深化財(cái)稅體制改革構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)稅制度

張華

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。這一論斷把財(cái)政的地位和作用提到了新的高度，標(biāo)志著財(cái)政職能從“經(jīng)濟(jì)管理”向“國(guó)家治理”轉(zhuǎn)變，穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的財(cái)政已成為強(qiáng)國(guó)富民的基石和保障。構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)稅制度，對(duì)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展都具有十分重要的意義。我們將深入貫徹黨的十八大、十八屆二中、三中全會(huì)和習(xí)近平總書(shū)記系列講話特別是考察內(nèi)蒙古重要講話精神，圍繞落實(shí)自治區(qū)“8337”發(fā)展思路，積極穩(wěn)妥推進(jìn)財(cái)稅體制改革，扎扎實(shí)實(shí)做好財(cái)稅各項(xiàng)工作，為推進(jìn)自治區(qū)全面深化改革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展作出新的更大的貢獻(xiàn)。

一、我區(qū)深化財(cái)稅體制改革的背景

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制發(fā)生過(guò)兩次大的制度變革。第一次在1980年，由傳統(tǒng)高度集中的財(cái)政體制向財(cái)政包干體制轉(zhuǎn)變；第二次在1994年，由財(cái)政包干體制向分稅體制轉(zhuǎn)變。分稅制財(cái)政管理體制解決了傳統(tǒng)體制中存在的“兩個(gè)比重”偏低（即財(cái)政收入占GDP比重、中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重），體制不規(guī)范、不統(tǒng)一造成各地苦樂(lè)不均等問(wèn)題，調(diào)動(dòng)了中央和地方兩個(gè)積極性，是我國(guó)財(cái)政史上的一個(gè)重要里程碑。

在中央統(tǒng)一規(guī)范的分稅制財(cái)政管理體制的基礎(chǔ)上，2006年和2012年我區(qū)對(duì)自治區(qū)以下財(cái)稅體制進(jìn)行了調(diào)整完善。2006年調(diào)整的主要內(nèi)容：一是實(shí)行稅收屬地管理，不再按隸屬關(guān)系劃分稅收收入；二是建立自治區(qū)與盟市共享稅，將增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、營(yíng)業(yè)稅、資源稅作為自治區(qū)與盟市共享稅種；三是實(shí)行漸進(jìn)式改革，將自治區(qū)與盟市共享稅的分享比例，通過(guò)每年變化1個(gè)百分點(diǎn)，逐漸增加自治區(qū)的比重，從2006年的20：80調(diào)整到2011年的25：75；四是保證盟市既得利益，對(duì)盟市上繳自治區(qū)的稅收以2005年為基數(shù)，基數(shù)內(nèi)部分自治區(qū)返還給盟市，超過(guò)基數(shù)部分由自治區(qū)安排用于盟市轉(zhuǎn)移支付和全區(qū)性公共支出事項(xiàng)。2012年針對(duì)自治區(qū)宏觀調(diào)控能力下降和區(qū)域發(fā)展不均衡的突出問(wèn)題，自治區(qū)進(jìn)一步調(diào)整了財(cái)稅體制，在維持原體制“共享五稅”范圍不變的基礎(chǔ)上，根據(jù)自治區(qū)宏觀調(diào)控政策目標(biāo)和稅種屬性，重新確定自治區(qū)與盟市共享稅收的分享比例，自治區(qū)因完善體制新增加的收入絕大部分要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式，支持困難地區(qū)和低收入群體。在調(diào)整財(cái)政體制的同時(shí)，自治區(qū)建立并不斷完善對(duì)盟市旗縣的轉(zhuǎn)移支付制度。

分稅制財(cái)政管理體制運(yùn)行20年來(lái)，我區(qū)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與政府財(cái)力增強(qiáng)的良性循環(huán)，財(cái)政在支持保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促改革等方面發(fā)揮了積極作用。一是財(cái)政收支規(guī)模不斷實(shí)現(xiàn)新突破。2013年，全區(qū)地方財(cái)政總收入完成2658億元，約是1994年68億元的39倍；全區(qū)地方財(cái)政支出3682億元，支出規(guī)模跨越3500億元門(mén)檻，約是1994年93億元的40倍，實(shí)現(xiàn)了從“吃飯”財(cái)政到真正意義上公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變。二是財(cái)政宏觀調(diào)控作用得到了有效發(fā)揮。擴(kuò)大和帶動(dòng)了投資增長(zhǎng)，2008-2013年共落實(shí)政府?dāng)U大內(nèi)需投資1227億元，通過(guò)減免稅費(fèi)減輕企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)330多億元，2013年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)18%。支持了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，2007-2013年，全區(qū)科技投入累計(jì)達(dá)到151億元，年均遞增23%，環(huán)境保護(hù)投入累計(jì)達(dá)到726億元，年均遞增14%；全區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比例不斷提高。三是財(cái)政保障民生水平不斷提高。自治區(qū)連續(xù)7年實(shí)施民生工程，全區(qū)民生支出從2007年的618億元增加到2013年的2340億元，年均遞增24.8%。四是財(cái)政改革穩(wěn)步推進(jìn)。初步建立了完整的政府預(yù)算體系，完善了機(jī)關(guān)事業(yè)單位津補(bǔ)貼政策，盤(pán)活了財(cái)政存量資金，預(yù)算工作的透明度不斷增強(qiáng)。

二、現(xiàn)行財(cái)政體制存在的問(wèn)題

（一）地方稅收體系不健全，地方可用財(cái)力增長(zhǎng)緩慢。一是地方稅稅制陳舊，稅源分散，收入規(guī)模小，管理權(quán)限小，征管難度大，缺乏主體稅種。地方由于沒(méi)有主體稅種支撐日益龐大的財(cái)政支出，各地紛紛挖掘非稅收入，導(dǎo)致我區(qū)非稅收入占公共財(cái)政預(yù)算收入比重偏高。二是我區(qū)是資源大區(qū)，在資源環(huán)境約束日益趨緊形勢(shì)下，反映要素稀缺、供求關(guān)系、環(huán)境損害程度的環(huán)境稅制度尚未建立。三是現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策過(guò)多，尤其是區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策過(guò)多且不規(guī)范，稅收法治化程度亟待提高。

（二）財(cái)力與事權(quán)不匹配，地方財(cái)政收支矛盾十分突出。一是現(xiàn)行的“分級(jí)分稅”財(cái)政體制，在各級(jí)財(cái)權(quán)的劃分上是比較明確的，但在事權(quán)的劃分上界定得不是十分清晰。中央代辦地方事權(quán)、地方承擔(dān)中央事權(quán)以及事權(quán)的交叉錯(cuò)位等現(xiàn)象還大量存在，總體表現(xiàn)為財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放。加上轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，造成了財(cái)力與事權(quán)不匹配，使地方財(cái)政收支矛盾比較突出，特別是基層財(cái)政比較困難。二是由于我區(qū)地域、地理、文化、經(jīng)濟(jì)、民族政策等諸多特殊因素，在地方支出中形成了一系列有別于內(nèi)地的特殊性開(kāi)支。如：由于地廣人稀，政務(wù)費(fèi)用開(kāi)支大，固定成本高；由于執(zhí)行民族政策，舉辦民族教育、民族廣播出版、民族醫(yī)療衛(wèi)生等方面的開(kāi)支較大；由于多屬高寒地區(qū)，防寒費(fèi)用開(kāi)支大；由于生態(tài)脆弱，對(duì)生態(tài)和環(huán)境治理的支出大等等。

（三）預(yù)算管理制度不規(guī)范、不透明，約束性不強(qiáng)。一是預(yù)決算公開(kāi)程度不夠，支出政策、項(xiàng)目安排、預(yù)算資金、超收資金的使用等不夠透明。二是預(yù)算體系不夠統(tǒng)一完善，公共財(cái)政、政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)和社會(huì)保險(xiǎn)四大預(yù)算的功能定位及相互關(guān)系還不清晰，相互之間缺乏有機(jī)銜接，部門(mén)利益色彩較濃。三是預(yù)算剛性約束不足，預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督之間缺少制衡，財(cái)政資金“跑冒滴漏”甚至被違規(guī)出借、擠占挪用等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。四是預(yù)算支出碎片化，與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的重點(diǎn)支出項(xiàng)目量多面廣，嚴(yán)重影響了預(yù)算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。五是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過(guò)多、規(guī)模過(guò)大、資金分散，存在財(cái)政資金分配和管理權(quán)被肢解的問(wèn)題。

（四）地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)需要及時(shí)化解。一是全區(qū)各級(jí)政府性債務(wù)規(guī)模較大。二是逾期債務(wù)逐年增加，財(cái)政償債壓力加大，既加大了地方財(cái)政支出壓力，也增大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。三是政府性債務(wù)管理制度不健全，監(jiān)督管理薄弱。目前國(guó)家尚未建立統(tǒng)一、規(guī)范的政府性債務(wù)管理模式和管理制度。自治區(qū)政府2007年出臺(tái)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)地方政府性債務(wù)管理暫行辦法》也應(yīng)根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，做進(jìn)一步修訂完善。

三、深化財(cái)稅體制改革的思路和主要任務(wù)

按照中央和自治區(qū)的部署，我區(qū)深化財(cái)稅體制改革的基本思路概括為“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率”。完善立法就是要樹(shù)立法治理念，全面推進(jìn)依法理財(cái)、依法治稅，把國(guó)家財(cái)政管理納入法制化軌道。明確事權(quán)就是明確中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，促進(jìn)各級(jí)政府各司其職、各負(fù)其責(zé)、各盡其能。改革稅制就是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，逐步提高直接稅比重，完善地方稅體系；堅(jiān)持正稅清費(fèi)，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠，強(qiáng)化稅收籌集財(cái)政收入的主渠道作用；科學(xué)設(shè)置計(jì)稅依據(jù)、適用稅率、征稅環(huán)節(jié)等稅制要素，完善稅收征管體制。穩(wěn)定稅負(fù)就是要保持財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重基本穩(wěn)定，合理控制稅收負(fù)擔(dān)，既調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體、社會(huì)力量和個(gè)人創(chuàng)業(yè)積極性，又要使政府有能力提供較好的基本公共服務(wù)。透明預(yù)算就是要加快推進(jìn)預(yù)算決算公開(kāi)，逐步實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開(kāi)制度，保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。提高效率就是要通過(guò)實(shí)施科學(xué)的政府預(yù)算、健全的運(yùn)行機(jī)制、有效的監(jiān)督制度，把有限的資金分配好、使用好、監(jiān)管好，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，不斷提高人民群眾生活水平。

（一）著力改進(jìn)預(yù)算管理制度。重點(diǎn)在五個(gè)方面改革探索：一是實(shí)施規(guī)范透明的預(yù)算制度。推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)透明，一方面有利于各級(jí)人大對(duì)同級(jí)政府預(yù)算審查監(jiān)督，有利于社會(huì)公眾監(jiān)督，促進(jìn)依法理財(cái)、科學(xué)決策；另一方面把政府的政策意圖、激勵(lì)方向告知社會(huì)，以引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體的預(yù)期和行為。目前，自治區(qū)本級(jí)預(yù)決算已經(jīng)全部公開(kāi)，“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算自2013年起全部公開(kāi)；2013年選擇3個(gè)盟市24個(gè)旗縣公開(kāi)了財(cái)政預(yù)決算和“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算，今后要進(jìn)一步加大預(yù)決算公開(kāi)力度，尤其是在公開(kāi)內(nèi)容上要細(xì)化實(shí)化；在公開(kāi)層級(jí)上，各級(jí)政府預(yù)決算都要向社會(huì)公開(kāi)，不留空白；在公開(kāi)重點(diǎn)上，把老百姓關(guān)注的“三公”經(jīng)費(fèi)徹底公開(kāi)。二是完善政府預(yù)算體系。要加快建立將政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入公共預(yù)算的機(jī)制。加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)基金結(jié)余的保值增值，抓緊研究社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算可持續(xù)問(wèn)題。要清理規(guī)范重點(diǎn)支出與年度財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，提高財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌能力。三是改進(jìn)年度預(yù)算控制。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，試編財(cái)政中期規(guī)劃，由年度平衡擴(kuò)展到周期性平衡。四是嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算執(zhí)行。要牢固樹(shù)立預(yù)算法定意識(shí)，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的程序性約束，預(yù)算的調(diào)劑、追加等都要嚴(yán)格按程序辦事。當(dāng)年超收收入原則上只能用于彌補(bǔ)當(dāng)年赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。五是提高財(cái)政預(yù)算效率。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，做到宏觀績(jī)效和微觀績(jī)效并重，切實(shí)改變重投入輕績(jī)效的狀況。創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)和公私合營(yíng)模式。

（二）著力完善稅收制度。按照中央要求，認(rèn)真做好增值稅改革、資源稅改革、房地產(chǎn)稅改革相關(guān)工作，落實(shí)交通運(yùn)輸業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、鐵路運(yùn)輸業(yè)和郵政業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)政策，提前制定煤炭資源稅改革預(yù)案，積極推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革。要建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，解決稅制不公平問(wèn)題。加強(qiáng)和改進(jìn)稅收優(yōu)惠政策管理，對(duì)執(zhí)行到期的應(yīng)徹底終止、不再延續(xù)，對(duì)未到期的要明確政策終止過(guò)渡期，對(duì)帶有試點(diǎn)性質(zhì)且具有推廣價(jià)值的，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)化為普惠制，在全區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃要與稅收優(yōu)惠政策脫鉤，今后原則上不再出臺(tái)新的稅收優(yōu)惠政策，嚴(yán)禁各種越權(quán)減免地方稅。著力完善稅收征管體制，緊跟中央改革進(jìn)展，及時(shí)制定配套稅收征管辦法，確保依法有效實(shí)施征管。要積極開(kāi)展綜合治稅工作，加強(qiáng)對(duì)營(yíng)業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅和個(gè)人所得稅等主體稅種的稅收管理，確保應(yīng)收盡收。

（三）著力建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。一是合理劃分事權(quán)。根據(jù)分權(quán)、分工的原則，完善財(cái)政管理體制，進(jìn)一步明確自治區(qū)、盟市、旗縣承擔(dān)各級(jí)事權(quán)的支出責(zé)任，適度加強(qiáng)自治區(qū)事權(quán)和支出責(zé)任，減少委托事務(wù)，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)節(jié)上下級(jí)政府、不同地區(qū)之間財(cái)力分配。在自治區(qū)實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革框架下，每個(gè)盟市選擇1個(gè)旗縣進(jìn)行“省直管縣”財(cái)政改革試點(diǎn)（分別是阿榮旗、阿爾山市、開(kāi)魯縣、寧城縣、多倫縣、察右前旗、和林格爾縣、土右旗、達(dá)拉特旗、杭錦后旗、海勃灣區(qū)、額吉納旗），實(shí)行財(cái)政體制核定到旗縣、轉(zhuǎn)移支付測(cè)算并下達(dá)到旗縣、國(guó)庫(kù)資金調(diào)度到旗縣、財(cái)政預(yù)決算直通到旗縣、地方政府性債務(wù)管理到旗縣，并在此基礎(chǔ)上，要求試點(diǎn)旗縣在專項(xiàng)資金整合、投資評(píng)審、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、政府購(gòu)買服務(wù)、財(cái)政監(jiān)督、信息化建設(shè)以及依法行政、依法理財(cái)?shù)确矫媾c自治區(qū)同步推進(jìn)。二是理順收入劃分。要在保持現(xiàn)有自治區(qū)和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，遵循公平、便利、效率等原則，結(jié)合稅制改革，綜合考慮稅種屬性和功能，進(jìn)一步理順自治區(qū)及以下收入劃分。著力培育地方主體稅種，積極爭(zhēng)取中央支持，完善我區(qū)地方稅體系。三是完善轉(zhuǎn)移支付制度。地方支出責(zé)任與財(cái)力缺口部分，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。主要思路是“增一般、減專項(xiàng)、提績(jī)效、保基本”。“增一般”就是完善一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性、公平性和公開(kāi)性，重點(diǎn)增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的支持力度；“減專項(xiàng)”就是清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制新增專項(xiàng)支付項(xiàng)目；“提績(jī)效”就是建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制，對(duì)資金使用效率低、未達(dá)到政策預(yù)期效果的項(xiàng)目，要及時(shí)調(diào)減預(yù)算額度或調(diào)整政策；“保基本”就是加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)政府基本財(cái)力保障，允許旗縣按照自治區(qū)確定的投資方向自主安排重點(diǎn)扶持項(xiàng)目，將原由旗縣負(fù)擔(dān)的出口退稅超基數(shù)上解中央部分改由自治區(qū)負(fù)擔(dān)。

（四）著力提高財(cái)政資金使用效率。一方面要強(qiáng)化預(yù)算管理，確保支出“用得對(duì)”。緊緊圍繞自治區(qū)“8337”發(fā)展思路，在財(cái)政資金使用安排上，大力支持“五大基地”建設(shè)，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護(hù)投入，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，著力服務(wù)好“六大工程”和農(nóng)村牧區(qū)“十個(gè)全覆蓋”工程等重點(diǎn)民生工作，完善教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)投入機(jī)制，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，讓人民群眾得到更多實(shí)惠。另一方面要堅(jiān)持厲行節(jié)約，確保支出“用得省”。要嚴(yán)格執(zhí)行黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約的各項(xiàng)規(guī)定，大力壓減一般消費(fèi)性支出，集中財(cái)力保重點(diǎn)、辦大事。

（五）著力加強(qiáng)政府債務(wù)管理。圍繞解決“怎么借”的問(wèn)題，加快建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，明確地方政府舉債融資權(quán)限和用途。圍繞“怎么管”的問(wèn)題，對(duì)地方政府性債務(wù)實(shí)施分類管理和總規(guī)?？刂疲瑢⒌胤絺鶆?wù)收支逐步分類納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督。圍繞“怎么還”的問(wèn)題，厘清政府和企業(yè)的責(zé)任，向社會(huì)發(fā)出正確信號(hào)，誰(shuí)借誰(shuí)還，堅(jiān)決防范企業(yè)把債務(wù)推給政府，增強(qiáng)借債者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。要完善政績(jī)考核體系，將領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)借債情況納入政績(jī)考核，離任要審計(jì)、終身要負(fù)責(zé)。妥善處理好存量債務(wù)，解決好在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題，防止因資金鏈斷裂引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。探索新的投融資模式，以目前自治區(qū)具有一定實(shí)力的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)為基礎(chǔ)，通過(guò)劃撥自治區(qū)財(cái)政持有的股權(quán)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，支持其改組為國(guó)有資本投資公司，投資運(yùn)營(yíng)籌集的資金，全力支持自治區(qū)“8337”發(fā)展思路確定的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和自治區(qū)成立70周年大慶重點(diǎn)工程和重大項(xiàng)目。