再看遼寧模式

郭鐵 鄭智維

遼寧棚改形成了“政府+市場(chǎng)+社會(huì)”的融資模式，在這一過(guò)程中，遼寧省委省政府、國(guó)家開發(fā)銀行扮演了重要角色。

“遼寧模式對(duì)于今天來(lái)說(shuō)依然具有借鑒意義?！痹谡劦叫乱惠喤锔娜蝿?wù)時(shí)，中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院城市與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究室主任倪鵬飛將思緒拉回到了2011年的那次調(diào)研。

那一年，中國(guó)社科院聯(lián)合世界銀行、聯(lián)合國(guó)人居署、國(guó)際著名“貧民住區(qū)”問(wèn)題專家組成聯(lián)合課題組，對(duì)遼寧棚改模式進(jìn)行了研究，并將遼寧棚改成果稱為“世界奇跡”。

與如今多地面臨的情況一致，資金壓力也是當(dāng)年遼寧棚改需要解決的核心問(wèn)題。遼寧棚改形成了“政府+市場(chǎng)+社會(huì)”的融資模式，在這一過(guò)程中，遼寧省委省政府、國(guó)家開發(fā)銀行扮演了重要角色。多位專家在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)指出，遼寧模式依然可以大體反映出新一輪棚改的資金來(lái)源思路。

政府主導(dǎo)

2004年12月，時(shí)任遼寧省委書記的李克強(qiáng)在遼寧撫順莫地溝棚戶區(qū)的調(diào)研，至今仍被廣泛提及。據(jù)倪鵬飛透露，在李克強(qiáng)走訪莫地溝之前，也有一些官員前去調(diào)研，但棚改工作大多沒有結(jié)果。

莫地溝當(dāng)時(shí)地處撫順市偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，區(qū)內(nèi)民居低矮潮濕、四處透風(fēng)。從莫地溝回來(lái)后，李克強(qiáng)當(dāng)即做出決定，立即啟動(dòng)棚戶區(qū)改造工程，并落實(shí)棚改資金來(lái)源。

“在此之前遼寧已經(jīng)有了多輪調(diào)研，也因此形成了較為成熟的改造方案?！蹦啭i飛說(shuō)，當(dāng)時(shí)省里在決策過(guò)程中也出現(xiàn)過(guò)一些爭(zhēng)執(zhí)，包括蓋樓房還是蓋平房，而主要質(zhì)疑還是圍繞在“要不要解決，能不能解決”，一些領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)了為難情緒。

棚戶區(qū)改造方案形成后，由遼寧省委省政府統(tǒng)一部署，并由各市具體執(zhí)行，其主要堅(jiān)持的原則是“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作，社會(huì)參與”。倪鵬飛認(rèn)為，在遼寧棚改過(guò)程中，政府發(fā)揮了很大作用，否則短期內(nèi)完成如此大規(guī)模的棚改任務(wù)是難以想像的。

在遼寧棚改之前，貧民窟改造問(wèn)題早已成為一道世界性難題。“在解決方式上有很多探討，世界銀行一直在推動(dòng)社會(huì)參與模式，即主要依靠市場(chǎng)調(diào)動(dòng)各方參與，但沒有效果。一些學(xué)者開始反思，認(rèn)為應(yīng)由政府主導(dǎo)，才能發(fā)揮更大作用，因?yàn)樵谕耆墒袌?chǎng)調(diào)配的情況下，低收入居民很容易被排除在市場(chǎng)之外。”倪鵬飛說(shuō)。

政府改造決心下定后，融資瓶頸隨之成為遼寧棚改的一道障礙。事實(shí)上，從1987年開始，遼寧地方政府就開始關(guān)注并著手改造棚戶區(qū)，但在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，棚改工作進(jìn)展緩慢，無(wú)從下手。

2005年之前，國(guó)家尚未制定有關(guān)棚戶區(qū)改造的融資政策和相關(guān)法律法規(guī)。2009年，在遼寧大規(guī)模啟動(dòng)棚改工作四年后，第一個(gè)詳細(xì)列舉棚改諸多融資渠道的文件——《關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》才正式出臺(tái)。

此外，據(jù)社科院相關(guān)調(diào)研資料顯示，2001年至2005年間，遼寧省、各市財(cái)力規(guī)模及增速有限，四年間針對(duì)棚改的財(cái)政支出總額約為1億元，其中95%的支出又集中在沈陽(yáng)。在此期間，遼寧還缺乏一個(gè)由政府建立的有效引導(dǎo)商業(yè)性金融參與棚戶區(qū)改造的機(jī)制。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究所博士高廣春認(rèn)為，遼寧棚改區(qū)多為資源枯竭、地面沉陷的老工業(yè)區(qū)，居民收入水平很低，無(wú)力支付棚戶區(qū)改造成本，棚戶區(qū)拆遷和建設(shè)基本需要外源性融資。

由于棚戶區(qū)拆遷、建設(shè)及住房配售等環(huán)節(jié)不可能有可期的利潤(rùn)回報(bào)，反而存在較高的信用風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)性資金不會(huì)主動(dòng)進(jìn)入該領(lǐng)域，“這就需要政府具有突出的資金動(dòng)員能力”。

2005年，在國(guó)家政策、財(cái)政、金融等問(wèn)題均沒有發(fā)生明顯變化的情況下，遼寧省構(gòu)建了市場(chǎng)化運(yùn)作融資平臺(tái)。倪鵬飛認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)層因素在2005年遼寧棚改走向集中、大規(guī)模連片改造的過(guò)程中，起著決定性作用。

資金來(lái)源

2005年春，遼寧省政府提出“九個(gè)一塊”融資策略，即“政府+市場(chǎng)+社會(huì)”模式。其中，“政府”對(duì)應(yīng)的是“政府補(bǔ)貼一塊，政策減免一塊，銀行貸款一塊”，資金主要來(lái)自政府財(cái)政投入、政策性金融貸款、土地出讓金減免、管理稅費(fèi)減免等。在“市場(chǎng)”中，對(duì)應(yīng)的則是“企業(yè)自籌一塊、個(gè)人集資一塊，市場(chǎng)運(yùn)作一塊”。

“從遼寧提供的關(guān)于棚戶區(qū)改造建安成本（房屋建筑成本和房屋設(shè)施設(shè)備安裝成本的簡(jiǎn)稱）和相關(guān)資金來(lái)看，其中相當(dāng)一部分資金缺口是需要通過(guò)商業(yè)性負(fù)債來(lái)填補(bǔ)的?！蹦啭i飛說(shuō)。

按照遼寧省政府提供的數(shù)據(jù)，2005年至2011年，其棚戶區(qū)改造直接融資總額為732.46億元，其中來(lái)自政府渠道的資金總額權(quán)重為38.67%，市場(chǎng)渠道資金占比為56.33%，社會(huì)渠道資金權(quán)重約為5%。

倪鵬飛認(rèn)為，在融資過(guò)程中，國(guó)家開發(fā)銀行扮演了非常重要的角色?！叭谫Y主要指的就是信貸，中央政府雖然給了一點(diǎn)，但十分有限。當(dāng)時(shí)融資渠道主要有兩個(gè)方面，一是貸款，二是無(wú)償用地。無(wú)償用地屬于政府稅費(fèi)減免，政策性貸款則在信貸中占比最大?！?/p>

國(guó)開行是最早介入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策性銀行。2005年，國(guó)開行首次提出“開發(fā)性金融”概念，既含有政策性含義，同時(shí)也暗藏盈利價(jià)值，其實(shí)質(zhì)即為今天所說(shuō)的“政策性金融”。與此同時(shí)，李克強(qiáng)與國(guó)開行就政策性金融支持棚改進(jìn)行了個(gè)案性的溝通，最終促成了國(guó)開行與遼寧的合作。

根據(jù)高廣春提供的數(shù)據(jù)，在2005年至2011年遼寧棚改資金來(lái)源中，國(guó)開行貸款規(guī)模約為100億元?！皣?guó)開行貸款總額雖不及總?cè)谫Y量的七分之一，但作用巨大。在遼寧大規(guī)模棚改的最初兩年，國(guó)開行提供的貸款高出同期來(lái)自中央、省及各地市財(cái)政補(bǔ)貼的總合，有效撬動(dòng)了300多億元的商業(yè)性資金和社會(huì)資金，棚改由此獲得突破性進(jìn)展?！?/p>

“對(duì)于國(guó)開行來(lái)說(shuō)，與遼寧的合作并不是一個(gè)虧本買賣，這其中有利息、有抵押（土地）、有土地出讓金、有持續(xù)還款的計(jì)劃安排。在棚改的幾年里，土地升值了，城市形象改變了，政府財(cái)政收入也取得了盈余?！蹦啭i飛說(shuō)。

2014年4月23日，國(guó)家開發(fā)銀行與遼寧省政府在沈陽(yáng)簽署了《共同推進(jìn)遼寧省棚戶區(qū)改造開發(fā)性金融合作備忘錄》，旨在發(fā)揮開發(fā)性金融作用，加快遼寧棚戶區(qū)建設(shè)。

據(jù)倪鵬飛猜測(cè)，遼寧連片棚改項(xiàng)目已經(jīng)基本完成，如今的棚改概念范圍要寬泛得多，如城中村改造等?！拔艺J(rèn)為有些項(xiàng)目不是真正意義的棚改，是商業(yè)開發(fā)。遼寧接下來(lái)要做的棚改工作情況比較復(fù)雜，也許會(huì)借棚改的名義做一些其他事情，如舊城改造。”

除借助政策性貸款外，遼寧省政府還借助激勵(lì)手段有效動(dòng)員了來(lái)自商業(yè)渠道的資金。參與棚改的房地產(chǎn)企業(yè)在承建政府投資項(xiàng)目時(shí)可優(yōu)先獲得中標(biāo)機(jī)會(huì)，也可獲得較大的承建份額。而在商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目中，是否參與棚改項(xiàng)目，也是政府評(píng)價(jià)地產(chǎn)商的一個(gè)重要因素。

借鑒意義

“遼寧模式在今天依然具有借鑒意義。”倪鵬飛將遼寧棚改概括為三種模式，一是完全由市場(chǎng)主導(dǎo)，二是完全由政府主導(dǎo)，三是將上述兩種方式融合。在2005年之前，遼寧棚改完全由市場(chǎng)主導(dǎo)，如沈陽(yáng)市鐵西區(qū)，由于改造地塊位于城市核心區(qū)域，土地價(jià)值比較高且升值潛力大，因此社會(huì)資本能夠較為積極地介入，在改造中起到主導(dǎo)作用。

2005年后，隨著大規(guī)模連片棚戶區(qū)改造工程的啟動(dòng)大多集中在工礦塌陷區(qū)，環(huán)境較差，位置較偏，開發(fā)商不愿介入，因此需要政府兜底。遼寧當(dāng)時(shí)所面臨的難題，正是目前各地普遍反映的棚改“硬骨頭”。

在倪鵬飛看來(lái)，如今的棚改條件比照當(dāng)時(shí)的遼寧來(lái)說(shuō)已經(jīng)有所好轉(zhuǎn)?！案鞯卣壳暗呐锔馁Y金壓力雖然增大了，但中央財(cái)政也加大了投入力度。當(dāng)時(shí)中央沒有專項(xiàng)資金，遼寧省級(jí)政府的投入資金也非常有限，主要壓力都集中在各市政府。我們?nèi)ミ|寧調(diào)研時(shí)，有個(gè)別城市開玩笑說(shuō)，能不能按照現(xiàn)在的政策，把過(guò)去的中央?？钛a(bǔ)上？”

值得注意的是，從2005年到現(xiàn)在，遼寧模式成功的背后有兩大主要因素支撐，一是土地升值，二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)飛速增長(zhǎng)期。

“在經(jīng)歷改革陣痛期后，遼寧國(guó)有企業(yè)改革基本完成，包袱被移去，經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇并呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)，政府財(cái)力得以增加，各方棚改信心也隨之增強(qiáng)。假使遼寧經(jīng)濟(jì)不增長(zhǎng)，棚改是辦不成的。國(guó)開行為何愿意給遼寧提供貸款，也是看到了遼寧的償還能力?！蹦啭i飛說(shuō)。

數(shù)據(jù)顯示，2005年之后，遼寧省的固定資產(chǎn)投資、住宅投資增長(zhǎng)率在幾乎所有年份都保持著30%以上的增長(zhǎng)率。盡管遼寧棚改在收獲4000余萬(wàn)平方米住房的同時(shí)，也欠下了多達(dá)幾百億元的債務(wù)，但憑借財(cái)政收入或土地出讓金等，絕大部分城市都能按期還款。

“遼寧的做法使棚改不僅成為一個(gè)民生問(wèn)題，而且能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。直到現(xiàn)在，棚改的含義還有兩重，除了解決住房問(wèn)題，還要增加投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并且第二個(gè)方面更重要?！蹦啭i飛說(shuō)。

然而，據(jù)社科院提供的資料分析，遼寧棚改在剩余債務(wù)的償付安排中，對(duì)土地出讓金收入具有較為明顯的依賴性。未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，隨著國(guó)家房地產(chǎn)政策的緊縮，各地棚改的資金償付壓力將有所加大。

令倪鵬飛和一些學(xué)者擔(dān)憂的是，隨著國(guó)開行從2008年開始逐步走向商業(yè)化之路，遼寧模式原本依靠財(cái)政補(bǔ)貼和國(guó)開行撬動(dòng)商業(yè)信用支持與企業(yè)投資的嘗試，或許實(shí)際上已經(jīng)變?yōu)閮H依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼的杠桿作用。“如何構(gòu)建合適的政策性融資平臺(tái)，需要重點(diǎn)探索和完善?！?/p>