公路建設(shè)的資金運(yùn)作模式

萬 方

（許昌華杰公路勘察設(shè)計有限責(zé)任公司，河南 許昌 461000）

0 引言

我國公路投融資體制改革大體經(jīng)歷了幾個階段，即以政府投資為主階段（1979年之前）、改革探索和試點階段（1979─1984年）、收費(fèi)公路鼓勵階段（1984─1992年）、市場化趨向改革階段（1992─2005年）、政策調(diào)整與改革階段（2005年至今）。

1 我國公路建設(shè)現(xiàn)狀

改革開放以來，我國公路建設(shè)事業(yè)取得了舉世矚目的成就，公路通車?yán)锍淘鲩L迅速，技術(shù)等級和路面等級顯著提高，旅客、貨物運(yùn)輸量持續(xù)加快增長，公路客貨運(yùn)輸量已占全社會客貨運(yùn)輸總量的絕大部分份額，公路交通在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位日益得到提高，其作用顯著增強(qiáng)，對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的促進(jìn)和推動作用越來越明顯。

近幾年來，我國公路建設(shè)投資規(guī)模繼續(xù)加大，投資方向進(jìn)一步向農(nóng)村公路傾斜，農(nóng)村公路投資規(guī)模實現(xiàn)了較快增長。但公路建設(shè)資金來源仍以國內(nèi)貸款和地方自籌資金為主，且這部分資金所占比重有所提高。

2 公路建設(shè)資金的主要來源

目前，我國公路建設(shè)已呈現(xiàn)出由國家投資為主轉(zhuǎn)化為多元化投資的趨勢。在公路建設(shè)中，呈現(xiàn)出了以下幾種資金來源：國家財政投資、國家公路建設(shè)專項資金、外資、國內(nèi)貸款、企事業(yè)單位自籌、地方自籌和其他資金。公路建設(shè)所需資金中，來自中央政府的國債資金和車輛購置稅資金平均占14.59%。這意味著，大約85%的建設(shè)資金是靠銀行貸款、地方籌資以及其他方式來獲得的。相對來說，中西部地區(qū)公路建設(shè)資金來源比較單一，基本依靠政府投資和銀行貸款。

2.1 政府投資

公路建設(shè)是國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具有政府性和公益性雙重屬性。這就決定了政府必須投入建設(shè)資金。我國現(xiàn)階段公路建設(shè)的政府投資資金可以分為3類：第一類是各級財政投資，即納入各級政府財政預(yù)算的資金；第二類是交通規(guī)費(fèi)和車輛購置稅等財政專項資金形成的公路建設(shè)資金；第三類是國債資金。

2.1.1 預(yù)算內(nèi)資金

中央預(yù)算和地方預(yù)算內(nèi)資金在公路建設(shè)投資中所占比例較小，主要用于國防、邊防公路、貧困地區(qū)的農(nóng)村公路建設(shè)等。

2.1.2 車輛購置稅

車輛購置稅是由國家向所有購置車輛的單位和個人一次性征收的用于公路基本建設(shè)的費(fèi)用，它的前身是“車輛購置附加費(fèi)”。2000年，國家為加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，將車輛購置附加費(fèi)改為車輛購置稅，并進(jìn)行預(yù)算管理，其現(xiàn)行稅率為車價的10%。費(fèi)改稅后，其資金用途、使用性質(zhì)均保持原有規(guī)定不變。目前，車輛購置稅已經(jīng)成為我國公路建設(shè)的重要資金來源。近年來，隨著我國車輛保有量的迅速增長，用于公路建設(shè)的車輛購置稅收入也保持了較快的增長速度，總體與我國公路建設(shè)總投資的增速相當(dāng)。

2.1.3 地方交通規(guī)費(fèi)

由于各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，且地方政策環(huán)境各不相同，各地方交通部門征收的交通規(guī)費(fèi)也略有不同，但主要包括：養(yǎng)路費(fèi)、客貨運(yùn)附加費(fèi)、高等級公路建設(shè)基金、運(yùn)管費(fèi)、公路與橋梁通行費(fèi)等。

（1）公路養(yǎng)路費(fèi)。公路養(yǎng)路費(fèi)是國家通過交通部門向有車單位和個人征收的用于養(yǎng)護(hù)、改善和管理公路的一種專項事業(yè)費(fèi)，是公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理的主要資金來源，1991年10月15日，國家物價局、交通部、財政部、國家計委聯(lián)合發(fā)布了《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》，將各地養(yǎng)路費(fèi)征收費(fèi)率進(jìn)行了調(diào)整。此后，隨著交通量的不斷增長，這部分資金數(shù)額也有較大幅度的增長，但扣除養(yǎng)護(hù)、管理經(jīng)費(fèi)后，直接用于公路建設(shè)的資金并不多。

（2）客貨運(yùn)附加費(fèi)。1988年以來，各地為籌集公路建設(shè)資金，經(jīng)各省級人民政府批準(zhǔn)，相繼開征公路客運(yùn)附加費(fèi)和貨運(yùn)附加費(fèi)。1998年，黨中央、國務(wù)院作出了擴(kuò)大內(nèi)需、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重大決策，并規(guī)定公路建設(shè)項目資金中的資本金部分應(yīng)不低于35%。為解決資本金缺口問題，國務(wù)院決定：從1998年7月1日起，公路客運(yùn)附加費(fèi)每人公里增加0.01元。

2.1.4 國家債券

國債是一種有效的基礎(chǔ)設(shè)施融資方式。國債的發(fā)行額度較大，由于發(fā)行主體是政府，它的融資風(fēng)險一般很小，對于廣大投資者來說是“金邊債券”，投資風(fēng)險幾乎為零，能夠極大地激發(fā)投資者的投資熱情，因而，國家債券的融資額度較大。從本質(zhì)上講，采用國債融資是國家財政投資的一個重要組成部分。

通過政府財政渠道引來公路建設(shè)所需的資金有很多益處，就國債來說，國債資金的投入，使公路建設(shè)資金的緊張狀況得到了緩解，項目融資能力顯著提高，擴(kuò)大了公路建設(shè)資金來源，對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。但是，對于政府財政渠道來說，雖然其發(fā)行額度大，風(fēng)險也較低，但遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前公路建設(shè)的資金需求，建設(shè)資金缺口仍然十分巨大，僅僅依靠政府投資和優(yōu)惠政策的扶持，已顯得后勁不足，這樣，就需要市場資金的補(bǔ)充和支持，從而拓寬多渠道、多層次、多方位的投融資模式。

2.2 銀行貸款

2.2.1 政策性銀行貸款

政策性銀行貸款，由于具有國家政策扶持和優(yōu)惠的成分，一般利率較低，貸款期限也較長，是公路建設(shè)中的一條很好的融資渠道。

2.2.2 商業(yè)性銀行貸款

商業(yè)性銀行貸款與政策性銀行貸款比較而言，是一種完全的市場行為，貸款利率較高，對貸款期限的要求也較為嚴(yán)格。近幾年，國家加大了金融體制改革的力度，取消了貸款限額的控制，從而給商業(yè)銀行以充分的貸款自主權(quán)，這種新的信貸資金管理體制，促使商業(yè)銀行積極地參與到公路建設(shè)投資上來。但是，如只采用銀行貸款籌資，勢必給企業(yè)帶來財務(wù)壓力大、負(fù)債率高的弊端。典型例子就是，四大商業(yè)銀行不約而同地首先從西部公路項目中淡出。

2.3 利用資本市場融資

2.3.1 公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓

公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是通過對已建成的公路收費(fèi)項目進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)評估后，將其經(jīng)營權(quán)售讓給境內(nèi)外企業(yè)并準(zhǔn)予其經(jīng)營，受讓方在經(jīng)營期限內(nèi)，享有該公路的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，并負(fù)責(zé)公路養(yǎng)護(hù)，到期后，經(jīng)營權(quán)返還給出讓方。公路經(jīng)營權(quán)，包括車輛通行費(fèi)的收費(fèi)權(quán)和公路沿線規(guī)定區(qū)域內(nèi)的飲食、加油、車輛維修、商店、廣告等服務(wù)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)。但鑒于在資產(chǎn)評估中存在的障礙，很多項目在實際操作中只轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)。我國目前已有多條公路進(jìn)行了經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，其中，東部發(fā)達(dá)省份公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓比較頻繁，西部地區(qū)在這方面也有所突破。公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓將企業(yè)的投資和未來的部分收益提前收回，用于新項目的開發(fā)建設(shè)，可以解決當(dāng)前公路建設(shè)資金嚴(yán)重不足的問題。這對資金短缺的西部地區(qū)來說，無疑是一條資金盡快回籠并加快周轉(zhuǎn)的好途徑。

但是，公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓也會給公路管理帶來困擾。在公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中，出讓的公路都是效益好的路段。事實上，一整條路不同的路段區(qū)間的車流量是有差別的。如果只選擇效益好的路段進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，勢必把一整條路分割開來，形成“一路兩制”的狀況。而且，由于經(jīng)營主體不同，就必然分別設(shè)立收費(fèi)站，給公路管理和過往車輛帶來不便。

《中華人民共和國公路法》對公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定雖然為公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓提供了法律依據(jù)，但過于寬泛，缺乏可操作性。因此，建議國家有關(guān)部門總結(jié)公路經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的得與失，盡快出臺具體的實施細(xì)則，以便于有序、規(guī)范地實施公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。

2.3.2 BOT融資

BOT融資方式是近年來工程項目融資采用較多的一種新型途徑。BOT融資方式是由項目所在國家政府或所屬機(jī)構(gòu)，為項目的建設(shè)者和經(jīng)營者提供一種特許協(xié)議作為項目融資的基礎(chǔ)，由本國公司或者一個外國公司作為項目的投資者和經(jīng)營者安排融資，承擔(dān)風(fēng)險，由該特許公司全面負(fù)責(zé)公路項目的建設(shè)、運(yùn)營與維護(hù)，在已確定的年限之后，該特許公司將服務(wù)能力較好的公路交還給政府或者政府代理機(jī)構(gòu)的融資方式。這種方式能在一定程度上解決政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。同時，由于BOT融資方式將責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給項目承包者，對政府沒有項目債務(wù)、保險方面的要求，所以，它是降低政府債務(wù)，特別是外債責(zé)任的一種有效方式。但是，BOT融資方式的前期工作十分復(fù)雜，成本高，涉及一個國家的財政、金融和法律制度，因而，全面推廣應(yīng)用尚有一定的困難。目前，國際金融界對BOT融資方式在公路基礎(chǔ)設(shè)施項目融資中表現(xiàn)出的發(fā)展?jié)摿τ枰粤藰O大的關(guān)注。

BOT融資方式為我國從國際金融市場引進(jìn)大量資本用于國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了一個有效的途徑。交通運(yùn)輸部也非常鼓勵公路建設(shè)引入BOT融資方式。它的優(yōu)勢在于：公路的建設(shè)和資金完全由外方負(fù)責(zé)。

2.3.3 股票

公路建設(shè)需要大量的資金投入，在國際上，通過證券市場籌集公路建設(shè)資金已成為一種趨勢。近年來，隨著資本市場的迅猛發(fā)展，發(fā)行股票上市融資已成為我國公路企業(yè)融資的有效途徑。由于公路項目收益穩(wěn)定，公路交通量增長較快，公路行業(yè)受國家政府支持保護(hù)而享有產(chǎn)品定價權(quán)，因而具有較強(qiáng)行業(yè)壟斷性，使得投資風(fēng)險較小，適合發(fā)行股票來籌集資金，并且有較強(qiáng)的股本擴(kuò)張能力，成長性良好。

公路上市公司是公路經(jīng)營企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度中的突出代表。作為公眾公司，上市公司是投資人的公司。目前，我國公路上市公司的控股股東一般屬于省級公路集團(tuán)公司。在公路建設(shè)進(jìn)程中，先行建設(shè)的收費(fèi)公路集中于經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，車流量與通行費(fèi)收入相對較高，而后期建設(shè)路段的財務(wù)效益呈遞減趨勢。而在資本市場上，公司未來的盈利能力決定投資價值，發(fā)行價格決定募集資金數(shù)量。因此，各省公路公司上市時，選擇的都是當(dāng)?shù)刎攧?wù)效益較好的路段，其折股的原始資產(chǎn)和首次發(fā)行募集資金投放的項目資產(chǎn)在所屬區(qū)域內(nèi)都是優(yōu)質(zhì)的。

公路公司的上市融資，雖然在一定程度上緩解了公路建設(shè)的資金瓶頸，豐富了公路建設(shè)的融資工具。但是，上市之后的發(fā)展過程中，除增加納稅負(fù)擔(dān)外，在投資項目的選擇方面，還面臨著很大困難。

公路公司上市的目的在于：籌集公路建設(shè)資金，實現(xiàn)“滾動發(fā)展”。上市使公路公司變成為公眾公司，公司受到證監(jiān)會的監(jiān)管，要保證投資人的利益，就只能選擇效益好的項目。但是，再尋找的路橋建設(shè)項目很難達(dá)到與原項目相當(dāng)?shù)氖找嫠?，原來參股的項目如果效益不好，公司甚至還要退出該項目。這樣，公路公司上市募集的資金基本無法按照交通主管部門的建設(shè)規(guī)劃來投資新路建設(shè)，上市只是一次性地緩解了資金緊缺，很難持續(xù)性地為公路建設(shè)提供融資渠道。相反，如果這些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)不采取經(jīng)營性的還貸方式，地方交通主管部門還可以以豐補(bǔ)歉，統(tǒng)貸統(tǒng)還，提高區(qū)域整體的還貸能力。

2.3.4 債券

對于公路企業(yè)來講，發(fā)行公路債券的優(yōu)點是獲得資金的使用期比借款的長，一般是三年以上。一次性籌資數(shù)額大，便于企業(yè)財務(wù)安排。債券融資與股票融資相比，具有以下優(yōu)點。

（1）融資成本低。以深圳高速為例，深圳高速發(fā)股融資成本為15.6%，發(fā)債融資成本為7.7%，僅為發(fā)股成本的一半。

（2）資金使用靈活。發(fā)債資金可以由企業(yè)自由安排，而發(fā)股資金只能用于招股說明書中所列明的投資者認(rèn)可的經(jīng)濟(jì)效益較好的投資項目。

（3）操作簡單。發(fā)債融資只要通過資信評級，而發(fā)股融資需做資產(chǎn)評估，并對過去三年的財務(wù)業(yè)績進(jìn)行審計。

（4）融資壓力小。發(fā)債融資無須不斷進(jìn)行信息披露，只要公司具備還本付息的能力，投資者不會對其施加額外壓力。另外，與股票融資相比，發(fā)行企業(yè)債券無須出讓企業(yè)本身的所有權(quán)，公司仍具有獨(dú)占性，但所獲資金有期限限制。對于發(fā)債企業(yè)，資信評級非常重要。它是資信評估公司對證券發(fā)行質(zhì)量、發(fā)行主體的資信程度、證券發(fā)行者所承擔(dān)的投資風(fēng)險、發(fā)行者的經(jīng)營狀況以及償債能力進(jìn)行的綜合評定。根據(jù)中國人民銀行的規(guī)定，企業(yè)資信等級達(dá)到A級以上，才有資格發(fā)行債券或融資券。

目前，我國各級公路局作為行政事業(yè)單位，還存在發(fā)債主體地位未解決的問題。

2.3.5 國際信貸

國際信貸的形式主要是國際金融機(jī)構(gòu)貸款。國際上主要的國際金融機(jī)構(gòu)有世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等。世界銀行及地區(qū)性開發(fā)銀行的貸款一般具有期限較長、貸款利率較低的特點，但是，它的貸款條件十分嚴(yán)格，并且要求國家提供擔(dān)保。另外，其貸款利率采用浮動利率，因而，項目公司面臨著外匯利率浮動的風(fēng)險。

2.3.6 外商直接投資

外商直接投資是投資者以控制企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)為核心、獲得利潤為目的的資本對外投放。它是通過一定數(shù)量的股份或資本，對企業(yè)行使一定的支配權(quán)（合營企業(yè)）或全部支配權(quán)（獨(dú)資企業(yè)），參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理。外商直接投資的方式主要有合資經(jīng)營、合作經(jīng)營、合作開發(fā)、補(bǔ)償貿(mào)易等。中方一般是公路部門或政府專門成立的交通投資公司，采用以舊路、土地作價或投入部分資金方式出資；而外方以實際投入資金等方式出資，雙方進(jìn)行合資、合作，項目建成以后，通過收取過路過橋費(fèi)回收投資，并獲取利潤。

3 當(dāng)前投融資體制下公路建設(shè)面臨的主要問題

3.1 負(fù)債結(jié)構(gòu)與融資成本不合理

雖然，我國公路融資方式相對豐富，但是，總的來說，融資結(jié)構(gòu)不合理，比較單一。突出的問題是：銀行貸款比重過大。在過去相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，公路建設(shè)使用銀行貸款的數(shù)量一直都比較少，公路交通部門向銀行借款主要是用作補(bǔ)充短期流動資金的不足。隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化，國家為通過拉動內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，增加了對公路在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施投資。為了響應(yīng)中央擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略部署，抓住公路發(fā)展的機(jī)遇，各省大幅度擴(kuò)張公路建設(shè)規(guī)模，但地方交通部門能夠用于公路建設(shè)的資金卻沒有額外增加，公路建設(shè)資金出現(xiàn)巨大缺口。隨著政策環(huán)境和管理思維方式的變化，向銀行借款變得比較方便，能夠在較短時間內(nèi)完成借款手續(xù)，促使地方交通部門紛紛向銀行貸款來彌補(bǔ)公路建設(shè)短缺的資金。

發(fā)達(dá)國家公路建設(shè)基本是以國家信用為基礎(chǔ)進(jìn)行低成本的債券融資，而我國公路建設(shè)資金以中長期固定資產(chǎn)銀行貸款為主，和企業(yè)債券、公司債、中期票據(jù)、資產(chǎn)證券化等相比，我國經(jīng)營性公路建設(shè)增加了30%以上的財務(wù)成本。而且目前我國通漲壓力尚未有消除跡象，國內(nèi)銀行貸款利率在很長一段時間內(nèi)仍將維持高位運(yùn)行。

3.2 債務(wù)規(guī)模大且負(fù)擔(dān)沉重

隨著公路建設(shè)的不斷發(fā)展，公路債務(wù)規(guī)模的增大與還款風(fēng)險的累積會對新建公路的融資產(chǎn)生重要影響。部分公路建設(shè)貸款已被銀行作為壞賬剝離。出于“降低風(fēng)險、提高收益”的目的，商業(yè)銀行已經(jīng)開始減少對公路行業(yè)的貸款。

3.3 融資渠道不暢通

公路的公益性是公路的本質(zhì)屬性，因此，在公路行業(yè)的融資過程中，政府必須通過法律法規(guī)、政策、資金等手段給予支持與保障。目前，尚有許多環(huán)節(jié)做得不夠，突出表現(xiàn)在以下兩個方面：一是沒有充分發(fā)揮法律的規(guī)范和保障作用。由于法律環(huán)境不夠成熟、規(guī)范，往往在融資過程中形成人為的“阻力”，增加了收費(fèi)公路的融資難度，使許多想投資收費(fèi)公路的投資者望而卻步；二是政府制定的有關(guān)政策對收費(fèi)公路融資的支持力度不夠，且政府投資比例日趨下降，不利于市場融資的運(yùn)作，使非公有資本進(jìn)入公路建設(shè)領(lǐng)域的深度和廣度不夠，因為從公路的特性角度上看，公路建設(shè)資金巨大，投資回收期長，其中不可預(yù)期性較強(qiáng)，投資風(fēng)險較大，這些都需要政府在資金或政策上給予一定程度的保障，才能疏通市場融資渠道，從而帶動非公有資本投資公路建設(shè)領(lǐng)域。

3.4 直接融資方面重外輕內(nèi)

在資本利用方面，對于國外資本以及我國港澳臺地區(qū)資本的利用程度相對來說較高，而國內(nèi)私人資本則進(jìn)入緩慢，與其龐大的資本存量和強(qiáng)烈的投資愿望背道而馳。這說明我國在吸引非公有資本，特別是國內(nèi)私人資本的進(jìn)入方面還不夠開放，還存在一定程度上的體制性障礙。

3.5 體制模式有待于進(jìn)一步完善

長期以來，我國公路建設(shè)實行的是以地方政府為主的投資體制，各省公路事業(yè)資金原則上由各省自行籌措，中央政府的職責(zé)更多地體現(xiàn)在對國道等國家級干線公路的規(guī)劃指導(dǎo)上。為加快交通行業(yè)的發(fā)展，各地積極探索公路建設(shè)投資的市場化融資方式?，F(xiàn)在，市場化融資在公路建設(shè)資金來源中占據(jù)了重要地位，我國已經(jīng)成為世界上公路融資活動最豐富、實踐最多的國家之一。各種融資方式如銀行貸款、資本市場發(fā)行股票和債券公開募集資金（上市）、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)引入社會資本（TOT）等，應(yīng)有盡有。與融資相對應(yīng)，各地的建設(shè)投資體制模式亦是形態(tài)不一。

很多公路的市場化直接融資，如公開上市、TOT等，從短期看，一次性地解決了公路建設(shè)資金短缺的問題，為完成當(dāng)時建設(shè)任務(wù)創(chuàng)造了條件。上市公司、私人企業(yè)等所屬高速公路基本都是車流量與通行費(fèi)收入較高、建設(shè)成本相對低、投資效益高的直接融資項目，這樣，就失去了政府通過統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)貸統(tǒng)還實現(xiàn)公路設(shè)施服務(wù)均等化的財務(wù)基礎(chǔ)。即使對于規(guī)范的民資項目，在現(xiàn)有的法規(guī)條件下，其融資作用也只是短期的。許多地方的公路項目在轉(zhuǎn)讓多年之后，才發(fā)現(xiàn)在進(jìn)行政府回購時，其價格已經(jīng)大幅上升。

4 結(jié)語

今后較長的一段時間內(nèi)，我國公路運(yùn)輸需求將隨著社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展繼續(xù)保持快速增長的趨勢。但是，我國市場融資機(jī)制發(fā)展還是較緩慢。要建立合理有效的公路市場融資機(jī)制，政府還要進(jìn)一步考慮，如何更好地把非公有資本導(dǎo)入公路建設(shè)領(lǐng)域。

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