為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化探路

盧啟倫

深化土地制度改革，盤活城鄉(xiāng)土地要素資源，加快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是湄潭縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革試驗的重要目標(biāo)。

作為全國首批農(nóng)村改革試驗區(qū)，湄潭先后開展了農(nóng)村土地制度、農(nóng)村稅費體制、農(nóng)村基層組織建設(shè)的改革試驗，特別是在貴州省第4輪農(nóng)村改革試驗中，緊緊圍繞土地制度建設(shè)這一主題和加快推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展三大任務(wù)，積極探索，大膽實踐，著力創(chuàng)新制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制機制，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展活力明顯增強。

湄潭縣循序漸進深化土地管理制度，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、土地配置市場化、農(nóng)村土地資本化，優(yōu)化了農(nóng)村資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，解決了城鎮(zhèn)化進程中的用地瓶頸，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展探索出一條新路子，為十八屆三中全會提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”等改革目標(biāo)提供了有益的經(jīng)驗借鑒?！颁靥督?jīng)驗”主題鮮明，內(nèi)容豐富，成效明顯。在全面深化改革的時代背景下，“湄潭經(jīng)驗”對貴州省推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點工作，以及“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”具有重要示范意義。

土地“確權(quán)賦能”

2009年3月，湄潭縣15個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）118個村，啟動了土地資源的重新摸底工作，核清了耕地面積86萬畝，國有建設(shè)用地面積1.65萬畝，集體建設(shè)用地面積14.36萬畝的家底。在此基礎(chǔ)上，對宅基地、林地、房屋“三權(quán)”進行確權(quán)、登記、頒證，實行全覆蓋的“確權(quán)賦能”， 為土地資源向資產(chǎn)與財產(chǎn)的轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。

到2012年年底，湄潭縣宅基地、林地頒證率分別達到98.3%和96.8%，頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)495件、48000平方米?！按_權(quán)”工作推進了土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化，促進了土地資源向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，為推進土地流轉(zhuǎn)、激活農(nóng)村各項生產(chǎn)要素奠定了基礎(chǔ)。

土地配置市場化是實現(xiàn)土地收益的重要手段。創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制，在全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級建立了土地流轉(zhuǎn)市場，通過搭建信息平臺、完善相關(guān)工作機制和規(guī)范化的管理，促進了土地承包經(jīng)營權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，湄潭縣的這些創(chuàng)新實踐，為引進外來投資企業(yè)、促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營掃除了制度障礙，為打破城鎮(zhèn)化進程中的用地“瓶頸”探索了新的途徑。

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方面，湄潭縣出臺了《湄潭縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實施辦法》、《湄潭縣農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實施方案》等一系列規(guī)范性文件，規(guī)定在“協(xié)商、依法、自愿、有償”的基礎(chǔ)上，以“轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股”等方式參與流轉(zhuǎn)；制定了統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同，建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)備案登記、資格審查、信息發(fā)布、檔案管理、收益評估、糾紛調(diào)處等13項制度，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理制度。

在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面，充分利用“占補平衡” 和“土地增減掛鉤”政策，制定流轉(zhuǎn)管理實施方案，積極開展“退宅還耕、增減掛鉤”工作，復(fù)墾開發(fā)農(nóng)村原有住宅用地，整合零星分散的農(nóng)村住宅用地，統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)村新住宅用地，新舊住宅用地的面積差額以資金形式予以兌現(xiàn)，節(jié)約出來的集體建設(shè)用地可以拍賣轉(zhuǎn)化為資金，也可調(diào)濟用于城鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)和工業(yè)發(fā)展。既解決了農(nóng)村發(fā)展無錢的困境，又解決了城鎮(zhèn)發(fā)展無地的問題。

湄潭縣通過制度創(chuàng)新，促進土地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)和融資變現(xiàn)，使城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、新農(nóng)村建設(shè)的機制更加順暢、體制更有保障，民生事業(yè)也得到全面發(fā)展，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中推進農(nóng)村土地資本化進行了有益嘗試。

改革試驗的成效是明顯的，數(shù)據(jù)顯示，2009年到2012年三年，全縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入年均分別增長15.5%和15.6%，高于14.1%的經(jīng)濟增速和全省水平；全縣通過引導(dǎo)種植大戶、合作經(jīng)濟組織和龍頭企業(yè)采取“公司+基地+農(nóng)戶”等模式，推進茶葉、優(yōu)質(zhì)米等特色農(nóng)業(yè)向規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

注重地方特色

湄潭縣土地確權(quán)和有序流轉(zhuǎn)的探索實踐，有效解決了推進“三化同步”、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中有關(guān)法律和政策管理缺失的問題，在提高土地利用效率、農(nóng)業(yè)綜合效益、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平方面提供了示范。

湄潭縣以園區(qū)建設(shè)為抓手、以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐、以城鎮(zhèn)體系構(gòu)建為著力點、以創(chuàng)建“四在農(nóng)家”為載體，強力推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌煥然一新。

茶葉、優(yōu)質(zhì)大米等特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)，是湄潭縣的兩張名片。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，湄潭依托特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)，強力推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。通過規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度，湄潭縣土地流轉(zhuǎn)主要向種茶大戶、種煙大戶、種糧大戶轉(zhuǎn)移，形成了既有規(guī)模效應(yīng)、又有品牌影響的“萬畝茶?！?、“茅貢米”等基地?！皣椰F(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)”、“國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)”等成為湄潭縣的金字招牌，著力規(guī)劃建設(shè)“十大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園”，大大加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化進程。通過農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的加速推進，有效提高了土地利用效益。

湄潭縣規(guī)劃建設(shè)的綠色食品工業(yè)園區(qū)已發(fā)展成為省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，入駐企業(yè)達到46家，其中年產(chǎn)值500萬元以上的規(guī)模企業(yè)41個。全縣茶葉加工企業(yè)達到316家，其中全國百強企業(yè)3家、省級龍頭企業(yè)3家。啟動了占地320畝的中國茶城建設(shè)，將建成全國最大的綠茶交易中心，開辟了地（市）級以上茶葉專賣形象店216家，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的紐帶。

同時，湄潭縣把特色城鎮(zhèn)體系構(gòu)建與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，通過規(guī)劃引領(lǐng)，“退宅還耕、增減掛鉤”，集體建設(shè)用地對外“招拍掛”，打造特色等方式，著力推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，城鎮(zhèn)化率3年（截至2012年）提高5.4個百分點，新農(nóng)村建設(shè)成為全國樣板。

完善配套改革

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一項涉及面廣、利益調(diào)整深刻的系統(tǒng)改革，作為先行先試地區(qū)，湄潭縣在探索實踐過程中，非常注重改革的系統(tǒng)性，加強相關(guān)制度的配套改革。

比如在金融制度上，以創(chuàng)建“農(nóng)村金融信用縣”為契機，加強信用制度建設(shè)，降低農(nóng)民的融資成本，嘗試推進土地資產(chǎn)的金融轉(zhuǎn)換；在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相關(guān)制度建設(shè)上，積極鼓勵適度規(guī)模經(jīng)營，大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，促進湄潭茶葉、優(yōu)質(zhì)米等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展；在社會保障制度建設(shè)上，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，全面覆蓋農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保險，等等。

土地制度變革與農(nóng)村群眾的切身利益密切相關(guān)，稍有不慎，“改革試驗”就會適得其反。因此，在實踐層面，群眾意愿及其合理意見與訴求必須得到充分尊重，改革試驗中農(nóng)民的主體作用才能充分發(fā)揮出來。

在實踐中，湄潭試驗區(qū)始終堅持“封閉運行、風(fēng)險可控”的原則，始終把保障群眾利益放在首位，正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，無論是制度設(shè)計，還是機制創(chuàng)新，都充分考慮群眾利益，注重調(diào)查研究，善于調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

“湄潭經(jīng)驗”的啟示

湄潭試驗區(qū)以土地制度建設(shè)為主題，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展這“一個主題、三大任務(wù)”為課題，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，逐步確立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、土地配置市場化、土地權(quán)能資本化的“三化”改革路徑，發(fā)揮了近期探路子、長遠作示范的作用。湄潭土地制度的不斷改革創(chuàng)新，使生產(chǎn)力得到進一步解放，城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)出“綠色食品工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和村莊集中、產(chǎn)業(yè)發(fā)展向適宜區(qū)域集中、土地經(jīng)營向適度規(guī)模集中”的良好態(tài)勢，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成效明顯，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的城鄉(xiāng)發(fā)展新格局加快形成。

湄潭試驗區(qū)26年的改革實踐，可以給我們提供的一個重要啟示是，推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展必須堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、強化系統(tǒng)的制度安排，必須堅持因地制宜、善于從點上突破，必須堅持解放思想、著力體制機制創(chuàng)新，必須堅持民生優(yōu)先、強化載體建設(shè)，讓城鄉(xiāng)人民真正享受到實實在在的改革成果。

突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的剛性特征，必須著力推進體制、機制和制度創(chuàng)新，只有把改革創(chuàng)新作為推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的首要任務(wù)，才能從根本上解決推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制機制性障礙；只有制定實施好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃和政策體系，完善相關(guān)配套措施，才能把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作真正落到實處；只有堅持政府主導(dǎo)與市場運作相結(jié)合，才能有效協(xié)調(diào)并解決統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進程中出現(xiàn)的各種矛盾和利益關(guān)系，充分發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)資源配置中的決定性作用。（作者系貴州省發(fā)改委國民經(jīng)濟綜合處處長 責(zé)任編輯/岳 振）