲準(zhǔn)的種類、違法及處罰等情況進(jìn)行公開。食品藥品監(jiān)管管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的種類、內(nèi)容、辨別方式以可被消費(fèi)者理解的語(yǔ)言進(jìn)行公開，對(duì)違法的公司及產(chǎn)品進(jìn)行公布，以滿足公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因信息的需求。

充分的公眾參與能減少消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因主糧的疑慮。轉(zhuǎn)基因立法的代表性國(guó)家都采取了公眾參與決策的方式。美國(guó)環(huán)境保護(hù)局設(shè)立了生物技術(shù)科學(xué)顧問委員會(huì)，由獨(dú)立的科學(xué)家和外行的公眾組成。歐盟食品安全管理局對(duì)新的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品出具評(píng)估報(bào)告之后，歐盟委員會(huì)將評(píng)估報(bào)告公布在網(wǎng)絡(luò)上，接受為期一個(gè)月的公眾評(píng)議[18]。擴(kuò)大公眾參與的內(nèi)容包括：政府有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)向公眾和社會(huì)提供轉(zhuǎn)基因主糧決策和安全的相關(guān)信息；政府相關(guān)部門就有關(guān)決策征求意見；加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的科學(xué)普及、交流和宣傳；搭建對(duì)話和交流平臺(tái)，促進(jìn)科學(xué)家與公眾之間開展對(duì)話；創(chuàng)立適合中國(guó)國(guó)情的共識(shí)會(huì)議等形式，集中反映公眾的意見，并納入決策過程中[19]。風(fēng)險(xiǎn)交流是公眾參與的一種形式食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流即指食品安全監(jiān)督管理部門、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照科學(xué)、客觀、及時(shí)、公開的原則，組織食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、技術(shù)機(jī)構(gòu)、新聞媒體及消費(fèi)者協(xié)會(huì)，就食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和食品安全監(jiān)督管理信息進(jìn)行的交流。見《食品安全法修訂草案（送審稿）》第129條。。轉(zhuǎn)基因食品安全的規(guī)制非常需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)交流，最大限度地將受到風(fēng)險(xiǎn)影響的人納入到風(fēng)險(xiǎn)的治理中。轉(zhuǎn)基因技術(shù)的健康發(fā)展離不開公眾和社會(huì)組織的參與，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制也需要他們的參與。在風(fēng)險(xiǎn)的定義和決策中，“雖然專家們以一種狹隘的技術(shù)的維度定義風(fēng)險(xiǎn)，公眾卻持更加豐富和復(fù)雜的觀點(diǎn)，這些觀點(diǎn)綜合包含了價(jià)值因素的考慮，如公正、災(zāi)難的可能性以及可控性?！盵20]一個(gè)民主的社會(huì)，應(yīng)當(dāng)保證所有受決策影響的人都能夠參與到?jīng)Q策的制定中去，如果被影響的主體被排斥在決策之外，那么民主就難以實(shí)現(xiàn)。

（四）加重違法成本，明確侵權(quán)責(zé)任

轉(zhuǎn)基因科研投入和潛在利潤(rùn)非常豐厚，研發(fā)和生產(chǎn)單位的違法成本極其低廉，刺激了轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的違法釋放和使用。我國(guó)政府對(duì)轉(zhuǎn)基因水稻的研發(fā)投入了相當(dāng)于全部投資20%的科研基金，2008年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了總金額高達(dá)200多億人民幣的轉(zhuǎn)基因生物新品種培育重大專項(xiàng)資金[21]。巨大的科研投入和微乎其微的違法成本的差距，處罰機(jī)制的欠缺和無(wú)效，將使得違法情形時(shí)有發(fā)生，巨大的、無(wú)法逆轉(zhuǎn)的損害結(jié)果是消費(fèi)者和環(huán)境都無(wú)法承受的。轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化前，立法必須加大研發(fā)人員、機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)基因的生產(chǎn)和加工者的違法成本，特別行政處罰的幅度和范圍應(yīng)加重，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)最有可能和及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為并有效預(yù)防侵權(quán)發(fā)生。

轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化后，侵權(quán)案件發(fā)生的可能性將大幅提升。目前，美國(guó)、加拿大和歐盟的法院審理了不同類型的轉(zhuǎn)基因侵權(quán)案件如 Schmeiser 訴Monsanto基因污染損害賠償案，及Hoffman 訴Monsanto案等。參見王康：《基因污染的現(xiàn)行侵權(quán)法規(guī)范之因應(yīng)政策》，《大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第12期，第121頁(yè)。。按現(xiàn)行的《侵權(quán)責(zé)任法》，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品侵權(quán)的歸責(zé)原則、構(gòu)成要件、抗辯事由、賠償范圍都缺乏特殊規(guī)定，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品侵權(quán)的訴訟請(qǐng)求很難得到支持，無(wú)法實(shí)現(xiàn)損害填補(bǔ)和預(yù)防損害的目的。盡管《食品安全法》規(guī)定生產(chǎn)和消費(fèi)明知不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品可獲得價(jià)款十倍的賠償金是我國(guó)法律中最高的懲罰性賠償?shù)念~度，但食品是日常消費(fèi)品，即使十倍賠償，對(duì)轉(zhuǎn)基因生產(chǎn)者而言也不能起到懲罰的效果。對(duì)轉(zhuǎn)基因主糧作物和食品侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和環(huán)境權(quán)的情形需在侵權(quán)法中特別考慮，按特殊侵權(quán)的模式來(lái)規(guī)定，使轉(zhuǎn)基因受害人有獲得救濟(jì)的可能。考慮到轉(zhuǎn)基因主糧的長(zhǎng)期潛在風(fēng)險(xiǎn)的可能性，可采用轉(zhuǎn)基因食品安全責(zé)任保險(xiǎn)和轉(zhuǎn)基因公共賠償基金等模式確保受害人得到救濟(jì)。

〖BT1〗五、結(jié)論

食品權(quán)是得到《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》確定的一項(xiàng)人權(quán)，包含食品的獲得性消費(fèi)者有知情權(quán)食物權(quán)的核心內(nèi)容是食物不僅可以獲取而且在數(shù)量上和質(zhì)量上都能滿足個(gè)體對(duì)于飲食的需要，此外在保障個(gè)體免于有害物質(zhì)危害的同時(shí)能以一種文化上許可的方式接受。文化的可接受性是指對(duì)于食物和食物消費(fèi)，除了需要考慮營(yíng)養(yǎng)方面的價(jià)值外，還需要考慮一些其他方面的價(jià)值以及就食品的獲得性消費(fèi)者有知曉權(quán)。參見Bernd van der Meulen：《 爭(zhēng)取食品權(quán)的國(guó)際人權(quán)》，《太平洋學(xué)報(bào)》2008年第11期，第10頁(yè)。，而轉(zhuǎn)基因主糧的商業(yè)化涉及基本人權(quán)的三個(gè)維度，即公民權(quán)利與政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利和環(huán)境權(quán)。轉(zhuǎn)基因食品的立法面臨重重難題，2002年衛(wèi)生部頒布了《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》，2007年被廢止后，在眾多法律法規(guī)中都提到轉(zhuǎn)基因?qū)ｉT立法，但專門立法遲遲不出臺(tái)正是立法困難的體現(xiàn)在大部制改革之前，主要負(fù)責(zé)食品安全的衛(wèi)生部2002年發(fā)布了《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》，2007年由于《新資源食品管理辦法》的發(fā)布而被廢止。根據(jù)《新資源食品管理辦法》第1條，轉(zhuǎn)基因食品屬于新資源食品中“因采用新工藝生產(chǎn)導(dǎo)致原有成分或者結(jié)構(gòu)發(fā)生改變的食品原料”的一類。該辦法由于2013年《新食品原料安全性審查管理辦法》的施行而被廢止，新辦法第23條明確規(guī)定新食品原料不包括轉(zhuǎn)基因食品。法律演進(jìn)至此，轉(zhuǎn)基因食品由有特別法發(fā)展到?jīng)]有特別規(guī)定。2009年《食品安全法》適用于轉(zhuǎn)基因食品。。在轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化進(jìn)程推行之前，必須對(duì)現(xiàn)有的法律環(huán)境進(jìn)行綜合評(píng)估。轉(zhuǎn)基因立法理念缺位、法律原則缺乏、法律制度空白、違法事件頻發(fā)，說(shuō)明了我國(guó)目前尚不具備轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化的法律環(huán)境。在商業(yè)化方面，現(xiàn)有法律從原則到制度上都需完善和更新，以確保轉(zhuǎn)基因和非轉(zhuǎn)基因作物和食品在一定程度上的分離，保障我國(guó)公眾的基本人權(quán)。在現(xiàn)有法律十分落后、許多制度空缺和無(wú)效的環(huán)境下，貿(mào)然進(jìn)行轉(zhuǎn)基因主糧的商業(yè)化，將威脅到我國(guó)糧食安全、生物安全，侵犯消費(fèi)者基本權(quán)利。

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