棚改“錢經(jīng)”

谷文

作為一個(gè)財(cái)政人，對于棚戶區(qū)改造這件事，可能并不陌生。

就像任何一個(gè)政府性項(xiàng)目都需要財(cái)政部門來籌集資金一樣，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目也并不例外。

說一句不太好聽，但卻是實(shí)情的話：幾乎所有能涉及到“政府行為”的項(xiàng)目，通常所有的人注意點(diǎn)都在于蓋了多少樓，修了多少路，為百姓謀了多少福利，創(chuàng)造了多少GDP，有什么樣的社會價(jià)值……

但在這些之前，我們無法回避的一個(gè)問題是：這些“福利”，都需要地方財(cái)政和中央財(cái)政的真金白銀。

幾年前曾經(jīng)有這么一個(gè)說法：民生財(cái)政是個(gè)筐，什么都往里面裝。在這里筆者并不是想對民生財(cái)政這一概念發(fā)表什么看法，而這確實(shí)證明了，我們在許多政策落地之時(shí)，并沒有想到那么多、那么細(xì)致?！俺龀晒姵尚А钡南敕?，還是在我們的思想里根深蒂固。

這是一種頑疾。而棚戶區(qū)改造項(xiàng)目由于涉及面太廣，項(xiàng)目太復(fù)雜等等原因，即使是在一些財(cái)政研究機(jī)構(gòu)內(nèi)部，也很難說清楚。

但好在從一開始，我們就并未想過把這件龐大而沉重的事件論述的面面俱到。我們只是和許多人一樣好奇，因此筆者模擬了“人生的三大根本問題”來對這件事發(fā)問：棚戶區(qū)改造中由誰來負(fù)擔(dān)這筆“沉重的”責(zé)任？錢從哪來？花到哪去？

誰是“財(cái)主”

對于地方政府來說，造一棟房子，或者造一座城，從來都不是什么難事。

問題在于這筆錢由誰來出。

而這是一個(gè)從時(shí)間節(jié)點(diǎn)上都很模糊的政策。從2005年開始，在東北三省實(shí)施振興戰(zhàn)略中相繼開展了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造工程。這是新中國建國以來東北最為龐大的安居工程，計(jì)劃利用3至5年時(shí)間，讓200多萬居民全部遷入新居。截止2008年，包括棚戶區(qū)在內(nèi)有大約1.5億平方米危房亟待改造。根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部規(guī)劃，我國將從2009年開始，對國內(nèi)煤炭采空區(qū)、林場、農(nóng)墾及華僑農(nóng)場中的棚戶區(qū)進(jìn)行大規(guī)模的改造。

這是資料上的介紹。其實(shí)我們通常都遺忘了一個(gè)問題：什么是棚戶區(qū)？

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市規(guī)劃系主任張躍慶教授表示，對于棚戶區(qū)改造工程的理解，許多人存在著一個(gè)根本性的錯(cuò)誤：它根本不是一個(gè)可以一蹴而就的工程。

他表示，城市的規(guī)劃和發(fā)展是一個(gè)不可逆的線性過程。從有村落開始，隨著科技的發(fā)展，人口的增加，需求的改變等原因，原建的一些房屋設(shè)施都會成為建設(shè)新城市的阻礙，這也就形成了所謂的“棚戶區(qū)”。

“比如說一個(gè)城市，原來都是土房，現(xiàn)在改磚瓦房了，土房就是棚戶區(qū)。再改四合院了，磚瓦房就是棚戶區(qū)。改六層板樓了，四合院就是棚戶區(qū)。改高層建筑了，這六層板樓它就是棚戶區(qū)?！彼硎?，這只是一個(gè)比喻，一般來說只有隔代建筑才會成為棚戶區(qū)，“一群高層建筑里立一批平房，簡略的描述就是這個(gè)意思。但并不是說高層建筑就是城市規(guī)劃的終極形態(tài)，你能明白么？”

所以對于城市建設(shè)來說，“它只是描述城市建設(shè)中的一個(gè)正常操作手段的專有名詞而已。無所謂誰來做，而是一個(gè)必須做的工作?！?/p>

如果說這些都是棚戶區(qū)改造工作中的理論問題，那么從資金層面來說，可能存在的問題就更多。從歷史上來看，這筆錢的絕大部分均由中央政府“開國庫以賑濟(jì)地方”，縱觀明清兩代對當(dāng)初所謂“貧戶區(qū)”的改造方案，均為皇上直接下旨由戶部（相當(dāng)于今天的財(cái)政部）撥銀，極小部分由府庫或者縣庫承擔(dān)。而當(dāng)?shù)剜l(xiāng)紳也會負(fù)擔(dān)其中的一部分輔助工作，例如開粥棚賑濟(jì)貧民，冬舍棉夏舍單等做法。

而這種撥付之法基于一個(gè)前提，當(dāng)年的財(cái)政收入絕大多數(shù)上繳中央財(cái)政。而現(xiàn)在雖然不能說是“絕大多數(shù)”財(cái)政資金上繳中央，但大部分財(cái)政收入是被中央財(cái)政拿走的。2013年12月26日，中國政府網(wǎng)發(fā)布消息，中央財(cái)政積極貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》有關(guān)要求，大力支持各地棚戶區(qū)改造工作，在資金補(bǔ)助方面，2013年共下達(dá)棚戶區(qū)改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金約723億元，比2012年增加59億元，增長8.8%。

而地方財(cái)政需要多少錢呢？據(jù)記者采訪得到的消息，一個(gè)中等城市需要的棚戶區(qū)改造資金通常高達(dá)上百億，資源枯竭型城市和人員密集型城市則需要的更多。中央財(cái)政的這筆錢，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。改造棚戶區(qū)的資金，按照我們本期對于各地方的了解，多數(shù)還是來源于財(cái)政資金。從細(xì)節(jié)上來看，這筆錢多數(shù)來說都是“挪”出來的。例如河北省一些地區(qū)就從城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)中，按規(guī)定安排一定資金用于符合條件的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目；還有的從國有資本經(jīng)營預(yù)算中適當(dāng)安排部分資金用于國有企業(yè)棚戶區(qū)改造。

這種財(cái)政范疇的技術(shù)類操作其實(shí)都無可厚非，但也集中反映出了棚戶區(qū)改造的一個(gè)資金上的問題：這些資金來源無論是從什么渠道，實(shí)際上都是占用了當(dāng)年預(yù)算資金的一部分。我們在本期專題中也與地方財(cái)政探討過是否可以通過利用社會資本甚至民間資本來減輕棚戶區(qū)改造資金的壓力，但得到的反饋并不理想。地方財(cái)政普遍反映，國開行的貸款等只能作為輔助作用，而引入商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)方式等，現(xiàn)在來說既沒有一個(gè)成熟的投入產(chǎn)出機(jī)制，也沒有成熟的，可借鑒的一種投資模式。

從哪來，到哪去

這句話有兩層含義：第一，這些棚戶區(qū)中的人是從哪來的，又將到哪里去生活？第二，改造這些棚戶區(qū)的資金從何而來？又花到哪里去？

這兩個(gè)問題看似容易，其實(shí)都不太好解答。

就第一個(gè)問題而言，本期采訪到的一些市縣就有不同的看法。從節(jié)省規(guī)劃成本和搬遷成本的角度來看，原地改造是最為節(jié)省資源的一種辦法。尤其是在現(xiàn)在依然有許多居民有落葉歸根，“破家值萬貫”的思想在，原地改造顯然要減少許多工作量。

但在一些工礦類棚戶區(qū)看來，這種做法對于居民來說隱患重重。不說棚戶區(qū)的配套設(shè)施建設(shè)情況遠(yuǎn)差于新城區(qū)，在一些煤礦浸水地區(qū)、石油鉆探地區(qū)，也有居住安全方面的風(fēng)險(xiǎn)。因此一些地區(qū)也建議棚戶區(qū)居民異地搬遷。從長遠(yuǎn)角度看，這其實(shí)也是一種相對科學(xué)的方式。但在城市規(guī)劃方面，如果沒有事先對于搬遷地的長期規(guī)劃（我國的大部分城市均無此規(guī)劃），異地搬遷涉及到重新劃地等問題，而原有用地更因?yàn)榘踩葐栴}極難置換，所需的項(xiàng)目資金投入要遠(yuǎn)高于原地重建。

那么我們來看第二個(gè)問題。我們上面已經(jīng)說明了這筆錢是從何而來的，但這筆錢究竟花到哪里去了呢？在本期采訪中我們發(fā)現(xiàn)，其中隱藏著許多巨大的隱患。不少財(cái)政廳局工作人員均表示，這筆錢在撥付下去之后，一般來說均沒有一個(gè)完整的，可追溯的資金績效方案。這筆“唐僧肉”究竟有沒有被哪個(gè)“妖怪”吃掉，他們也表示無能為力。

因此，雖然棚戶區(qū)改造是一個(gè)由來已久的話題，但我們對其細(xì)節(jié)方面的了解和探索，還停留在探索和“摸著石頭過河”的階段。很多東西都不甚明朗。

何謂“遼寧模式”？

1

土地劃撥，以商補(bǔ)住。采取土地劃撥和出讓相結(jié)合的土地供應(yīng)方式，并把土地出讓所獲土地收益用以支持棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，另外，在新建回遷小區(qū)內(nèi)安排部分商業(yè)開發(fā)用地，完善棚改新區(qū)商業(yè)和公共服務(wù)功能，同時(shí)籌集資金反哺棚改新區(qū)建設(shè)。

2

市場運(yùn)作，確權(quán)于民。遼寧省棚戶區(qū)改造堅(jiān)持因地制宜，在加強(qiáng)政府調(diào)控的同時(shí)，發(fā)揮市場機(jī)制配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，確保棚戶區(qū)土地的高效開發(fā)。

3

政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作的遼寧棚改實(shí)施了一系列讓利于民的做法。

遼寧棚戶區(qū)改造在土地供給、開發(fā)、安置等方面都有相應(yīng)的土地政策，保障棚改的順利進(jìn)行。遼寧棚改后，接近97%的居民都擁有了完全產(chǎn)權(quán)住房，戶均居住面積增加到改造后的56.6平方米。因此，用“土地紅利”圓低收入者的住房夢，政府讓“利”于民是前提，運(yùn)用政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作的靈活土地運(yùn)作模式是關(guān)鍵，統(tǒng)籌規(guī)劃土地資源是保障，保障民權(quán)為本是低收入住區(qū)治理的核心價(jià)值。

始于2005年的遼寧棚改，創(chuàng)造了“政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作”的改造模式。

遼寧棚改可以概括為五點(diǎn)：

第一，堅(jiān)持“以民為本，全面、系統(tǒng)、可持續(xù)”的思想與方法，圍繞讓居民“住得進(jìn)、住得好、住得穩(wěn)”，使發(fā)展的成果惠及最廣大群眾。

第二，采取“政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作”的體制機(jī)制。

第三，采取“頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌兼顧”的戰(zhàn)略與規(guī)劃。把棚改納入城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、空間、土地發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)與城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)系，打破貧困的空間集聚。

第四，采取“綜合配套，利民長效”的制度與政策。

第五，采取“規(guī)范有序，人本自治”的管理與服務(wù)。

遼寧棚改成功的核心在于認(rèn)為棚戶區(qū)改造不是單純問題，而是綜合概念。棚改不僅為棚戶區(qū)居民“蓋房子”，更給他們各種就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的支持，培育家庭創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)富的能力。

棚戶區(qū)改造的資金來源主要有財(cái)政、信貸、民資、債券及企業(yè)和公眾自籌等渠道。今年，國務(wù)院常務(wù)會議曾專門討論相關(guān)議題。但被視為穩(wěn)增長、守底線關(guān)鍵的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，目前仍然普遍受限于融資渠道，僅有財(cái)政部和國開行公布了今年支持棚戶區(qū)改造的資金數(shù)額。

“遼寧模式”其實(shí)是一種“政府資金引導(dǎo)，市場、社會、個(gè)人多元渠道相結(jié)合的市場化融資”模式。其中“政府渠道”包括政府直接的預(yù)算安排，政府出讓轉(zhuǎn)讓費(fèi)的減免、稅費(fèi)優(yōu)惠，政策性和商業(yè)性貸款補(bǔ)貼等；“市場渠道”包括從金融市場融資，如銀行信貸、基金、發(fā)行債券和通過股票上市融資等；“社會渠道”包括企業(yè)、非政府組織、法人和自然人等營利性和非營利性投資，需要政府制定相關(guān)激勵(lì)政策；“個(gè)人渠道”要充分調(diào)動棚改家庭及其親友和鄰里的積極性，根據(jù)家庭收入和社會關(guān)系狀況，通過最大限度繳納住房首付款和按揭貸款方式解決部分資金問題。