江蘇省防汛抗旱服務(wù)組織建設(shè)的調(diào)查與思考

傅 亮 陳 巍 周春飛

（江蘇省防汛防旱指揮部辦公室，江蘇南京 210029）

江蘇省濱江臨海，地處長江、太湖、淮河和沂沭泗下游，河流、湖泊眾多，地勢平坦、水網(wǎng)密布，平原、水域面積分別占69%和17%。全省10.26萬km2的土地承接著上游200 多萬km2的洪水下泄，大部分地區(qū)面臨著嚴(yán)重的外來洪水威脅。在氣候方面，處于亞熱帶和暖溫帶過渡區(qū)，南部屬濕潤的亞熱帶氣候區(qū)，北部屬半濕潤的暖溫帶氣候區(qū)，南北氣候差異大，季風(fēng)環(huán)流特征明顯。特殊的地理位置和氣候特點(diǎn)決定了江蘇是個(gè)水旱災(zāi)害發(fā)生幾率較高的省份。

1.2.3 橡膠草懸浮細(xì)胞形態(tài)觀察 懸浮細(xì)胞培養(yǎng)過程中，每隔2 d吸取2 mL懸浮細(xì)胞的培養(yǎng)液，使用光學(xué)顯微鏡觀察細(xì)胞的形態(tài)并記錄懸浮細(xì)胞的形態(tài)變化。

經(jīng)過多年的建設(shè)發(fā)展，我省防汛抗旱服務(wù)組織在數(shù)量、規(guī)模、能力等方面取得了一定的進(jìn)展，并成功抗御了洪澇、干旱等各類突發(fā)災(zāi)害。但面對(duì)新的防汛抗旱形勢和復(fù)雜的水旱災(zāi)害，目前我省防汛抗旱服務(wù)組織建設(shè)距離實(shí)際工作需要還有一定差距，需進(jìn)一步改進(jìn)、發(fā)展，以形成布局合理、裝備精良、行動(dòng)快捷、保障有力的防汛抗旱服務(wù)組織體系。

1 防汛抗旱服務(wù)組織建設(shè)與管理現(xiàn)狀

目前，我省省、市、縣三級(jí)防汛抗旱服務(wù)隊(duì)伍共88 支，主要由防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)、防汛排澇隊(duì)、抗旱服務(wù)隊(duì)（部分地區(qū)為抗旱排澇隊(duì)）組成。其中，國家重點(diǎn)防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)有5 支；省

級(jí)重點(diǎn)防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)有8 支；全國縣級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)示范縣有10 支。

突出表現(xiàn)在省、市、縣三級(jí)縱向發(fā)展水平不平衡，市與市、縣與縣之間橫向發(fā)展水平不平衡。總體來說，可將我省防汛抗旱組織建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀概括為3 個(gè)1/3，即：1/3 的防汛抗旱服務(wù)組織發(fā)展較好，1/3 的防汛抗旱組織一般，另外1/3 較差。發(fā)展好、實(shí)力強(qiáng)的防汛抗旱服務(wù)組織，固定資產(chǎn)規(guī)模超過500 萬元甚至1000 萬元，年抗旱澆地能力達(dá)到10 萬畝以上；發(fā)展差、實(shí)力弱的防汛抗旱服務(wù)組織僅有三五個(gè)人，幾十臺(tái)設(shè)備，固定資產(chǎn)只有幾十萬元，與承擔(dān)的防汛抗旱減災(zāi)任務(wù)不相匹配。

1.1 人員組成及單位性質(zhì)

經(jīng)過多年建設(shè)，我省防汛抗旱服務(wù)隊(duì)發(fā)展初具規(guī)模，但按照防汛抗旱的機(jī)械化、現(xiàn)代化和滿足時(shí)效性、快速性的要求，還有很大的差距，防汛抗旱搶險(xiǎn)的隊(duì)伍實(shí)力和突擊保障能力與我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不相適應(yīng)，還滿足不了防大汛、抗大旱、搶大險(xiǎn)的實(shí)際需要。

1.2 裝備設(shè)備

我省防汛抗旱服務(wù)隊(duì)伍共有倉庫面積9.85 萬m2，現(xiàn)有固定資產(chǎn)價(jià)值2.9 億元，完好率達(dá)94 %，主要抗旱設(shè)施11091 臺(tái)套，主要有：應(yīng)急拉水車、打井洗井設(shè)備、移動(dòng)灌溉設(shè)備、移動(dòng)噴滴灌節(jié)水設(shè)備、清淤設(shè)備、發(fā)電機(jī)以及移動(dòng)泵車、推土機(jī)、裝載機(jī)、汽車吊、后勤保障車、搶險(xiǎn)作業(yè)車等。抽排能力達(dá)1548 m3/s，澆地能力82.66 萬畝/d，應(yīng)急送水能力591.75 t/次。

2 建設(shè)專業(yè)防汛抗旱搶險(xiǎn)隊(duì)伍的必要性

2.1 江蘇獨(dú)特的地理位置和繁重的防汛抗旱任務(wù)需要建立專業(yè)化的防汛抗旱搶險(xiǎn)隊(duì)伍

江蘇濱江臨海，河湖眾多，水系復(fù)雜，地處江、淮、沂沭泗流域下游，加上地勢平坦，80%的地面處于洪水位之下，素有“洪水走廊”之稱。江蘇省的海岸線長達(dá)954 km，其中，侵蝕性的海岸329 km，臺(tái)風(fēng)暴潮對(duì)沿海地區(qū)的安全威脅很大。江蘇省境內(nèi)河湖眾多，全省有0.5 km2以上湖泊137個(gè)，大小河道2 萬多條，重要防洪堤防6600 多km，水庫908 座（大型6座、中型42 座，小型860 座），里下河、太湖地區(qū)水系復(fù)雜，防洪管理任務(wù)艱巨。面廣量大的河湖堤防工程還存在不少險(xiǎn)工隱患，部分流域的防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低。江蘇省又地處南北氣候的過渡地帶，降水時(shí)空分布不均，南豐北枯，淮北地區(qū)、沿海墾區(qū)、丘陵山區(qū)水資源緊缺的矛盾仍然突出。因此，我省防汛抗旱任務(wù)十分繁重，必須建立一定數(shù)量裝備精良、專業(yè)化程度高的防汛抗旱搶險(xiǎn)隊(duì)伍。

2.2 極端災(zāi)害天氣頻發(fā)需要建立專業(yè)化的防汛抗旱搶險(xiǎn)隊(duì)伍

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，從1949～2012年，在江蘇發(fā)生洪澇災(zāi)害的有22年；發(fā)生干旱災(zāi)害的有14年；洪澇和干旱災(zāi)害交替發(fā)生的有21年；真正風(fēng)調(diào)雨順的只有7年。受全球氣候變化的影響，近年來我省極端災(zāi)害天氣明顯增多，氣象災(zāi)害的復(fù)雜性、難以預(yù)見性日益突出。在洪澇方面，有可能發(fā)生集中性強(qiáng)降雨造成局部地區(qū)洪澇，也可能出現(xiàn)流域性大洪水并與本地強(qiáng)降雨遭遇的惡劣形勢，還可能出現(xiàn)臺(tái)風(fēng)襲擊我省造成洪澇、風(fēng)暴潮等災(zāi)害；在干旱方面，有可能出現(xiàn)四季連旱。如：2010年宿遷“9.7”暴雨、2012年連云港“7.9”暴雨和響水縣“8.10”暴雨；2011年第9 號(hào)超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“梅花”和2012年第10 號(hào)臺(tái)風(fēng)“達(dá)維”；2010年我省出現(xiàn)了嚴(yán)重的秋冬連旱，2011年更是出現(xiàn)了建國以來歷時(shí)罕見的氣象干旱。在應(yīng)對(duì)極端氣象災(zāi)害的過程中，需要一支專業(yè)化的防汛抗旱搶險(xiǎn)隊(duì)伍。

2.3 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要建立專業(yè)化的防汛抗旱搶險(xiǎn)隊(duì)伍

防汛抗旱組織的防汛抗旱能力是其存在的核心。近兩年來，中央為我省部分縣級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)配置了一些抗旱設(shè)備，增強(qiáng)了這些隊(duì)伍的抗旱能力，但仍有部分抗旱服務(wù)隊(duì)及大部分防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)、防汛排澇隊(duì)設(shè)備老化失修、設(shè)備完好率低，難以滿足防汛抗旱的實(shí)際需要，導(dǎo)致我省防汛抗旱組織的應(yīng)急處置能力不強(qiáng)。同時(shí)，在搶險(xiǎn)設(shè)備的種類配置上存在不合理性，缺乏大型的機(jī)電設(shè)備，在實(shí)際應(yīng)用中，專業(yè)搶險(xiǎn)設(shè)備、運(yùn)輸車輛基本都是靠臨時(shí)租借，隊(duì)伍的快速反應(yīng)能力和搶險(xiǎn)救災(zāi)能力受到了極大的影響，完全不能滿足防汛搶險(xiǎn)機(jī)動(dòng)性強(qiáng)、專業(yè)化水平高的要求。

文獻(xiàn)[15]中Goldreich提出安全性約減理論，該理論提出如果一個(gè)協(xié)議能夠使用f安全的計(jì)算g，則稱g可安全約減成f。

3 防汛抗旱服務(wù)組織面臨的主要問題

我省88 支防汛抗旱隊(duì)伍共有2850 人，其中，在編人員1582 人。單位性質(zhì)主要以自收自支事業(yè)單位為主，其中，全額撥款的有13 支，差額撥款的有26 支，自收自支的有49支。

九寨的“嘎花”成為九寨人民最喜愛的侗歌之一，有它自己獨(dú)特的魅力?！案禄ā弊畲蟮奶攸c(diǎn)就是它經(jīng)常被人們用多種的藝術(shù)表現(xiàn)手段表達(dá)出來，既能形象的表達(dá)唱歌人內(nèi)心的想法，還能增加“嘎花”內(nèi)容的生動(dòng)與鮮活。九寨的人們善于運(yùn)用各種辭格，把“嘎花”的內(nèi)容表現(xiàn)得淋漓盡致。

3.1 隊(duì)伍發(fā)展不平衡

這一年雖然辛苦，但我們室的情報(bào)服務(wù)得到了師生和領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，被評(píng)為校先進(jìn)集體。我個(gè)人也在這一年根據(jù)情報(bào)服務(wù)中碰到的各類問題，對(duì)情報(bào)需求者的行為特征和心理特征等分析研究，撰寫了《情報(bào)供需雙方的交互作用》。實(shí)踐越深入發(fā)現(xiàn)的問題就越多，引發(fā)的思考也越多。如果將這些思考轉(zhuǎn)化成研究成果，工作中的收獲就會(huì)很豐碩，反過來能進(jìn)一步提高工作的熱情和激發(fā)開展學(xué)術(shù)研究的動(dòng)力。比如，在1989年一年中我就發(fā)表了6篇學(xué)術(shù)論文：《情報(bào)用戶的信息反饋問題》 《文獻(xiàn)檢索教育的環(huán)境建設(shè)》《情報(bào)咨詢決策階段說》《大學(xué)學(xué)報(bào)資源的開發(fā)和利用》《高校專利情報(bào)查新德幾個(gè)環(huán)節(jié)》《信息選擇過程中的幾個(gè)制約因素》。

3.2 經(jīng)費(fèi)保障不足

防汛抗旱排澇是純公益性的工作，防汛抗旱服務(wù)隊(duì)自然應(yīng)是純公益性的財(cái)政全額撥款單位，而人員編制應(yīng)根據(jù)其所擔(dān)負(fù)的工作合理確定。但事實(shí)上各地在防汛抗旱服務(wù)隊(duì)的單位定性和人員定編問題上存在一定隨意性，且普遍編制太少，與其所擔(dān)負(fù)的抗洪搶險(xiǎn)、抗旱排澇任務(wù)不相適應(yīng)。尤其是部分防汛抗旱服務(wù)組織處于掛靠、合署辦公的狀態(tài)，獨(dú)立性極差，人員不穩(wěn)、抽調(diào)拉用頻繁，導(dǎo)致設(shè)備無人維修保養(yǎng)、防汛抗旱難以組織開展，部分防汛抗旱服務(wù)組織陷入“癱瘓”狀態(tài)。

3.3 單位編制、體制與所承擔(dān)的任務(wù)不相適應(yīng)

目前，我省大部分防汛抗旱服務(wù)隊(duì)屬差額撥款事業(yè)單位或自籌自支事業(yè)單位，人員工資經(jīng)費(fèi)按編制人數(shù)的一定比例由財(cái)政承擔(dān)或不承擔(dān)，財(cái)政投入明顯不足，經(jīng)費(fèi)缺口大，僅僅依靠自身力量開展少量有償服務(wù)、微利經(jīng)營，發(fā)展難度越來越大；加之人員待遇本身就較低，但就是這較低的待遇也常常無法兌現(xiàn)，其積極性受到了嚴(yán)重挫傷，部分地區(qū)出現(xiàn)骨干人員流失、隊(duì)伍不穩(wěn)的現(xiàn)象。

目前油茶整地造林主要包括造林地規(guī)劃、整地、排灌設(shè)施。其中，林地規(guī)劃中的道路規(guī)劃存在一定的不足；整地方式主要以全墾整地、環(huán)山水平梯帶整地和國土過度開發(fā)整地等。排灌方面主要是油茶苗地積水較為嚴(yán)重。

3.4 防汛抗旱專業(yè)水平不高

隨著極端性天氣日趨增加，對(duì)防汛抗旱應(yīng)急能力的要求也日益提高，加之當(dāng)前農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力減少，因此，加強(qiáng)防汛抗旱專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)對(duì)提高防汛抗旱應(yīng)急能力具有十分重要的作用。

3.5 應(yīng)急處置能力不強(qiáng)

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，是我省全面實(shí)現(xiàn)小康并向基本現(xiàn)代化邁進(jìn)的攻堅(jiān)階段，也是深化水利改革發(fā)展、加快推進(jìn)水利現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期。隨著我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，財(cái)富不斷增多、人口不斷增加，哪一個(gè)地區(qū)都淹不得、淹不起，這對(duì)防汛防旱工作提出了更高的要求。一旦出現(xiàn)城市、廠礦企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院受淹，農(nóng)田干旱，人畜飲水困難等情況，就需要有一支反應(yīng)迅速、戰(zhàn)斗力強(qiáng)的專業(yè)化防汛抗旱隊(duì)伍，在最短的時(shí)間內(nèi)排除積水或架機(jī)抗旱翻水，將災(zāi)害損失降低到最低點(diǎn)。

4 加強(qiáng)防汛抗旱服務(wù)組織建設(shè)的措施

一些地方對(duì)抗旱服務(wù)組織建設(shè)重視不夠，防汛抗旱服務(wù)組織缺編制、缺投入、缺倉庫、缺設(shè)備、缺技術(shù)、缺人才，發(fā)展嚴(yán)重滯后，出現(xiàn)了人員老化、年齡結(jié)構(gòu)偏大、專業(yè)技術(shù)人員缺乏等實(shí)際問題。在業(yè)務(wù)培訓(xùn)和考核制度建設(shè)上，除省直屬的三支防汛抗旱服務(wù)隊(duì)相對(duì)比較完善外，其他隊(duì)伍在制度建設(shè)，培訓(xùn)時(shí)間、內(nèi)容、方式、人員，演練模式、時(shí)機(jī)、頻次等諸多環(huán)節(jié)存在不少問題，與制度化、規(guī)范化、科學(xué)化標(biāo)準(zhǔn)相差很多。

4.1 明確防汛抗旱服務(wù)組織的定位與性質(zhì)

防汛抗旱減災(zāi)屬于公益性事業(yè)，因此，防汛抗旱服務(wù)組織應(yīng)屬于政府組建的公益事業(yè)型組織，其服務(wù)對(duì)象是全體社會(huì)成員。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，各級(jí)防汛抗旱服務(wù)組織要根據(jù)所承擔(dān)的任務(wù)輕重合理確定人員數(shù)量，管理人員和專業(yè)技術(shù)人員等骨干力量應(yīng)納入事業(yè)編制。在隊(duì)伍能力建設(shè)上，實(shí)行專職人員和兼職人員相結(jié)合的模式，將專職人員列入事業(yè)編制，對(duì)兼職人員應(yīng)登記在冊(cè)，保持相對(duì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)有效管理，確保防汛抗旱服務(wù)組織隊(duì)伍的精干高效。在條件具備的地區(qū)，要積極研究探索建立“三隊(duì)合一”的發(fā)展新模式，對(duì)現(xiàn)有防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)、防汛排澇隊(duì)、抗旱服務(wù)隊(duì)進(jìn)行整合，逐步實(shí)現(xiàn)防汛、抗旱、搶險(xiǎn)三隊(duì)合一的目標(biāo)。通過對(duì)隊(duì)伍的整合，使防汛、抗旱、搶險(xiǎn)隊(duì)伍做到一個(gè)牌子，一套人馬，形成布局合理、專兼并存、裝備精良、行動(dòng)快捷、保障有力的防汛抗旱應(yīng)急隊(duì)伍體系，遇險(xiǎn)搶險(xiǎn)、遇澇排澇、遇旱抗旱，更加高效地發(fā)揮防汛抗旱專業(yè)技術(shù)人員和設(shè)備的作用。

4.2 提高防汛抗旱服務(wù)組織建設(shè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)保障水平

就目前情況看，經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足已成為制約防汛抗旱服務(wù)隊(duì)建設(shè)發(fā)展的最大瓶頸。防汛抗旱工作是公益性事業(yè)，政府的固定投入應(yīng)是防汛抗旱服務(wù)組織建設(shè)發(fā)展的主要經(jīng)費(fèi)來源。在人員經(jīng)費(fèi)方面，各級(jí)財(cái)政要根據(jù)人員編制等情況，落實(shí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，維持防汛抗旱服務(wù)隊(duì)正常運(yùn)行管理需要，保障人員工資和管理經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位。在設(shè)備購置和維修保養(yǎng)方面，省級(jí)財(cái)政要繼續(xù)加大支持力度，除了對(duì)防汛抗旱隊(duì)伍每年固定補(bǔ)助一定的設(shè)備維修保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)外，還應(yīng)采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，對(duì)建設(shè)好的防汛抗旱隊(duì)伍額外補(bǔ)助一定的設(shè)備更新經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，要積極探索市場化運(yùn)作模式，創(chuàng)新經(jīng)營機(jī)制，增加服務(wù)功能，主動(dòng)開拓市場，提高自主創(chuàng)收的能力，“以隊(duì)養(yǎng)隊(duì)”，使防汛抗旱服務(wù)隊(duì)自身得以不斷發(fā)展壯大。

4.3 優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)

現(xiàn)有的防汛抗旱服務(wù)隊(duì)人員年齡結(jié)構(gòu)逐顯老化，且受自身文化水平的限制，難以適應(yīng)水利現(xiàn)代化發(fā)展的要求。因此，要確定合理的單位性質(zhì)和人員編制，拓寬進(jìn)人渠道，進(jìn)一步優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)技術(shù)人員的比例。要加快人才隊(duì)伍培養(yǎng)，尤其是推進(jìn)管理人才與專業(yè)技術(shù)人才的培訓(xùn)，加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，進(jìn)行全員定期培訓(xùn)，在培訓(xùn)內(nèi)容、訓(xùn)練時(shí)間、訓(xùn)練質(zhì)量等方面均要有明確的要求，并重點(diǎn)培訓(xùn)、培養(yǎng)一批技術(shù)骨干。要適時(shí)組織防汛抗旱實(shí)戰(zhàn)演習(xí)，開展專業(yè)技能競賽，在實(shí)戰(zhàn)中不斷提高隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力。

4.4 加強(qiáng)隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)

省防指印發(fā)了《江蘇省各級(jí)防汛防旱指揮部辦公室應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)意見》，對(duì)防洪搶險(xiǎn)、抗旱排澇專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)提出了明確要求。根據(jù)有關(guān)規(guī)定制定實(shí)施細(xì)則，按照有正式機(jī)構(gòu)和人員編制、有必要的防汛抗旱設(shè)備、有專門的設(shè)備存儲(chǔ)和維修場地、有健全的規(guī)章制度的“四有標(biāo)準(zhǔn)”要求，逐步開展防汛抗旱組織達(dá)標(biāo)考核創(chuàng)建工作，逐步使防汛抗旱服務(wù)組織建設(shè)管理達(dá)到規(guī)范化、專業(yè)化、現(xiàn)代化的要求。在設(shè)備管護(hù)、倉庫規(guī)范化建設(shè)上實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)政策，更好地調(diào)動(dòng)地方建設(shè)發(fā)展防汛抗旱服務(wù)隊(duì)的積極性和主動(dòng)性。

我們都不太喜歡胖子。但不妙的是，胖子經(jīng)此一摔，居然徹底迷上了滑翔傘。天天來飛，還專門找遲羽做他的教練。理由是他是個(gè)胖子，得找個(gè)最瘦的教練，這樣整體分量會(huì)輕一點(diǎn)兒，能在天上多飛一陣子。

5 結(jié)語

防汛抗旱服務(wù)隊(duì)的建設(shè)與發(fā)展是一項(xiàng)長期的任務(wù)。我省應(yīng)結(jié)合防汛抗旱減災(zāi)的發(fā)展實(shí)際，進(jìn)一步明確防汛抗旱服務(wù)隊(duì)發(fā)展目標(biāo)，理清發(fā)展思路，完善發(fā)展舉措，開拓視野、創(chuàng)新管理，把科學(xué)發(fā)展觀運(yùn)用到隊(duì)伍建設(shè)的工作實(shí)踐中，打造出一支體制健全、制度規(guī)范、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)過硬的防汛抗旱服務(wù)隊(duì)伍。