跨行政區(qū)域水行政執(zhí)法的實踐與思考

曹惠娟

（南京市溧水區(qū)水務(wù)局，江蘇 南京 211200）

南京市溧水區(qū)方便水庫是南京市第二大中型水庫，位于溧水區(qū)東部低山丘陵區(qū)的秦淮河支流二干河上游，水庫上游部分行政區(qū)域在句容市境內(nèi)。2003年被省政府列為飲用水源地水功能區(qū)，2007年又被省政府列為全省第一批重點集中式飲用水源地，承擔(dān)著城區(qū)及東屏鎮(zhèn)10多萬人口的飲用水需求。

近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展及土地資源開發(fā)的日趨緊張，少數(shù)單位和個人盯上了水庫管理范圍內(nèi)的水土資源，擅自圈圩、建房、建設(shè)旅游設(shè)施等，無序的開發(fā)利用行為影響了水庫水質(zhì)和防洪安全。由此，水行政執(zhí)法工作隨著形勢的發(fā)展、變化，面臨越來越多的新情況、新問題，本次跨行政區(qū)域執(zhí)法立案查處案件在我區(qū)屬于首次。筆者通過跨行政區(qū)域執(zhí)法辦案過程中涉及到的一些問題、難點及采取的相應(yīng)措施，談點粗淺的認(rèn)識，與同仁共同探討。

1 跨行政區(qū)域水行政執(zhí)法的由來

2011年12月7日，溧水區(qū)水務(wù)部門接到1起在方便水庫上游新建房屋的報告，到達現(xiàn)場了解后，發(fā)現(xiàn)該新建房屋位于句容市天王鎮(zhèn)西溧大隊東頂自然村處，行政區(qū)劃屬句容市管轄。經(jīng)測量，所建房屋高程位于方便水庫校核洪水位以下，屬方便水庫管理范圍?！吨腥A人民共和國水法》及《江蘇省河道管理實施辦法》明確規(guī)定，在河道（含水庫）管理范圍內(nèi)的建設(shè)項目必須經(jīng)水行政主管部門審查同意，辦理相關(guān)審批手續(xù)后才能動工建設(shè)。該行為違反了上述法律和規(guī)章的規(guī)定，但違法行為發(fā)生地和當(dāng)事人都不屬溧水區(qū)管轄范圍，執(zhí)法人員不能跨行政區(qū)域執(zhí)法，只能向當(dāng)事人宣傳水法律、法規(guī)并口頭告誡，要求當(dāng)事人停止施工，待辦理相關(guān)手續(xù)后方可施工。當(dāng)事人不顧水行政執(zhí)法人員的口頭告誡，繼續(xù)建造房屋。針對該情況，溧水區(qū)水行政主管部門及時向省、市主管部門匯報，最終省水利廳指定由溧水區(qū)水行政主管部門負責(zé)查處該案。

2 跨行政區(qū)域水行政執(zhí)法的問題及難點

2.1 水庫管理范圍分界線不清

我省中小型水庫分汛限水位、設(shè)計洪水位及校核洪水位三個水位線，汛限水位屬水庫庫區(qū)范圍，屬國有土地性質(zhì)，界線比較明朗，老百姓也比較清楚和認(rèn)可。設(shè)計洪水位、校核洪水位是水庫設(shè)計時用于大壩在遭遇50年一遇乃至1000年一遇降雨時的水位線，以高程確定，沒有明顯地面標(biāo)志?！督K省水庫管理條例》上明確規(guī)定，水庫的管理范圍為庫區(qū)水域、島嶼和校核洪水位以下的區(qū)域，而該高程之內(nèi)的土地大都屬集體土地，被村集體劃為水庫周邊老百姓的基本農(nóng)田，有的甚至建有老百姓房屋，無法征用到位，所以界線很難明確界定。對此老百姓也有很多不解，往往給水行政執(zhí)法工作帶來極大的障礙，尤其是涉及到其它行政區(qū)域的土地，更加會給執(zhí)法工作帶來一定的難度，執(zhí)法成本也會隨之加大。因水庫管理范圍以高程確定，就管理相對人提出對建房現(xiàn)場地面高程有疑義一事，我局前后對建房現(xiàn)場地面高程進行了4次測量，測量的結(jié)果是，其高程均在水庫校核洪水位以內(nèi)。

2.2 跨行政區(qū)域水行政執(zhí)法的難點

對此次跨行政區(qū)域水事違法案件進行查處，從案件呈報、立案、現(xiàn)場勘查、調(diào)查到送達文書等都存在不同程度的困難，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.2.1 當(dāng)事人拒絕配合調(diào)查

管理相對人是外地人，對所送達的執(zhí)法文書一般都拒絕簽字，且從調(diào)查開始，到送達執(zhí)法文書，始終以自己不屬于溧水區(qū)管轄為借口，拒絕配合。

2.2.2 執(zhí)法文書送達難

當(dāng)執(zhí)法文書出具后，一是管理相對人均以出差在外為由，不肯面簽；二是管理相對人長期居住在溧水，卻沒在當(dāng)?shù)嘏沙鏊k理相關(guān)暫住手續(xù)，沒有明確的居住地址，郵寄送達不可行；最后，只得在暫住地居委會的配合下，找到管理相對人住址，才由居委會人員敲開家門，上門送達執(zhí)法文書。

2.2.3 行政強制執(zhí)行程序復(fù)雜、周期長

本案件是《中華人民共和國行政強制法》實施后第一例由水利部門獨立強制執(zhí)行的案件，按照《中華人民共和國行政強制法》規(guī)定的執(zhí)行程序，先公告管理相對人，即：在管理相對人違章現(xiàn)場附近進行公告，限期當(dāng)事人自行拆除；再催告管理相對人自動履行義務(wù)，若管理相對人未能在規(guī)定時間內(nèi)履行自拆義務(wù)，再次向當(dāng)事人發(fā)出《行政強制決定書》，告之強制拆除的時間、當(dāng)事人應(yīng)履行的義務(wù)等。同時，行政強制法還規(guī)定，對違法的建筑物、構(gòu)筑物實施強制拆除，須當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，故導(dǎo)致強制拆除的周期較長。另外，水利部門無專業(yè)強拆隊伍及限制人身自由權(quán)，強制執(zhí)行需協(xié)調(diào)兩地多部門共同聯(lián)動，得到如公安、城管、當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府、村委會等部門配合才能實施強拆，也相應(yīng)地增加了執(zhí)法成本和執(zhí)行周期。

3 跨行政區(qū)域水行政執(zhí)法的幾點思考

3.1 適用的水法律、法規(guī)要準(zhǔn)確

《中華人民共和國水法》第六十五條第二款和《江蘇省河道管理實施辦法》第二十二條第二款明確規(guī)定，未經(jīng)水行政主管部門審查同意或未按照審查同意的方案建設(shè)的，由縣級以上人民政府水行政主管部門依據(jù)職權(quán)，責(zé)令停止違法行為，限期補辦有關(guān)手續(xù)，逾期不補辦或者補辦未被批準(zhǔn)的，責(zé)令限期拆除違法建筑物、構(gòu)筑物；逾期不拆除的，強行拆除，所需費用由違法單位或個人負擔(dān)，并可處一萬元以上十萬元以下的罰款。同時，《江蘇省河道管理實施辦法》明確規(guī)定，河道含水庫。適用該條款，就要求在實施行政處罰和行政強制前，要考慮給予當(dāng)事人自我救濟途徑：一是要求當(dāng)事人停止違法行為；二是要求當(dāng)事人申請補辦行政許可手續(xù)。

《中華人民共和國行政強制法》實施后，意味著法律賦予行政機關(guān)有行政強制執(zhí)行權(quán)的，法院可以不再受理強制執(zhí)行。依據(jù)《中華人民共和國水法》第六十五條第二款和《江蘇省河道管理實施辦法》第二十二條第二款規(guī)定，若當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)未能辦理相關(guān)手續(xù)，逾期不補辦或者補辦未被批準(zhǔn)的，就意味著當(dāng)事人若不能履行自拆義務(wù)，水利部門只能依靠自身力量強制執(zhí)行。

3.2 開展聯(lián)合執(zhí)法，解決跨行政區(qū)域執(zhí)法難題

因本案中的行政處罰和行政強制執(zhí)行涉及跨行政管理區(qū)域的問題，要處罰到位、執(zhí)行到位，必須得到違法行為所在地地方政府、村委會及相關(guān)職能部門的支持和配合，否則，工作開展起來會相對比較難。因此，我們在執(zhí)法過程中，由兩地交界處相鄰的鎮(zhèn)水利、城管、土地、建管、環(huán)保、村委會等部門建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，成立聯(lián)合執(zhí)法小組，形成跨區(qū)域、跨行業(yè)的綜合聯(lián)合執(zhí)法工作機制，充分調(diào)動兩地職能部門參與管理的積極性，有效地解決異地水行政執(zhí)法難的相關(guān)問題，并取得了很好的執(zhí)法效果。

3.3 提升執(zhí)法能力和健全執(zhí)法手段

水利部門長期存在“重建、輕管”的現(xiàn)象，自成立水政監(jiān)察隊伍以來，加強了依法行政能力，水事違法現(xiàn)象有所遏止。但是，近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展及土地資源開發(fā)的日趨緊張，特別是水庫、湖泊等山水資源滿足了人們崇尚自然的需求，導(dǎo)致水事違法現(xiàn)象呈上升趨勢，在水庫、湖泊管理范圍內(nèi)圈圩、農(nóng)業(yè)開發(fā)、私自建房、房地產(chǎn)開發(fā)等大量無序開發(fā)的行為影響了水庫水質(zhì)及防洪安全。同時，《中華人民共和國行政強制法》的實施，給水行政執(zhí)法帶來了新的問題、新的挑戰(zhàn)和新的機遇。因此，如何提升執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力、強化水行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性，是水行政主管部門亟待解決的問題。

3.4 加強水法規(guī)宣傳、鼓勵全民參與管理

宣傳工作，是做好水行政執(zhí)法工作的一個重要舉措，宣傳做到位了，工作起來也會輕松得多。特別是在每年的“世界水日”、“中國水周”，可以組織開展形式多樣、內(nèi)容豐富、注重實效的水法規(guī)宣傳普及活動。通過廣泛、深入地開展水法律、法規(guī)知識的宣傳教育活動，形成全民共同參與管理的意識，共同受益，共同遵守水法律、法規(guī)，以達到共同維護水工程、保護水環(huán)境的目的。要通過召集水工程分界處的干部群眾普法知識講座，普及水法律、法規(guī)知識，交流依法治水經(jīng)驗，啟發(fā)干部帶動群眾主動參與水工程的保護和管理。要有依法治水、依法護水的責(zé)任感，營造全民關(guān)注水工程、保護水資源的氛圍。

4 結(jié)語

跨行政區(qū)域執(zhí)法是我們面臨的一個新課題，只有全社會民眾共同參與水利工程的保護和管理，水資源、水環(huán)境秩序才能得以改善，水利工程才能良性運行并充分發(fā)揮其效益，才能更好地保障廣大人民群眾的生命和財產(chǎn)安全。