琿春市林權(quán)制度改革實施過程研究

劉慧娟，董 嫻，殷 忠

(1.吉林省琿春市林業(yè)局，吉林 琿春，133300；2.吉林省琿春林業(yè)局，吉林 琿春，133300)

林權(quán)是林業(yè)政策的核心[1]，是國家、集體、自然人、法人或其他組織對森林、林木和林地依法享有的占有、使用、收益或者處分的權(quán)利[2-3]。我國集體林權(quán)制度雖然歷經(jīng)數(shù)次變革，但是產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體不落實、經(jīng)營機制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在[4-6]。本文以琿春市林權(quán)制度改革實施過程為例，深入分析琿春市集體林經(jīng)營管理存在問題，闡述林權(quán)制度改革實施以來產(chǎn)生的影響。對琿春市林權(quán)制度改革實施過程進行研究，有利于完善改革的配套措施，為深化琿春市林業(yè)林權(quán)制度改革提供理論基礎(chǔ)，更為增強林業(yè)活力，實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供實踐基礎(chǔ)。

1 琿春市林權(quán)制度改革基本步驟

為了進一步解放和發(fā)展集體林業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，增加農(nóng)民收入，建設(shè)生態(tài)文明，依據(jù)《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，按照吉林省、延邊州具體工作部署，制定《琿春市集體林權(quán)制度改革實施方案》。本次林權(quán)制度改革分為以下4個階段：

1.1 準備階段

準備階段為2009年3月至9月。

(1)成立領(lǐng)導機構(gòu)。按照“市政府直接領(lǐng)導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實施、村組織具體操作、各部門搞好服務(wù)”的工作機制，層層成立集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導機構(gòu)。

(2)制定林改實施方案，報州林改辦公室審定后組織實施，并報省林改辦公室備案。

(3)宣傳培訓。組織參與林改工作人員，加強林改文件學習，掌握具體操作方法。組織鄉(xiāng)、村兩級林改政策輔導和業(yè)務(wù)培訓，統(tǒng)一方法步驟與標準要求，確保參加林改工作人員和基層干部都能指導好、落實好各項改革政策。加大林改宣傳力度，深入宣傳改革目的，讓廣大村民真正了解改革，支持改革，消除疑慮，參與改革[7-8]。

1.2 摸清底數(shù)并張榜公布

此階段是從2009年9月至2010年9月。

林業(yè)部門為各村組提供資源檔案和人工林確權(quán)等實測資料，抽調(diào)技術(shù)人員配合各村組核實林地權(quán)屬、面積和四至界線，對林地面積、林木蓄積、立地條件等資源狀況和森林經(jīng)營狀況、林木林地流轉(zhuǎn)情況進行詳細調(diào)查，調(diào)查結(jié)果在村組內(nèi)張榜公布。

1.3 明確主體并確權(quán)發(fā)證

此階段是從2010年10月至12月。

各村組根據(jù)集體林調(diào)查摸底情況，依據(jù)村情林情制定具體林改實施方案。方案必須經(jīng)村民大會或村民代表會議三分之二以上人同意[9-10]。

根據(jù)林改方案，通過抽簽等形式分林到戶。到現(xiàn)地劃分地塊，明確四至界線，設(shè)立明顯標樁，及時公布確權(quán)結(jié)果。公示無異議后依法簽訂新的合同，填寫林權(quán)登記申請表，經(jīng)檢查驗收合格后，組織進行林權(quán)登記發(fā)(換)證。

1.4 整理歸檔和總結(jié)驗收

此階段是從2011年1月至6月。

基本工作完成后，按照《吉林省集體林林權(quán)制度改革檔案管理辦法(試行)》(吉林改[2008]17號)對林改資料進行整理，建立市、鄉(xiāng)、村三級林改檔案并長期保存。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對林改工作進行認真總結(jié)，全面自檢自查，并接受上級林改領(lǐng)導小組檢查驗收。

2 琿春市林權(quán)制度改革實施過程

2.1 琿春市林改前集體林經(jīng)營現(xiàn)狀調(diào)查

琿春市集體林總經(jīng)營面積88 004 hm2(含國有委托林19 289 hm2)，其中林業(yè)用地面積86 996 hm2，活立木總蓄積760萬m3，森林覆蓋率91.3%。全市轄9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1個經(jīng)濟合作區(qū)，121個行政村，農(nóng)村總戶數(shù)3.42萬戶，總?cè)丝?.97萬人，其中農(nóng)業(yè)人口6.3萬人。

以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村(組)為單位，依據(jù)森林資源檔案和人工林確權(quán)等實測資料對林地面積、林木蓄積、立地條件等資源狀況和森林經(jīng)營狀況、林木林地流轉(zhuǎn)情況進行詳細調(diào)查，摸清林改前集體林經(jīng)營現(xiàn)狀。具體數(shù)據(jù)見表1。

表1全市林改前集體林經(jīng)營現(xiàn)狀hm2

Tab.1 Operation status of the collective forest before forest right reform

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林地面積自留山已流轉(zhuǎn)誰造誰有退耕還林村集體經(jīng)營鄉(xiāng)辦林場經(jīng)營春 化23 119.09 385.39128.0910 539.523 066.0哈達門16 014.92 850.39518.877.608 535.744 111.0英 安9 999.03 737.80788.274 228.931 244.0密 江8 154.21 507.7045.514 306.992 294.0楊 泡10 335.44 778.08174.322 396.003 003.0馬川子3 679.63679.6板 石4 786.51 941.10304.452 540.95敬 信6 612.23 008.4064.603.102 488.601 047.5三家子3 017.0561.7046.7020.30176.302 212.0合作區(qū)1 278.1222.0021.601 034.50合 計86 995.93679.6027 992.562 092.4131.0036 247.5316 977.5

對林地面積、林木蓄積、立地條件等資源狀況和森林經(jīng)營狀況、林木林地流轉(zhuǎn)情況進行詳細調(diào)查的過程中，發(fā)現(xiàn)林改前集體林經(jīng)營存在以下幾方面問題。

(1)對集體林權(quán)制度改革的意義認識不充分。確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，把集體林地經(jīng)營權(quán)與林木所有權(quán)真正落實到農(nóng)戶，有利于充分利用林業(yè)產(chǎn)業(yè)廣闊的就業(yè)空間，促進農(nóng)民就業(yè)增收。獲得林業(yè)這一重要的生產(chǎn)資料，能激發(fā)農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、造林育林的積極性，調(diào)動愛林護林的自覺性，提升森林數(shù)量和質(zhì)量。

(2)林業(yè)產(chǎn)權(quán)的有效監(jiān)督不夠。農(nóng)民對集體林地所有權(quán)人的認識不明確，監(jiān)督不夠，易導致其林權(quán)受到村集體經(jīng)濟組織管理者的侵占。對于基層集體經(jīng)濟組織，不能有效監(jiān)督，很可能由于沒有被明確的賦予林地所有權(quán)而時常受到上級政府部門的侵害。

(3)集體林流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范。林權(quán)轉(zhuǎn)讓過程非常復(fù)雜，不僅涉及到森林資源的資產(chǎn)評估，而且還涉及林權(quán)貸款等后續(xù)問題。評估隨意性大，導致價值的估量不精確，活立木的流轉(zhuǎn)不規(guī)范時有發(fā)生。林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)有待完善，使農(nóng)民在林木所有權(quán)和林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中有法可依。

(4)林權(quán)制度改革的社會服務(wù)措施不配套。構(gòu)建與林權(quán)制度改革相配套的社會化服務(wù)體系有利于鞏固改革成果。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，與林權(quán)制度改革配套措施如林產(chǎn)品流通、技術(shù)服務(wù)、資產(chǎn)評估、自然風險防范等社會化服務(wù)相對滯后甚至有缺失，這將制約林業(yè)的社會化的發(fā)展。

(5)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營機制不靈活。目前琿春市林業(yè)產(chǎn)業(yè)已有一定規(guī)模的發(fā)展，但林業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化程度不夠。林業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理粗放，專業(yè)化水平相對較低。對于深加工產(chǎn)品的開發(fā)不夠，缺乏具有競爭力的龍頭品牌。商品林和公益林等的經(jīng)營策略尚不夠完善，企業(yè)和農(nóng)戶結(jié)合、合作組織和農(nóng)戶結(jié)合、市場主導和農(nóng)戶結(jié)合的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營方式有待進一步發(fā)展。

(6)利益分配有待均衡。普通農(nóng)民缺乏大量資金，易導致出現(xiàn)林權(quán)兼并現(xiàn)象，而壟斷經(jīng)營將導致造林積極性下降。雖然股份經(jīng)營對產(chǎn)權(quán)私有化與林業(yè)規(guī)模經(jīng)營之間矛盾的化解起到一定作用，但普通農(nóng)戶從林業(yè)股份合作式的經(jīng)營中所得收入在家庭總收入中所占比重小。

2.2 改革內(nèi)容

在保持集體林地所有權(quán)不變的前提下，將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)落實到集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶或其他經(jīng)營主體。

2.2.1 集體統(tǒng)一經(jīng)營的林地/林木改革

對目前由集體統(tǒng)一經(jīng)營的林地林木，采取以下經(jīng)營方式：

(1)家庭承包經(jīng)營。對于資源條件及經(jīng)營條件允許的，在集體經(jīng)濟組織的成員內(nèi)部平均分配林地林木?？刹扇∽杂山M合聯(lián)戶承包經(jīng)營或劃片承包經(jīng)營。林地承包期50年，林木歸戶或聯(lián)戶所有。

(2)股份合作經(jīng)營。對集體統(tǒng)一經(jīng)營的、集體經(jīng)濟組織成員比較滿意的山林和農(nóng)民要求繼續(xù)實行集體經(jīng)營的山林，以“分股不分山，分利不分林”的形式，將現(xiàn)有的林地、林木折股均等分配。制定相關(guān)章程，落實經(jīng)營主體，實行股份合作經(jīng)營，財務(wù)單獨核算，收益按股分配。

(3)有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營。對于不便實行家庭承包經(jīng)營的山林，可評估作價，以公開招標、競價拍賣等方式，按照先組內(nèi)、后村內(nèi)、再村外的順序，轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員或其它社會經(jīng)營主體。為發(fā)展集體的公益事業(yè)，允許留出本村林地面積的10%作為集體所有，留用部分要落實承包的責任。

對集體統(tǒng)一經(jīng)營的公益林劃分時，應(yīng)以管護需要為前提，劃分單元盡量不要太小。原則上采取聯(lián)戶經(jīng)營的方式。在保持公益林性質(zhì)不變的前提下，確權(quán)到戶，補償?shù)綉簟?/p>

2.2.2 對已流轉(zhuǎn)的集體林及自留山責任山改革

對已流轉(zhuǎn)的集體林及自留山責任山，根據(jù)實際情況妥善區(qū)別對待：

(1)尊重歷史、依法依規(guī)、妥善處理。凡程序合法、合同規(guī)范的要予以維護；對實際已流轉(zhuǎn)但沒有到林業(yè)局登記造冊、條款不全或程序不規(guī)范或者大多數(shù)村民對部分條款有異議的應(yīng)完善合同或簽訂補充協(xié)議；對于不符合法律規(guī)定的或嚴重損害了大多數(shù)村民利益的，應(yīng)通過法律程序予以糾正或終止合同。

(2)發(fā)生多次流轉(zhuǎn)的，以最后一次流轉(zhuǎn)合同約定事項確權(quán)登記，核發(fā)(換)林權(quán)證。

(3)保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。已劃給農(nóng)民的自留山或責任山，農(nóng)民持有山林證，現(xiàn)地清楚，合法經(jīng)營的，穩(wěn)定其林權(quán)，收回舊證換發(fā)新證；農(nóng)民只持有山林證，在現(xiàn)地沒有劃界或界線不清楚的，由林業(yè)主管部門到現(xiàn)地實測，重新確權(quán)發(fā)證；已劃給農(nóng)民的自留山或責任山，一直沒有經(jīng)營造林的，由村集體研究決定是否收回重新發(fā)包；在承包期內(nèi)又轉(zhuǎn)包給他人且經(jīng)營造林的，在此次林改中對已成為事實的流轉(zhuǎn)，按現(xiàn)林主發(fā)證；1984年分山林地承包期為50年的，在本次林改中，維持原合同不變。

2.3 改革成果調(diào)查

本次全市集體林林權(quán)改革確權(quán)在全市9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及一個合作區(qū)進行，涉及林地總面積87 892.45 hm2，其中集體林林權(quán)新改制面積達到21 591.39 hm2。新改制集體林的確權(quán)情況在表2中具體描述。

表2 琿春市新改制集體林確權(quán)情況

全市集體林新改制面積21 591.39 hm2，采取股份合作經(jīng)營面積12 120.43 hm2，占新改制面積的56.1%，多集中在資源林相較差、可分面積少或勞動力不足的地區(qū)，如英安鎮(zhèn)、哈達門鄉(xiāng)、板石鎮(zhèn)、敬信鎮(zhèn)等。

這次林權(quán)改革涉及區(qū)域廣、參改地區(qū)農(nóng)戶多、林業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀較為復(fù)雜，改革推進較為困難。本次改革面積約占市屬范圍總體林地面積的25%，對琿春市來說是一次大膽的嘗試，受益村莊93個，受益7197戶，受益人數(shù)多達21 167人。這對提高林區(qū)農(nóng)戶收入，提高當?shù)鼐用裆钏?，促進農(nóng)村社會的穩(wěn)定和諧具有重要的意義。

此外，在林權(quán)制度改革進程中，對已改制集體林部分進行了重新確認和完善。經(jīng)調(diào)查，由表3知，確認自留山和責任山面積1 055.72 hm2，全部分布在馬川子鄉(xiāng)；確認誰造誰有面積2 277.58 hm2，分布在9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1個合作區(qū)；規(guī)范和完善已流轉(zhuǎn)面積41 947.1 hm2，因糾紛暫不能林改面積3 302 hm2。另據(jù)統(tǒng)計，林改后，仍保持集體經(jīng)營的面積20 870.35 hm2，占全市林業(yè)用地總面積的23.8%，符合林改政策要求。

表3 琿春市已改制集體林確認情況表

2.4 琿春市林權(quán)制度改革前后的綜合分析

表4中，通過2005年至2012年的森林資源面積、蓄積量以及農(nóng)民收入的調(diào)查，從資源生態(tài)保護和農(nóng)民收入水平等兩個方面分析林改前后產(chǎn)生的變化。

表4 森林資源面積、蓄積量和農(nóng)民收入調(diào)查表

注：數(shù)據(jù)來源：2005-2012年琿春市森林資源檔案統(tǒng)計年報

3 結(jié)束語

此次林權(quán)制度改革從林地產(chǎn)權(quán)制度入手，以“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營、減輕稅費、規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容，通過明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)，確保收益權(quán)等一系列措施，旨在實現(xiàn)“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責、責有其利”的集體所有林經(jīng)營管理的新機制。經(jīng)過近三年時間的不懈努力，基本完成了林改承包到戶工作，并通過實踐探索出一系列適合琿春集體林發(fā)展的新舉措，使集體林林權(quán)得以明晰確認，落實了林業(yè)經(jīng)營主體；林農(nóng)權(quán)益得到保障，提高了林農(nóng)經(jīng)營林地的積極性。普遍提高林農(nóng)家庭經(jīng)濟收入，林區(qū)農(nóng)村社會更加和諧，使集體林價值在國家建設(shè)和人民生活兩大木材需求方面的重要作用得以發(fā)揮。

【參 考 文 獻】

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