成效與問題：我國城市環(huán)境保護的施策之辯

牛鳳瑞

導讀：城市發(fā)展和建設的關鍵問題不在于有無污染和污染的大小，而在于污染成本與城市效益的比較，在于以較小的污染求得更大的城市效益。因此，辨析城市污染之源，明確城市環(huán)境保護指導思想，確立適合的城市環(huán)境愿景，選擇合理的城市治污措施，則是城市健康發(fā)展、和諧發(fā)展的保證。

推進城市化是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，但城市污染威脅著市民健康和城市可持續(xù)發(fā)展，成為當前我國城市管理的一大難題。辨析城市污染之源，明確城市環(huán)境保護指導思想，確立適合的城市環(huán)境愿景，選擇合理的城市治污措施，是城市健康發(fā)展、和諧發(fā)展的保證。

我國城市污染有自然的和歷史的原因，也有人為的和發(fā)展階段性的原因，大致可歸納為自然資源稟賦、能源結構、重化工業(yè)發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結構、機動車尾氣、工地揚塵、技術水平、發(fā)展路徑、法制與管理體制、市民生活消費習俗等原因，但深層原因還在于城市本身。城市的本質(zhì)是人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在一定地域空間上的大規(guī)模高度聚集，因此，城市存在和發(fā)展的依據(jù)是城市的規(guī)模效應和聚集效應，以及由此衍生的更高要素配置效率。由此可見，任何人類活動都要以一定的資源和能源耗費及三廢排放為前提的。在一定的地理環(huán)境下，一定區(qū)域?qū)θ祟惢顒优欧盼锏淖匀粌艋芰κ怯幸欢ㄏ薅鹊?，即通常所說的環(huán)境容量。城市大規(guī)模高度密集的人類活動造成資源和能源的集中消耗和相應的三廢集中排放，而且這種排放與生產(chǎn)力和生活水平的提高呈正向關系。當這種集中的三廢排放超出環(huán)境容量的時候，必然造成污染。污染累積超過一定程度即成為環(huán)境公害。把城市效益與城市污染作為一個整體來看，城市污染在一定程度上又是取得城市效益必須支付的成本。所以城市發(fā)展和建設的關鍵問題不在于有無污染和污染的大小，而在于污染成本與城市效益的比較，在于以較小的污染求得更大的城市效益。同時還應該看到，三廢的集中排放為城市污染的集中化規(guī)?；卫硖峁┝擞欣麠l件，即依托城市的污染治理工程更有效率，依托城市的循環(huán)經(jīng)濟、資源綜合利用更有生命力。享受同等生活消費水平，在城市比在農(nóng)村更節(jié)約，也更具可持續(xù)性。過度夸大城市污染的負面作用有可能陷入否定城市的誤區(qū)。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，以人為本，建設環(huán)保城市、低碳城市、綠色城市、宜居城市已成為社會共識。這是市民健康意識的覺醒、生態(tài)環(huán)境意識的提升，是社會的進步。但城市環(huán)境保護不是城市建設的全部，加強城市治污也不能是一票否決，而是城市發(fā)展五位一體總體布局中生態(tài)文明建設的重要組成部分。我國的城市環(huán)境保護既要有高度的自覺，又要有必要的自信。所謂自信，就是要正確評估以往城市環(huán)境建設的成效與問題，對城市光明未來有足夠信心；就是相信城市環(huán)境問題能夠逐步得到解決，中國城市環(huán)境問題只能靠中國人自己解決。我國整體上還處于完成工業(yè)化、加快城市化的發(fā)展階段，各城市面臨的主要矛盾方面依然是社會需要同社會生產(chǎn)之間的矛盾，表現(xiàn)為：城市常住人口快速增長，企業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)規(guī)模的持續(xù)擴大，能源、資源消耗總量和三廢排放總量短期內(nèi)難以降下來；各類公共基礎設施存在巨大缺口，公共服務需求與供給矛盾尖銳，又普遍受制于城市公共財力的不足。在這種發(fā)展階段和歷史背景下，關鍵不是要不要治理污染的問題，而是治理污染能夠支付何種成本、城市環(huán)境質(zhì)量能夠達到何種標準的問題，是城市的治污愿景與城市發(fā)展如何統(tǒng)籌兼顧、實現(xiàn)均衡的問題。因此，已經(jīng)完成工業(yè)化、實現(xiàn)城市化的發(fā)達國家的城市環(huán)境標準只能參考，不能照抄、照搬，同時也該認識到，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量優(yōu)于城市是一種正常的難以改變的狀態(tài)。從國情和市情出發(fā)，在正確把握城市發(fā)展與環(huán)境保護的關系中，確立積極可行的環(huán)境質(zhì)量標準和治理污染目標，扎實推進，并在實踐中逐步完善，應是我國城市環(huán)境保護的指導思想。治污目標過高過急，雖然占據(jù)了道德的制高點，能夠鼓舞士氣，形成輿論壓力，但無實現(xiàn)可能，成本高昂，得不償失。

城市污染是多種因素長期綜合作用的結果，要進行長期堅持不懈的努力，正確的治污策略是低成本實現(xiàn)城市環(huán)境目標的保證。面對多難的選擇，當前我國城市各項環(huán)境保護措施各有實施的條件，也各有局限性。調(diào)整能源結構，減少燃煤，增加天然氣用量，要以有氣可用、有氣能用為前提，因為大量進口天然氣及其相關設施建設需要支付巨額費用。發(fā)展新型綠色能源要以技術成熟、經(jīng)濟合理為條件。節(jié)能減排、提高資源和能源效率是環(huán)境保護的中心環(huán)節(jié)，被認為是普適性舉措，但節(jié)能減排的支撐是技術的進步，是用高效率的設備、裝備、工藝提升既有產(chǎn)業(yè)。技術的進步是一個長期的漸進過程，要依賴于教育水平的提高和研發(fā)投入持續(xù)不斷的增加。關閉三高企業(yè)、轉(zhuǎn)移低端產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構往往成為中心大城市環(huán)境保護的首選。但一個企業(yè)應否被關閉并不取決于其污染的嚴重與否，而是取決于其產(chǎn)品（服務）有無真實的社會需求。有真實社會需求又無經(jīng)濟性的替代品，是此處不生產(chǎn)彼處生產(chǎn)問題，即產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。伴隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的是排放和污染由轉(zhuǎn)出地向輸入地的轉(zhuǎn)移，產(chǎn)品由輸入地向轉(zhuǎn)出地的轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移改變了企業(yè)污染的環(huán)境成本，若配合以技術進步當然更加可取，但由于轉(zhuǎn)出地產(chǎn)品輸入成本的增加和污染的跨區(qū)域輸送，將使這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的綜合效果大打折扣。提升城市空間規(guī)劃水平、合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局和功能分區(qū)、增加綠色用地、構建市區(qū)空氣流通廊道等措施，有利于提高城市環(huán)境質(zhì)量，但也將增加城市建設用地和城市運行成本，亟待長遠意義上的平衡性思考。我國城市大規(guī)模的基礎設施建設時期還沒有過去，采取措施減少工地揚塵和施工噪音可以做到，但要支付相應費用，且將持續(xù)到發(fā)展階段的完成。解決機動車尾氣污染，限車、限行只能治標，治本的基本條件是車好（高效動力系統(tǒng)）、油好（高標準燃油）、路好（暢順的道路系統(tǒng)）和人好（良好的駕駛技術和出行習慣），而這“四好”又是一個復雜的經(jīng)濟社會技術體系構建工程，非短期可以做到。城市環(huán)境是公共產(chǎn)品，惠及每一個市民，而每一個市民活動都會或多或少地造成排放和污染。城市環(huán)境保護法制和制度建設是對個體行為的規(guī)范，涉及不同階層、群體、個體利益關系的調(diào)整。不同的階層、群體、個體在不同時期對環(huán)境利益的訴求和負擔的成本并不完全一致，有時甚至是對立關系。所以城市環(huán)境保護的立法、制度設置和執(zhí)法重在調(diào)節(jié)相關者之間的利益關系，核心是尋求各方利益的平衡點，基本方向是引導市民、企業(yè)、單位養(yǎng)成科學、健康、節(jié)約、環(huán)保的行為方式和生活習慣。

除上述之外，保護城市環(huán)境態(tài)度要積極、目標要可行、措施要穩(wěn)妥，要因地因時制宜，因條件制宜，統(tǒng)籌安排，堅持不懈，對癥施策，注重實效。

責任編輯：張 煒