災(zāi)后重建公共政策的制定

冉 連

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610064)

頻頻發(fā)生的自然災(zāi)害所引發(fā)的公共危機(jī)已經(jīng)成為當(dāng)前學(xué)界的重要研究對(duì)象。出人意料的自然災(zāi)害并不可怕，可怕的是在災(zāi)害發(fā)生后期的各方面治理過(guò)程中所忽視和存在的問(wèn)題。由此，在公共危機(jī)治理過(guò)程中，公共政策制定就顯得尤為重要了，這關(guān)系到后期人心與秩序的穩(wěn)定。本文以蘆山災(zāi)區(qū)調(diào)研的切身經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合公共危機(jī)治理與公共政策的相關(guān)理論，試圖發(fā)現(xiàn)政府在災(zāi)后重建過(guò)程中公共政策制定方面存在的問(wèn)題，并試圖探尋解決這些問(wèn)題的理性路徑。

一、公共危機(jī)治理與公共政策制定概述

(一)公共危機(jī)與公共危機(jī)治理

我國(guó)是世界上遭受自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，2012年，各類自然災(zāi)害共造成我國(guó)2.9億人次受災(zāi)，1338人死亡(包含森林火災(zāi)死亡13人)，192人失蹤，1109.6萬(wàn)人次緊急轉(zhuǎn)移安置。2012年因自然災(zāi)害造成的損失達(dá)接經(jīng)濟(jì)損失4185.5億元，農(nóng)作物受災(zāi)面積2496.2萬(wàn)公頃，其中絕收182.6萬(wàn)公頃;房屋倒塌90.6萬(wàn)間，嚴(yán)重?fù)p壞145.5萬(wàn)間，一般損壞282.4萬(wàn)間。[1]自然災(zāi)害引發(fā)的公共危機(jī)廣受學(xué)術(shù)界與政府的關(guān)注，自然，公共危機(jī)與公共危機(jī)治理就成為了社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

從字源上考查“危機(jī)”(crisis)本來(lái)是一個(gè)醫(yī)學(xué)術(shù)語(yǔ)，指人瀕臨死亡，游離于生死之間那種狀態(tài)。目前來(lái)看，危機(jī)一詞用途廣泛，主要與緊急事件、災(zāi)害以及事故等緊密相連。關(guān)于危機(jī)的內(nèi)涵國(guó)內(nèi)外學(xué)者有諸多見解，有從危機(jī)決策困難性方面出發(fā)，有從危機(jī)的影響(人、財(cái)物、組織)方面出發(fā)，也有從危機(jī)系統(tǒng)失衡的角度來(lái)定義，等等?？偟膩?lái)說(shuō)，危機(jī)主要是指對(duì)特定的影響主體的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生產(chǎn)、生活等某一方面或多方面產(chǎn)生影響，需要相關(guān)主體采取緊急措施加以應(yīng)對(duì)的狀態(tài)或事件。

關(guān)于公共危機(jī)的定義，從公共管理的角度理解公共危機(jī)的觀點(diǎn)認(rèn)為，公共危機(jī)是一種產(chǎn)生了影響社會(huì)正常運(yùn)作，對(duì)公眾生命、財(cái)產(chǎn)以及環(huán)境造成威脅、損害，超出了政府和社會(huì)常態(tài)的管理能力，需要政府和社會(huì)采取緊急特殊的措施加以應(yīng)對(duì)的緊急事件或緊急狀態(tài)。[2]公共危機(jī)具有突發(fā)性、緊迫性、高度不確定性、高度破壞性、信息不充分性、資源嚴(yán)重缺乏以及相互影響與交叉的特征。公共危機(jī)主要分為突發(fā)性災(zāi)害性危機(jī)(如自然災(zāi)害，災(zāi)難事故)與重大社會(huì)危機(jī)(恐怖活動(dòng)、犯罪行為、破壞性事件)兩大類，前一種主要是自然引起的危機(jī)，后一種是人為引起的危機(jī)。本文主要研究對(duì)象為前一種公共危機(jī)，即由自然災(zāi)害所引發(fā)的災(zāi)害性公共危機(jī)。突發(fā)的特大自然災(zāi)害，往往是難以預(yù)測(cè)的，造成的社會(huì)災(zāi)害也是巨大的，政府采取的應(yīng)對(duì)措施與危機(jī)管理的決策是否正確，不僅關(guān)系到災(zāi)害處置的結(jié)果，通常還可以表現(xiàn)出政府的效能，而且一旦處置不當(dāng)，自然災(zāi)害便有可能引發(fā)或演變?yōu)樯鐣?huì)危機(jī)。

公共危機(jī)的治理是在公共危機(jī)管理的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的，公共危機(jī)治理是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，在這個(gè)治理過(guò)程中政府仍然占據(jù)著核心的地位，但是市場(chǎng)、第三部門、媒體以及公民個(gè)人的作用是不容忽視的。[3]公共危機(jī)治理要求從以往的政府管制民間的單一行政管理模式向扁平化的政府—社會(huì)公共復(fù)合組織的模式方向發(fā)展，形成“橫向到邊，縱向到底”的全覆蓋公共危機(jī)治理格局。[4]由此，我們知道公共危機(jī)治理不再是政府單一地主導(dǎo)并凌駕于社會(huì)之上，而倡導(dǎo)的是一種政府與多元主體間形成的一種戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。公共危機(jī)治理主要有事前預(yù)防治理，事中應(yīng)急管理，以及事后恢復(fù)階段治理。在此公共危機(jī)治理理論的基礎(chǔ)上，本文著重研究自然災(zāi)害性公共危機(jī)的事后恢復(fù)階段的治理的相關(guān)內(nèi)容，也即災(zāi)后重建過(guò)程中存在的以及需要亟需解決的政策問(wèn)題。

(二)公共政策制定以及其與公共危機(jī)治理的相關(guān)性分析

公共政策從本質(zhì)上來(lái)講是政策主體運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)全社會(huì)利益與價(jià)值作權(quán)威性分配的工具與手段。政策制定，也稱政策規(guī)劃，是指為了解決某個(gè)問(wèn)題而提出的一系列可接受的方案或計(jì)劃，并制定出政策的過(guò)程。[5]政策制定是公共政策過(guò)程的起點(diǎn)與首要階段，是政策科學(xué)的核心主題，任何一個(gè)收效甚好的政策都必須從政策制定著手，抓好起始環(huán)節(jié)，才能為后面政策的更好落實(shí)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在公共危機(jī)治理過(guò)程中，尤其是在恢復(fù)階段的治理中，公共政策的制定顯得尤為重要，這是彰顯社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要前提，從某種程度上說(shuō)這不僅是政府能力的具體體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)政府能力的一道橋梁與工具。正如我們前面所說(shuō)，由自然災(zāi)害引發(fā)的公共危機(jī)如果在事后治理階段沒有切實(shí)可行的政策予以引導(dǎo)，將會(huì)引發(fā)甚至演變成一系列的社會(huì)危機(jī)。因此，公共政策的制定在公共危機(jī)治理中的作用就顯得特別重要了，在公共危機(jī)治理過(guò)程中如果相關(guān)主體充分利用公共政策這種手段，是使公共政策制定具有合理與可行性，那么就能有效解決社會(huì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的目標(biāo)。

公共危機(jī)治理過(guò)程也是一個(gè)重新分配價(jià)值利益的過(guò)程，任何一個(gè)治理背后都潛藏著利益的博弈，而利益的博弈的需要由公共政策的制定來(lái)表達(dá)。因此，良好的公共危機(jī)治理需要公共政策來(lái)推動(dòng)，尤其是公共政策制定環(huán)節(jié)。公共危機(jī)治理與公共政策的制定之間存在天然的聯(lián)系，在公共危機(jī)治理過(guò)程中，政府需要制定及時(shí)有效的公共政策來(lái)穩(wěn)定秩序和安撫人心。可以說(shuō)公共政策制定的合法性與有效性關(guān)乎到公共危機(jī)治理的成效，反過(guò)來(lái)有成效的公共危機(jī)治理一定是在合法有效的公共政策支撐之下而形成的。

二、災(zāi)后重建過(guò)程中公共政策制定存在的相關(guān)問(wèn)題

公共政策制定在公共危機(jī)后期治理過(guò)程中具有十分重要的意義。由自然災(zāi)害引發(fā)的公共危機(jī)表明不僅在救災(zāi)過(guò)程中要制定行之有效的公共政策，而且在災(zāi)后重建過(guò)程中的公共政策制定也是十分必要的，這關(guān)系到災(zāi)區(qū)后期的穩(wěn)定與和諧，更是重振災(zāi)區(qū)群眾生產(chǎn)、生活信心的基石。

(一)4·20蘆山地震帶來(lái)的思考

2013年4月20日上午8點(diǎn)02分，雅安蘆山縣(北緯30.3 度，東經(jīng) 103.0度)發(fā)生里氏 7.0級(jí)地震，震源深度約13公里。截至24日18點(diǎn)，全省累計(jì)有200多萬(wàn)人受災(zāi)，196人遇難，21人失蹤，13484人受傷。其中，雅安8個(gè)縣有110萬(wàn)人受災(zāi)、176人遇難、19人失蹤、12030人受傷(重傷995人)。災(zāi)區(qū)房屋損毀嚴(yán)重，累計(jì)農(nóng)村住房倒塌18.63萬(wàn)間、嚴(yán)重受損43萬(wàn)間;城鎮(zhèn)住房倒塌6700多間、嚴(yán)重受損8萬(wàn)多間。基礎(chǔ)設(shè)施，包括公路、橋梁、電力、通信、水電站、水庫(kù)都受到不同程度的破壞，造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，特別是對(duì)生態(tài)也造成了嚴(yán)重的破壞。[6]

此次蘆山強(qiáng)震中，我國(guó)政府迅速反應(yīng)，在汶川大地震與玉樹地震的經(jīng)驗(yàn)上有效地指揮了了此次抗震救災(zāi)活動(dòng)，贏得了國(guó)內(nèi)外的一致好評(píng)，民眾對(duì)政府的救災(zāi)速度和措施比較滿意，民族凝聚力進(jìn)一步得到了提升，地震發(fā)生后黨中央國(guó)務(wù)院高度重視，習(xí)近平主席重要指示要抓緊災(zāi)情了解，把搶救生命作為首要任務(wù)，千方百計(jì)救援受災(zāi)群眾，科學(xué)施救，最大限度地減少傷亡，同時(shí)要加強(qiáng)地震監(jiān)測(cè)，切實(shí)防范次生災(zāi)害。要妥善做好受災(zāi)群眾安置工作，維護(hù)災(zāi)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，地震發(fā)生當(dāng)日李克強(qiáng)總理飛赴災(zāi)區(qū)部署抗震救災(zāi)工作。在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指揮下以及各級(jí)部門的緊密配合下，救援工作有序開展，取得了預(yù)期的效果。

在此之前我國(guó)已經(jīng)經(jīng)歷了幾次大地震了，如汶川地震、玉樹地震，因此，我國(guó)政府尤其是地方政府在應(yīng)急救災(zāi)方面的能力得到了很大的提高，這也是國(guó)內(nèi)外有目共睹的，但我們說(shuō)公共危機(jī)治理，不僅僅是前中期的災(zāi)害應(yīng)急管理，后期的恢復(fù)重建也是十分重要的，尤其是災(zāi)后恢復(fù)重建的公共政策制定，這關(guān)系到災(zāi)區(qū)群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、人心安定的問(wèn)題，也是政府能力更為本質(zhì)的體現(xiàn)。由此可見，災(zāi)后重建過(guò)程中公共政策制定是需要加以重視并研究的問(wèn)題，如果說(shuō)災(zāi)害中的救援是關(guān)系到災(zāi)區(qū)群眾生命的問(wèn)題，那么災(zāi)后的恢復(fù)重建更是關(guān)系到他們今后的日子里該怎樣生活的問(wèn)題，這是一個(gè)更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題解決的好，災(zāi)區(qū)群眾生活就有新的方向與新的希望，如果解決不好，這將會(huì)給災(zāi)區(qū)的今后的穩(wěn)定繁榮留下隱患。因此，要解決以上問(wèn)題，首要任務(wù)就是要制定好符合災(zāi)區(qū)群眾今后生活、生產(chǎn)的公共政策。

(二)災(zāi)后重建過(guò)程中公共政策制定容易存在的問(wèn)題

為了能夠及時(shí)、快速了解雅安蘆山地震災(zāi)區(qū)群眾對(duì)災(zāi)后重建的公共政策需求，為中央出臺(tái)相關(guān)政策和四川省制定災(zāi)后重建規(guī)劃提供災(zāi)區(qū)群眾真實(shí)需求的第一手資料，四川大學(xué)公共管理學(xué)院于2013年5月5日開始，深入蘆山、天全、寶興等地震重災(zāi)區(qū)，對(duì)受災(zāi)群眾進(jìn)行了入戶調(diào)查。筆者有幸成為志愿者之一，深入受災(zāi)群眾家中了解他們的真實(shí)需求與災(zāi)后重建的建議，在調(diào)查過(guò)程中筆者獲得了很多信息，并進(jìn)一步反思發(fā)現(xiàn)災(zāi)區(qū)群眾的真實(shí)需求與其指出政府在災(zāi)后重建中政策制定存在的問(wèn)題正是公共政策制定過(guò)程中存在的問(wèn)題。通過(guò)調(diào)研整理和查閱相關(guān)文獻(xiàn)，筆者整理出政府在災(zāi)后重建過(guò)程中公共政策制定很容易存在以下問(wèn)題:

第一，公共政策的制定沒有以群眾需求為導(dǎo)向，群眾真實(shí)需求沒有得到體現(xiàn)，成為政策的被動(dòng)接受者。

我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中，許多群眾表達(dá)了他們?yōu)暮笞钚枰鉀Q的問(wèn)題就是住房重建或加固，從重災(zāi)區(qū)的情況來(lái)看，絕大部分受災(zāi)群眾的住房都需要重建，雖然從室外看許多房子都沒什么損傷，但是室內(nèi)許多墻壁都發(fā)生大面積龜裂，幾乎不能住人。因此，災(zāi)區(qū)人民最需要解決的就是住房，他們表示只要國(guó)家的政策把他們的住房問(wèn)題解決好了，其他一切都有希望。但是關(guān)于住房重建公共政策，災(zāi)區(qū)群眾表示一點(diǎn)也不清楚，也沒有村干部來(lái)征集他們的意見，他們表示也許會(huì)像汶川地震后那樣，他們只會(huì)被動(dòng)的接受已經(jīng)制定出來(lái)的政策，而他們的真實(shí)需求不會(huì)在政策制定中得到體現(xiàn)。目前，我國(guó)的政策制定模式是，中央或省級(jí)政府制定宏觀指導(dǎo)政策，地方政府主要負(fù)責(zé)制定具體的執(zhí)行政策，然而上級(jí)政府在政策制定過(guò)程中由于層級(jí)原因沒有得到下級(jí)政府關(guān)于群眾需求的充分信息，而下級(jí)政府也沒有充分考察調(diào)研災(zāi)區(qū)群眾的真實(shí)需求，很多政策的制定只是根據(jù)一把手或者部分專家的見解來(lái)確定。同時(shí)，很多地方政府在制定災(zāi)后重建的公共政策，為了政績(jī)，只求重建速度，而不講求質(zhì)量，沒有認(rèn)真聽取底層群眾以及社會(huì)民間團(tuán)的考察意見及建議，這使得政策制定出現(xiàn)了偏差，公共政策制定沒有反映群眾的真實(shí)需求，這也給政策執(zhí)行帶來(lái)了很大的阻力。

第二，公共政策制定中上下級(jí)政府之間權(quán)力關(guān)系不盡合理，政策制定容易出現(xiàn)“上面千層線，落地一根針”的狀況，影響政策有效執(zhí)行。

從目前我國(guó)政策制定的體系來(lái)看，政策制定權(quán)主要掌握在省一級(jí)政府手中，市縣一級(jí)政府基本上是在執(zhí)行政策，然而，它們是災(zāi)情體驗(yàn)最為真切與災(zāi)區(qū)群眾交流最為密切的主體，卻很少有或者沒有災(zāi)后重建政策的制定權(quán)，這難免使得災(zāi)后公共政策的制定出現(xiàn)問(wèn)題。這樣就會(huì)出現(xiàn)“上面千層線，落地一根針”的現(xiàn)象，也即基層政府在政策制定與執(zhí)行方面困境重重。我們說(shuō)國(guó)家省級(jí)政府出臺(tái)的政策往往原則性較強(qiáng)，比較抽象，針對(duì)性不強(qiáng)，不能有效指導(dǎo)災(zāi)后重建的具體工作的開展，而縣一級(jí)政府了解災(zāi)后重建的實(shí)際情況，大部分卻只能根據(jù)抽象的政策去實(shí)施災(zāi)后重建，這會(huì)使得其在災(zāi)后重建中無(wú)所適從，由于其沒有實(shí)際的政策的制定權(quán)，因此，許多下級(jí)政府就會(huì)想法變通甚至扭曲執(zhí)行政策，同時(shí)其也會(huì)根據(jù)其偏好、意向利益驅(qū)動(dòng)或政治考量選擇性地執(zhí)行政策，而且也會(huì)根據(jù)政策對(duì)象不同，選擇性地執(zhí)行政策。[7]由此，可以看出基層政府沒有政策的實(shí)際制定權(quán)，在上級(jí)政府許多政策方針以及多重壓力的壓迫下很容易就“動(dòng)手腳”，扭曲政策，從而損害災(zāi)區(qū)群眾的利益。因此，在調(diào)研過(guò)程中災(zāi)區(qū)群眾對(duì)基層政府對(duì)政策執(zhí)行的表現(xiàn)出不滿的情緒，尤其是對(duì)村一級(jí)的干部，群眾普遍認(rèn)為基層干部在政策執(zhí)行過(guò)程中有截留救災(zāi)資金、物資等貪污腐敗等“暗箱操作”的現(xiàn)象，這與公共政策制定中上下級(jí)政府在政策制定權(quán)力方面不協(xié)調(diào)狀況不無(wú)關(guān)系。

第三，在公共政策制定過(guò)程中，缺乏政策制定者與執(zhí)行者以及政策制定者與政策對(duì)象等相關(guān)主體的長(zhǎng)效溝通機(jī)制。

災(zāi)區(qū)群眾之所以會(huì)反映對(duì)重建政策的不了解或者不清楚主要還是在政策制定過(guò)程中缺乏長(zhǎng)效的溝通機(jī)制。首先政策制定者與政策執(zhí)行者方面缺乏有效溝通，在我國(guó)政策制定的體系中，政策的制定者主要是中央與省級(jí)政府，而政策的執(zhí)行者卻主要是市縣級(jí)政府，也就是說(shuō)政策制定的主體與執(zhí)行主體是不同的，由于主體的不同就溝通中很容易出現(xiàn)誤差，上級(jí)政府大概了解災(zāi)情的情況下拍腦袋制定政策，而下級(jí)政府為了自身利益盡量迎合上級(jí)政府的政策，而不去根據(jù)實(shí)際情況需要向上級(jí)政府提出相關(guān)的意見及建議，這樣一個(gè)缺乏溝通的政策制定過(guò)程，其政策效果是可想而知的。其次，政策制定者與政策對(duì)象的交流還不夠。經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)這樣一個(gè)政策現(xiàn)象，即政策已經(jīng)出臺(tái)了，廣大群眾卻表示不了解相關(guān)政策。很明顯政策制定過(guò)程中，政策的制定沒有廣泛地動(dòng)員廣大群眾的參與，很多過(guò)程都是走形式化，政策制定大多是是聽取村干部或部分鄉(xiāng)村精英集團(tuán)的意見。同時(shí)，作為政策執(zhí)行者的廣大基層政府沒有做好在政策制定過(guò)程中的溝通宣傳解釋工作，也沒有及時(shí)有效地向上級(jí)政府反饋問(wèn)題信息，報(bào)喜不報(bào)憂，這就使得制定出來(lái)的公共政策缺乏科學(xué)性與合理性。最后政策制定者缺乏與社會(huì)民間組織的溝通，尤其是政府在制定災(zāi)后重建的公共政策中容易忽略民間組織的作用，認(rèn)為其只能在救援中發(fā)揮作用，而關(guān)于對(duì)民間組織在重建過(guò)程中對(duì)接溝通機(jī)制的構(gòu)建卻十分滯后，政府一直在唱主角，忽視民間組織的重要溝通橋梁功能，致使民間組織在災(zāi)后重建中的作用沒有充分發(fā)揮。

第四，公共政策制定過(guò)程中公平性備受群眾關(guān)注，政策制定在保障監(jiān)督政策公平執(zhí)行的環(huán)節(jié)上還需要加強(qiáng)。

我們說(shuō)公共政策是政府等公共主體用來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題，進(jìn)行利益調(diào)節(jié)的一種工具。可以說(shuō)，公平性是公共公共政策價(jià)值的基準(zhǔn)點(diǎn)。在中國(guó)古代就有不患貧而患不均的說(shuō)法，因此公共政策的制定過(guò)程中，公平性就顯得格外重要，災(zāi)后重建過(guò)程中公共政策制定必須考慮其公平性，尤其是要能夠監(jiān)督政策的具體執(zhí)行。在調(diào)研過(guò)程中，許多群眾反應(yīng)許多基層干部在資金、物質(zhì)分發(fā)方面存在不公平的現(xiàn)象，許多群眾都有積怨在心里，只是沒有表達(dá)出來(lái)。因此，可見在災(zāi)區(qū)涉及救災(zāi)物資發(fā)放、住房維修補(bǔ)貼以及發(fā)放其他補(bǔ)貼方面表明公共政策制定在保證監(jiān)督政策公平執(zhí)行方面還存在問(wèn)題，政策制定過(guò)程中保障監(jiān)督考慮不全面，將直接導(dǎo)致政策執(zhí)行過(guò)程中的不公平現(xiàn)象發(fā)生，出臺(tái)的政策不公平，這會(huì)使得政策的執(zhí)行者無(wú)法準(zhǔn)確掌握政策的尺度，這也使得部分人趁機(jī)鉆政策的“空子”，許多政策執(zhí)行者僅依靠自己的判斷來(lái)執(zhí)行公共政策，很大程度上削弱了政策的效果。[8]同時(shí)，政策制定者還很容易忽視弱勢(shì)群體和處于邊緣群體村莊和群體，使得非常需要幫助群眾而沒有得到應(yīng)有的幫助，對(duì)于多數(shù)農(nóng)村社區(qū)而言，地震導(dǎo)致了大規(guī)模的因?yàn)?zāi)致貧和返貧現(xiàn)象。房屋受損對(duì)于多數(shù)受災(zāi)群體而言，差不多毀掉了半生的努力，災(zāi)后可持續(xù)生計(jì)重建和房屋重建的雙重壓力，致使大量災(zāi)民成為貧困群體。因此，災(zāi)后重建過(guò)程中公共政策制定一定要體現(xiàn)“公開、公平、公正”的原則，更為重要的是公平的原則，這關(guān)系到災(zāi)區(qū)今后社會(huì)的穩(wěn)定，也是政府積累合法性的重要途徑。

第五，公共政策制定容易忽視對(duì)災(zāi)后文化建設(shè)。

我們說(shuō)災(zāi)后重建過(guò)程中公共政策制定將大部分精力都集中在物質(zhì)重建方面，而精神意識(shí)方面的建設(shè)容易被忽略，尤其是關(guān)于培養(yǎng)廣大群眾防災(zāi)減災(zāi)的意識(shí)方面的政策制定還不到位，災(zāi)難并不可怕，可怕的是群眾永遠(yuǎn)弄不懂災(zāi)難的原因。在調(diào)研過(guò)程中很多群眾都不懂怎樣在地震中保護(hù)自己，雖然他們表示政府在這方面有過(guò)宣傳，但是好多都是“走形式”，他們也沒時(shí)仔細(xì)看，最后也就不了了之。經(jīng)歷了汶川地震的許多群眾仍然在此次地震中受到了很大傷害，可想在災(zāi)后重建過(guò)程中公共政策制定在培養(yǎng)廣大群眾了解災(zāi)害以及構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)方面還存在很大的漏洞。

三、災(zāi)后重建過(guò)程中確保公共政策合法有效的理性路徑

要確保公共政策的合法有效，就必須著力解決在災(zāi)后重建過(guò)程中公共政策制定過(guò)程中容易出現(xiàn)和存在的一系列問(wèn)題，公共政策制定過(guò)程是政府向公眾提供公共服務(wù)的一個(gè)過(guò)程，一個(gè)建立在公民對(duì)話與公共利益基礎(chǔ)之上，并且將二者將結(jié)合的公共政策才是合法有效的公共政策。[9]因此，災(zāi)后重建過(guò)程中應(yīng)從下幾方面路徑努力來(lái)確保公共政策的合法性與有效性。

第一，建立以災(zāi)區(qū)群眾需求為導(dǎo)向的公共政策制定標(biāo)準(zhǔn)，形成“群眾需求導(dǎo)向”的政策決策模式。

災(zāi)后重建過(guò)程中，公共政策的制定必須是以災(zāi)區(qū)群眾需求為導(dǎo)向的，只有真正把握了群眾需求的公共政策才具有執(zhí)行性，才會(huì)受到群眾的擁護(hù)與支持。群眾不再是被動(dòng)接受政策的對(duì)象，政府應(yīng)該充分發(fā)揮群眾主動(dòng)影響政策制定的作用。政府在制定公共政策是一定要先摸清群眾的需求，一定要避免表面上“看起來(lái)美”的公共政策，實(shí)際卻沒有真正解決群眾之所急、之所想。為此，建立以群眾需求為導(dǎo)向的決策模式需要從以下幾方面努力:首先，要轉(zhuǎn)變公共政策制定完全以專家、政府官員以及精英集團(tuán)為導(dǎo)向的決策思維模式，在關(guān)乎群眾切身利益的公共政策制定需要廣泛地吸納基層群眾的參與，聽聽他們真實(shí)的需求。其次，要盡快建立公共政策制定的回應(yīng)機(jī)制，公共政策的制定不僅僅是一個(gè)自上而下的模式，更應(yīng)該是開放的“自上而下與自下而上”的雙邊的互動(dòng)模式，只有這樣才有可能使政策制定過(guò)程中實(shí)現(xiàn)信息的對(duì)稱，群眾的需求才能更好地被挖掘出來(lái)。最后，建立群眾需求導(dǎo)向的公共政策制定模式，還應(yīng)該傾聽民間團(tuán)體、高校單位等的考察調(diào)研意見，因?yàn)樗麄兊姆钦?，以及專業(yè)性，群眾與他們的交流壓力更少，更能夠講出他們心中的最真實(shí)的想法與訴求。只有建立以群眾需求為導(dǎo)向的公共政策才能更好地體現(xiàn)災(zāi)后重建過(guò)程中“尊重民意、維護(hù)民權(quán)、珍惜民力、實(shí)現(xiàn)民利”的政策導(dǎo)向。

第二，在災(zāi)后重建公共政策制定中注重厘清、理順以及優(yōu)化上下級(jí)政府間的權(quán)力關(guān)系，保障基層政策制定與執(zhí)行中的地位與作用。

在傳統(tǒng)的政策制定與執(zhí)行模式中，一般要求政策的制定與與政策的執(zhí)行相分離，也就是我國(guó)公共部門普遍存在的現(xiàn)象，即上級(jí)政府制定好政策，設(shè)定目標(biāo)，下級(jí)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行政策目標(biāo)。這種自上而下的政策制定模式是大有問(wèn)題的，而那種倡導(dǎo)政策制定者與政策執(zhí)行者共同協(xié)商的協(xié)作關(guān)系的上下雙邊互動(dòng)的政策制定與執(zhí)行模式是值得推廣的，因?yàn)檫@種模式更加強(qiáng)調(diào)建立參與式、協(xié)商式的民主化狀態(tài)的決策機(jī)制。因此，為了更好有效地落實(shí)災(zāi)后重建的各方面政策，上級(jí)政府應(yīng)給予縣一級(jí)政府在結(jié)合實(shí)際的情況下制定公共政策的權(quán)利，從而使出臺(tái)的政策更加具有可操作性，從而避免出現(xiàn)政策的制定者(國(guó)家、省級(jí)政府)制定出來(lái)的重建政策抽象原則性較強(qiáng)而政策的執(zhí)行者在操作過(guò)程中對(duì)針對(duì)性不強(qiáng)的政策目標(biāo)往往是無(wú)所適從的現(xiàn)象。所以，省級(jí)政府在制定災(zāi)后重建的公共政策時(shí)，應(yīng)該適當(dāng)?shù)叵蚩h級(jí)政府放權(quán)，鼓勵(lì)縣級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出臺(tái)相關(guān)政策，并報(bào)省級(jí)政府備案，省級(jí)政府加以監(jiān)督。同時(shí)還要加強(qiáng)上下級(jí)政府之間的溝通與協(xié)商，從而來(lái)強(qiáng)優(yōu)化與厘清災(zāi)后重建公共政策制定過(guò)程中政府間權(quán)力關(guān)系，從而保障政策的有效執(zhí)行。

第三，在災(zāi)后重建公共政策制定過(guò)程中，建立政策制定者與執(zhí)行者以及政策制定者與政策對(duì)象等相關(guān)主體的長(zhǎng)效溝通機(jī)制。

在災(zāi)后重建公共政策制定中建立長(zhǎng)效的溝通機(jī)制是十分必要的，災(zāi)后重建是一個(gè)比較漫長(zhǎng)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中是需要有固定有效的適合各主體對(duì)象的溝通機(jī)制的建立，從而將各種意見與需求納入政策制定的議程的機(jī)制，保證政策的合理性與可接受性。首先政策制定者與政策執(zhí)行者的各政府部門之間要建立“勤報(bào)告”、“多聯(lián)系”、“快協(xié)商”的信息溝通制度[10]，保證政策制定與執(zhí)行的協(xié)調(diào)與順暢。其次，信息先行，建立快速便捷、上通下達(dá)的社情民意溝通反饋機(jī)制，災(zāi)后重建政策關(guān)乎受災(zāi)群眾的直接利益分配必須要建立長(zhǎng)效的社情民意的溝通機(jī)制，通過(guò)溝通交流及時(shí)了解群眾的需求，具體包括建立公眾信息服務(wù)平臺(tái)，建立與基層政權(quán)長(zhǎng)效的交流與建議的反饋機(jī)制。最后要建立與民間力量的溝通協(xié)商機(jī)制，民間力量可以通過(guò)非正式渠道發(fā)揮更高更靈活的響應(yīng)度，覆蓋政府不能做到的點(diǎn)面。因此，公共政策的制定要建立與民間社會(huì)團(tuán)體的交流溝通平臺(tái)，充分發(fā)揮其自身的優(yōu)勢(shì)，以確保災(zāi)后的公共政策能夠最大程度地得到群眾的認(rèn)可與支持。[11]總之，災(zāi)后重建要建立起長(zhǎng)效的溝通機(jī)制網(wǎng)絡(luò)(如圖一)才能保證政策的合法合理性。

圖1 政策制定過(guò)程中的溝通網(wǎng)絡(luò)

第四，在災(zāi)后重建政策制定過(guò)程中，關(guān)注弱勢(shì)群體與邊緣地區(qū)，要著力發(fā)揮政策制定在監(jiān)督保障公共政策公平執(zhí)行的作用。

公平是和諧社會(huì)與公共政策共同追求的核心價(jià)值目標(biāo)，作為社會(huì)價(jià)值權(quán)威分配的公共政策必須將公平作為其核心價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，必須關(guān)注公平問(wèn)題。政府作為國(guó)家公共權(quán)力的行使者以及公共事務(wù)的管理者，是全體公民公共利益的代表著和群體利益的整合者，因此其在制定公共政策是必須彰顯其公平正義性，從而維護(hù)其合法性與權(quán)威性。[12]災(zāi)后重建過(guò)公共政策過(guò)程中很容易出現(xiàn)政策盲點(diǎn)，即政策制定很容易忽略弱勢(shì)群體與邊緣村落，由于受媒體放大甚至歪曲報(bào)道的影響，政府的政策往往向這些地方傾斜，而使得未能被媒體關(guān)注到的地方往往被忽略或者支援較少。本次地震中就出現(xiàn)了救災(zāi)盲點(diǎn)的天全縣，因此，政府在制定災(zāi)后重建政策時(shí)就應(yīng)該避免類似情況的發(fā)生。災(zāi)后重建政策的制定一定要全面，一定要爭(zhēng)取覆蓋所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社，避免出現(xiàn)災(zāi)后政策受惠盲點(diǎn)村鎮(zhèn)，同時(shí)還要照顧到弱勢(shì)群體的特殊需求，對(duì)待特殊的受災(zāi)群眾應(yīng)該制定具體的救助與支持措施，尤其是對(duì)受災(zāi)的孤寡老人、孤兒、孤殘等人員的照顧與救助[13]。除此之外，災(zāi)后政策制定一定要注重對(duì)后期政策執(zhí)行的監(jiān)控，即在政策制定過(guò)程中要完善對(duì)基層官員對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)控，以防止出現(xiàn)災(zāi)后重建物資與資金截留等執(zhí)行中的貪污腐敗問(wèn)題，這是一個(gè)亟需解決的大問(wèn)題，許多受災(zāi)群眾都在反映此問(wèn)題的嚴(yán)重性，這也是關(guān)系到公平的一個(gè)大問(wèn)題。因此，在政策制定中一定要加以考慮。綜上而言，災(zāi)后重建過(guò)程中的公平問(wèn)題是關(guān)乎重建有效順利進(jìn)行的重要因素，也是政府彰顯其權(quán)威性與合法性的重要契機(jī)，這就要求在促進(jìn)公共政策的制定中要彰顯政策的公平性。

第五，要加強(qiáng)公共政策制定過(guò)程中注重引導(dǎo)災(zāi)后群眾精神文化的建設(shè)。

災(zāi)后重建公共政策制定過(guò)程中不僅要促進(jìn)物質(zhì)方面的重建，精神文化的重建也必不可少，為此各級(jí)政府在促進(jìn)物質(zhì)重建的同時(shí)，更應(yīng)注意災(zāi)后的人文社會(huì)重建，其本質(zhì)上是要在物質(zhì)廢墟與精神巨大創(chuàng)傷的基礎(chǔ)上，借助各種內(nèi)在與外在的力量，修復(fù)受到破壞的家庭、鄰里、親朋好友、社區(qū)組織等，使家庭與社區(qū)、社會(huì)逐步恢復(fù)自我組織與自我發(fā)展的活力，使災(zāi)區(qū)人民重新過(guò)上安詳有序的生活。當(dāng)然，這是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，不能一蹴而就，絕非三五年能夠奏效的。發(fā)達(dá)國(guó)家大地震“震”出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)中，不僅有防御次生災(zāi)害之策，更有醫(yī)治災(zāi)區(qū)社會(huì)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的軟性創(chuàng)傷。在災(zāi)后人文社會(huì)重建過(guò)程中需要政府與社會(huì)自治組織共同攜手來(lái)幫助災(zāi)區(qū)群眾重新認(rèn)識(shí)地震，構(gòu)建防災(zāi)、減災(zāi)的意識(shí)，更為重要的是修復(fù)因地震而受到破壞的社會(huì)關(guān)系，同時(shí)要發(fā)揮基層自治組織在宣傳帶動(dòng)參與構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)文化方面的作用，使災(zāi)后的精神文化建設(shè)能切切實(shí)實(shí)地落到實(shí)處。

四、結(jié)語(yǔ)

災(zāi)后重建恢復(fù)階段是公共危機(jī)治理的重要環(huán)節(jié)，其直接關(guān)系到災(zāi)區(qū)群眾后續(xù)正的常生產(chǎn)生活，也是災(zāi)區(qū)今后穩(wěn)定與繁榮的重要前提。因此，公共政策制定需要在災(zāi)后重建過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，這關(guān)乎到災(zāi)后重建有序、高效地進(jìn)行。切實(shí)關(guān)注災(zāi)后重建公共政策制定過(guò)程中可能或已經(jīng)存在的問(wèn)題，并探尋解決這些問(wèn)題的路徑對(duì)于實(shí)現(xiàn)災(zāi)后重建“尊重民意、維護(hù)民權(quán)、珍惜民力、實(shí)現(xiàn)民利”的政策導(dǎo)向以及確保災(zāi)后重建能夠更加科學(xué)有效具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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