地方政府績效評估中公民參與的難題及對策研究

鄭雅慶

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610064）

20世紀(jì)70年代末興起的西方新公共管理運(yùn)動中，績效評估作為一種克服官僚主義、提高公共部門效率的有效管理工具，在英美等國得到了持久而廣泛的理念推行和技術(shù)應(yīng)用。在西方新公共管理運(yùn)動的影響下，我國政府也正嘗試著逐步走出官僚體制下“重過程、輕結(jié)果”的行政模式，轉(zhuǎn)而更注重結(jié)果。目前，政府績效評估已列入我國政治體制改革的議程，其目的是通過了解政府管理制度的執(zhí)行情況，了解政府管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，了解公民對政府行為的真實(shí)感受，把握一段時間的相關(guān)行政管理信息，從而為整體提高政府績效提供依據(jù)。公民作為政府進(jìn)行公共管理的對象和提供公共服務(wù)的接受者，政府的決策和行動都會對其利益產(chǎn)生影響，因此公民對政府績效的理解和認(rèn)識理應(yīng)具有發(fā)言權(quán)。特別是在建設(shè)服務(wù)型政府的理念指導(dǎo)下，公民廣泛參與到地方政府的績效評估中顯得尤為重要。

一、公民參與地方政府績效評估的現(xiàn)狀

我國學(xué)者周志忍指出，“結(jié)果導(dǎo)向”和“外部責(zé)任”原則是當(dāng)代政府績效評估區(qū)別于傳統(tǒng)實(shí)踐的主要特征。［1］所謂結(jié)果導(dǎo)向，是評估重點(diǎn)由過程轉(zhuǎn)向結(jié)果；外部責(zé)任原則強(qiáng)調(diào)績效評估要實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的內(nèi)部管理到向公民展示績效水平的轉(zhuǎn)變。目前我國公民參與地方政府評估還處于探索發(fā)展階段。主要體現(xiàn)在三個方面：首先是公民參與的范圍有限。我國政府績效評估中的公民參與屬于少數(shù)環(huán)節(jié)的部分參與。馬克·霍哲提出政府績效評估與績效改進(jìn)包含7個步驟：鑒別要評估的項目→陳述目標(biāo)并界定所期望的結(jié)果→選擇衡量標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)→設(shè)置績效和結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)→監(jiān)督結(jié)果→績效報告→使用結(jié)果和績效信息。［2］如果按照這個步驟來看，我國公民只參與到“監(jiān)督結(jié)果”和 “績效報告”環(huán)節(jié)，即公民會按照評估方的要求填寫關(guān)于績效評估的問卷調(diào)查表，其中的一些公民還會主動地去關(guān)注評估方公布的評估結(jié)果。其他的環(huán)節(jié)，諸如績效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置、評估過程和結(jié)果的運(yùn)用等環(huán)節(jié)公民都沒有發(fā)言權(quán)，無從發(fā)揮其作用。其次是公民參與的形式單一。近年來公民參與的主要形式是問卷調(diào)查或網(wǎng)上評議，這意味著公民在績效評估中僅擔(dān)當(dāng)了“信息提供者”的角色，而且是一種事后的監(jiān)督，至于重大問題的決策主要取決于黨政領(lǐng)導(dǎo)，公民基本上沒有發(fā)言權(quán)。然而從現(xiàn)實(shí)上來講，問題的核心往往在于決策，而不在于行政和事后的監(jiān)督。公民如果不能參與到?jīng)Q策中去，那么決策共享根本無從談起。最后是公民參與的效果不佳。由于公民參與的范圍有限且形式單一，公民對政府績效評估的影響還相當(dāng)有限。

公民作為主體參與到政府績效評估中來，變被動參與到主動參與，將是對傳統(tǒng)績效評估模式的一種顛覆，也是一種創(chuàng)新。就我國目前的情況而言，優(yōu)化公民參與政府績效評估還有很長的路要走。

二、公民參與地方政府績效評估的優(yōu)勢及內(nèi)在缺陷分析

前人的研究大都闡述公民參與到政治生活中的必要性。然而，我們不能將研究僅僅停留在一般性的闡述公民參與的必然性和重要性，必須要進(jìn)一步理性地分析公民參與的優(yōu)點(diǎn)和內(nèi)在缺陷［3］，從而為公民如何更好地參與到政府績效評估中提供實(shí)用和可操作的指南。

（一）優(yōu)勢分析

1.有利于彌補(bǔ)內(nèi)部評估的不足，增強(qiáng)評估的科學(xué)性和客觀性

一方面，傳統(tǒng)的政府績效評估與外界隔絕，僅僅是組織內(nèi)部自上而下的評估。政府在績效評估充當(dāng)著設(shè)計評估指標(biāo)的主體，自己同時又是這套指標(biāo)的評估客體，扮演著“裁判員”和“運(yùn)動員”的雙重角色，這導(dǎo)致了政府評估過程的隨意性；另一方面，內(nèi)部評估只需要對上級負(fù)責(zé)，沒有將公民的滿意度納入考慮范圍，這就會導(dǎo)致政府出現(xiàn)責(zé)任缺位現(xiàn)象。因此，引入公民參與這一外部評估方式，有利于改變政府“自己做自己的法官”這一局面。

2.有利于完善政府績效管理系統(tǒng)，提高政府執(zhí)政能力和服務(wù)水平

公民參與政府績效評估有助于推動政府現(xiàn)有的管理改革，按照公民的需要提高政府績效。在政府績效評估系統(tǒng)中構(gòu)建出以公民為主體的評估模式，深化公共部門績效管理的核心準(zhǔn)則，體現(xiàn)了顧客滿意的服務(wù)取向，也是新公共管理運(yùn)動的一個基本特征?？冃гu估的優(yōu)化對績效管理系統(tǒng)本身的完善具有巨大的推動作用。在與公民建立起溝通交流平臺的同時，政府獲取了更多民間的信息，有利于政府運(yùn)籌帷幄，提高其自身的運(yùn)作能力。

3.有利于推動公民對政府的監(jiān)督，提高公民主體意識

公民參與政府績效評估，是監(jiān)督政府行政的有效途徑之一。與傳統(tǒng)的內(nèi)部目標(biāo)考核不同，公民參與績效評估要求政府公務(wù)人員除了對上級負(fù)責(zé)以外，還要對公民負(fù)責(zé)。這就要求政府在行政管理過程中更多地為公民考慮，征詢公眾意見，考慮公眾對其決策結(jié)果的滿意程度。

（二）內(nèi)在缺陷分析

1.公民參與常常不具有代表性

參與到政府績效評估的公民往往來自于社會的較高階層，他們受過良好的教育，有較高的經(jīng)濟(jì)收入，但他們往往不能代表一些來自低收入的階層公民。然而，即便政府想要讓那些未被代表的低收入人群參與到績效評估中來，他們也不一定有興趣參與。正如美國一批評家所說，“由于很多時候人民不情愿去參與，這打擊了公務(wù)人員廣泛參與的愿望和熱情”［4］。

2.公民參與可能導(dǎo)致政府績效評估成本的增加

在績效評估的過程中，參與的角色越多，期望發(fā)揮作用的人越多。評估主體的增加勢必迫使相關(guān)評估的運(yùn)作成本攀升，其中包括時間成本和經(jīng)濟(jì)成本。

如果我們采取正確的措施對待公民參與政府績效評估的內(nèi)在缺陷，公共參與是能給我們帶來實(shí)質(zhì)性的收益的。但是如果忽略這些內(nèi)在缺陷，公共參與也可能會造成不必要的損失。因此，我們應(yīng)該合理分析內(nèi)在缺陷及其導(dǎo)致的難題，以促進(jìn)其優(yōu)勢發(fā)揮最大作用。

三、公民參與地方政府績效評估的難題

公民參與績效評估自身的內(nèi)在缺陷以及一些社會因素，導(dǎo)致了推動公民參與的道路上存在一系列的難題。

（一）價值取向方面的難題

就公民而言，我國公民深受中國傳統(tǒng)的 “臣民”政治文化影響，始終認(rèn)為自己是被治理的對象，主體意識薄弱?！敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為人們總是關(guān)注自身的利益，公民參與政府績效評估要花費(fèi)一定的時間成本，而且并不能短期內(nèi)給公民帶來很直觀的收益。作為理性的經(jīng)濟(jì)人，不少公民由于忙于生計，無暇參與到政府績效評估中去。公民自身主體性發(fā)揮不足，對自己本來所具備的主體權(quán)利地位意識不足，從而導(dǎo)致公民責(zé)任意識薄弱，參與熱情不高。一項對江蘇省新的社會階層政治參與態(tài)度的調(diào)查結(jié)果顯示，被調(diào)查者參與積極和比較積極的比例合計為37.7%，比較消極和消極的比例48.9%，另有13.5%的人表示說不清楚。被調(diào)查者政治參與態(tài)度消極的比例高于積極的比例。［5］江蘇省屬于沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)，其公民政治參與積極性都不高，全國范圍內(nèi)的情況更是不容樂觀。

此外，政府和公民之間還未達(dá)到相互信任的程度。政府工作人員會不一定相信參與的代表能表達(dá)出他們所希望聽到的公民意見；公民對政府是否真的需要他們的意見也是持質(zhì)疑態(tài)度。

（二）體制機(jī)制方面的難題

政府績效評估已步入正軌的一些西方國家已經(jīng)有了制度保障，如美國的 《政府績效與結(jié)果法案》、英國的《現(xiàn)代化政府白皮書》、韓國的《政府績效評估框架法案》。［6］這樣的全國性立法有利于保障績效評估在政府系統(tǒng)內(nèi)全面地推行。而相比而言，我國目前還沒有立法涉及到公民參與地方政府的績效評估，對公民參與沒有在主體、過程、結(jié)果方面的制度性規(guī)定。

首先，沒有界定參與主體的范圍及參與程度。對應(yīng)參與的公民的界定如果過于寬泛，就可能產(chǎn)生由于利益眾多而不知所措的風(fēng)險；如果過于狹隘，就有可能導(dǎo)致代表性不足的結(jié)果。

其次，在公民參與政府績效評估的過程中，公民與政府的評估信息不對稱，公民所獲得的政府績效信息匱乏。這里的信息不對稱一方面指政府所擁有的績效的信息與公民所獲得的信息之間的不對稱，另一方面指政府所擁有的評估結(jié)果信息與公民所獲得的信息之間的不對稱。其一，公民政府績效信息并沒有全面地向公民公開，公民所了解到的信息是片面的、零散的、非系統(tǒng)化的，這樣就導(dǎo)致公民無法做出客觀全面的評估，只能根據(jù)自己所獲取的片面信息和主觀意見來評估，這樣一來會弱化公民參與績效評估的科學(xué)性。其二，近年來政府績效評估的結(jié)果往往只在小范圍內(nèi)掌握。［7］公民對績效評估的結(jié)果得不到反饋，其效果會大打折扣。

這些主要環(huán)節(jié)由于缺乏具體的、可操作性的政策性指導(dǎo)，績效評估處于自發(fā)狀態(tài)；沒有相關(guān)的法律、法規(guī)和政策作為制度保障，公民無法以有力的制度武器為保障參與績效評估，即便參與了，也無法發(fā)揮其應(yīng)有的影響力。在我國現(xiàn)有的政治體制下，公民參與地方政府績效評估只能是依賴于政府官員的自覺行為，而公民則處在被動的地位。

（三）方式及技術(shù)手段方面的難題

政府績效目標(biāo)的多樣性、功能結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性以及地方的差異性決定了評估技術(shù)手段的復(fù)雜性。政府績效評估是一項具有較高技術(shù)要求的管理活動。除了有專業(yè)能力的評估機(jī)構(gòu)組織實(shí)施外，要求作為參與績效評估的評估主體也掌握一定的評估方法和技術(shù)。就公民而言，公民缺乏專門的評估技術(shù)，不太了解政府的運(yùn)作機(jī)制，信息獲得渠道有限。

首先，政府績效評估還沒有形成一套完整的指標(biāo)體系。過去的績效評估太重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是最直觀的且最能量化的指標(biāo)。政府盲目地追求經(jīng)濟(jì)績效的同時，忽略了社會建設(shè)，導(dǎo)致一系列關(guān)于社會建設(shè)的項目被擱置，其原因在于社會建設(shè)成果難以量化，且收益慢，這種不健全的指標(biāo)評估體系是導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的重要原因之一。

其次，信息化手段在政府績效評估中的應(yīng)用不足。公共部門績效評估信息化為促進(jìn)評估主體多元化提供了技術(shù)支持。但是由于我國目前電子政務(wù)發(fā)展還處于起步階段，“信息孤島”現(xiàn)象屢見不鮮。各種政府績效評估的信息產(chǎn)生之初，分屬不同的所有者，由于種種原因造成不同的信息所有者之間完全孤立，各種信息無法順暢地流動共享，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不一致，公民不知該相信誰提供的數(shù)據(jù)。

最后，公民參與地方政府績效評估的渠道和方式不夠。評估渠道的方式不夠直接造成了政府部門評估信息單一、取樣單一，使評估結(jié)果有所失真。這樣一來，既消耗了相當(dāng)?shù)娜肆Α⑽锪?、財力，又得不到理想的結(jié)果。一方面績效評估淪為走過場式的差事，另一方面地方政府績效評估難以取信于民，大大減退了公民參與政府績效評估的積極性。

四、解決公民參與政府績效評估難題的對策

（一）提高公民主體意識，營造和諧的政治文化氛圍

正確的理念直接影響公民參與地方政府績效評估能否落到實(shí)處。沒有正確的理念指導(dǎo)公民的行為，即便參與了，效果也不一定理想。公民是政府行政管理的直接對象和提供服務(wù)的最終接受者，對政府績效有著最深切的體會，是評估政府績效的重要參與主體。要擺脫傳統(tǒng)觀念的影響，提高公民的主體意識，要求政府要做到以下兩點(diǎn)：

1.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的高度重視

一項制度的制定和推行和有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)的重視程度是密不可分的。項目得到了領(lǐng)導(dǎo)干部的支持和倡導(dǎo)，推行起來阻力勢必會減小。

2.強(qiáng)化顧客至上意識

讓公民知道政府不再是自上而下地將公共產(chǎn)品和服務(wù)提供給公民，讓公民被動接受，而是應(yīng)該主動讓公民參與到地方政府績效評估的過程中來，采納公民根據(jù)自身利益提出的要求和對政府服務(wù)質(zhì)量提出的意見，讓公民能有機(jī)會對政府服務(wù)質(zhì)量和績效進(jìn)行監(jiān)督。

促進(jìn)和培養(yǎng)公共參與的公共精神發(fā)展成熟，創(chuàng)建公共參與的組織形式和政府形成平等合作的關(guān)系，營造良好的政治文化氛圍，還需要政府和公民雙方的共同努力。

（二）加快公民參與政府績效評估的法制機(jī)制建設(shè)

通過績效評估立法確立績效評估的法律框架是解決我國績效評估困境的一項重大制度安排。制度機(jī)制的建設(shè)應(yīng)將以下三方面的內(nèi)容納入考慮范圍：

1.參與公民的范圍

公民或者說是行政相對人作為公共部門績效評估的主體是一個復(fù)合體，要講求科學(xué)構(gòu)成。首先，公民要有一定的參與數(shù)量。少部分人的參與不能算作是“以公民為主體”。對應(yīng)參與的公民的界定如果過于狹小，就有可能導(dǎo)致代表性不足的結(jié)果；如果過于寬泛，就可能產(chǎn)生由于利益眾多而不知所措的風(fēng)險。一般來說，至少要有50個以上的公民，才能有一定的覆蓋面。但是對于不同的評估對象，需要有不同的考慮。其次，公民成分要有適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)。參與到評估中要考慮以下組合：直接相對人與間接相對人的組合，受益相對人和受損相對人的組合，現(xiàn)實(shí)相對人和潛在相對人的組合。再次，公民成分要有一定的比例，除了適當(dāng)?shù)臄?shù)量和結(jié)構(gòu)，評估的公民還需要具有一定的比例，以確保評估的有效性。一般來說，直接相對人需要占到一半以上的比例。［8］

從具體操作層面上來說，在評估之前，首先需要考慮哪一類公民可能對這類評估感興趣，如消防、急救等特殊的公共服務(wù)，絕大多數(shù)公民沒有親身體驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)，若讓沒有體驗(yàn)過的公民參與這些事務(wù)的評估中去，他們的評價難以擺脫隨意性。其次還要考慮到該類績效會直接影響哪類公民，由影響范圍來選擇代表公民的利益團(tuán)體，他們能夠提供對評估有用的信息，能夠促進(jìn)評估的執(zhí)行。另外，不能忽略那些在績效評估上享有權(quán)利卻沒有正式組織起來的市民?？梢詮男偶㈦娫捦对V和網(wǎng)站評論找到那些關(guān)心時政的人，一方面是讓對政府績效有看法的人參與進(jìn)來，可以滿足他們表達(dá)自己意志的愿望；另一方面他們對績效評估有自己獨(dú)到的見解，增加績效評估主體的多樣性。

2.公民參與的方式

公民參與角色的完整實(shí)現(xiàn)有賴于健全的程序規(guī)范和有效的參與方法。目前，公民參與到政府績效評估的形式單一，主要形式是問卷調(diào)查和網(wǎng)上評議。這兩種評估方式具有一定的局限性。公民調(diào)查法是向具有代表性的公眾發(fā)放問卷，從他們那里獲取信息。在我國實(shí)踐中的典型模式是南京市“萬人評估政府模式”。［9］它的優(yōu)點(diǎn)在于可也獲得較多人的意見。但是這種方式不能代替思想的動態(tài)交流，是一種相對呆板的方法。公民參與的方式應(yīng)多樣化，還應(yīng)納入訪談關(guān)鍵人物、公民會議、咨詢指導(dǎo)委員會、新的通信技術(shù)等新形式。訪談關(guān)鍵人物法是指確認(rèn)關(guān)鍵要接觸的人物后，管理者采取非正式的方式與其進(jìn)行對話，了解其看法。這種方法的應(yīng)用幾乎不需要任何正式的規(guī)劃或?qū)I(yè)技術(shù)，操作起來較為簡便，且有可能產(chǎn)生有深度的信息。定期的團(tuán)體聚會是公民參與的另一種有效方式，這種聚會要求指定一個能夠代表團(tuán)體利益的咨詢指導(dǎo)委員會，并授權(quán)該委員會形成一個統(tǒng)一的建議。必須有這樣一個核心的指導(dǎo)委員會，要有確定的公民參與績效評估的場所，要建立起每個成員的溝通交流渠道，否則相關(guān)的公民就會處于無組織狀態(tài)，將會影響公民參與的積極性。定期團(tuán)體聚會可以通過新的通信技術(shù)的手段實(shí)現(xiàn)，如交互電視。對于不能及時到場的公民，可以采用電視會議的形式。公民參與的方式的多樣化有利于不同類型的利益團(tuán)體和不同的公民以適合自己的方式參與到政府績效評估。

3.公民參與的程序

在參與的環(huán)節(jié)方面，應(yīng)保障公民在對哪些部門或項目開展評估、界定評估目標(biāo)和結(jié)果、確定評估內(nèi)容及側(cè)重點(diǎn)、設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系等方面應(yīng)有的發(fā)言權(quán)。政府績效評估工作都是圍繞政府自己確定的工作展開的，對這些工作的評估是否能滿足人民的真實(shí)需要，這本身還是一個值得思考的問題。

另外，要注意納入評估結(jié)果反饋的環(huán)節(jié)，政府的績效評估只是一種手段，其目的是讓政府各部門發(fā)現(xiàn)工作中的問題，以提高行政效率。對于群眾的回應(yīng)，政府要做到及時、迅速、有效地回饋。一方面有利于解決當(dāng)前問題，另一方面有利于建立相互信任的政民關(guān)系，從而形成一個公眾參與地方政府績效評估的良性循環(huán)。

公民參與政府績效評估程序的法制化對于構(gòu)建良好有序的參與制度至關(guān)重要。參與程序的法制化保證公民參與政府績效評估的有效運(yùn)行和實(shí)施，有利于公共權(quán)力的公開透明和公民的有效監(jiān)督，使公民參與常態(tài)化和制度化。

（三）加強(qiáng)績效評估技術(shù)手段的綜合運(yùn)用

1.建立和完善統(tǒng)一的績效評估指標(biāo)體系

過去的績效評估太重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是最直觀的且最能量化的指標(biāo)。政府盲目地追求經(jīng)濟(jì)績效的同時，忽略了社會建設(shè)，導(dǎo)致一系列關(guān)于社會建設(shè)的項目被擱置，其原因在于社會建設(shè)成果難以量化，且收益慢。這種不健全的指標(biāo)評估體系是導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的重要原因之一。要改善當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展一條腿長一條腿短的局面，必須建立一套完善的政府績效評估系統(tǒng)。采用文獻(xiàn)調(diào)查法、調(diào)查問卷法、訪談法、觀察法、測量法等研究方法，確立政府績效評估指標(biāo)及指標(biāo)要素，采用專家評定法、對偶比較法、層次分析法等構(gòu)建指標(biāo)體系。

2.逐步實(shí)現(xiàn)信息化

現(xiàn)代信息技術(shù)的革命性變革為公共管理者提供了全新的工具和方法。新的信息技術(shù)使得公民與政府之間的溝通變得非常便利，這就為政府績效評估提供了新的途徑。

首先，政府應(yīng)廣泛普及這種新型模式。網(wǎng)上評估是目前政府已經(jīng)開始使用的一種技術(shù)工具。此外，交互式電視也可成為公民參與政府績效評估的一種工具。通過交互式電視，公民可以密切關(guān)注公民會議或者政府績效評估的進(jìn)程，期間，公民如果愿意，也可以加入討論并發(fā)表自己的看法，而不用親臨現(xiàn)場。

其次，要促進(jìn)信息孤島整合。 必須要有全局觀和前瞻性：按照規(guī)范，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，做好互聯(lián)接口準(zhǔn)備?？冃?shù)據(jù)管理系統(tǒng)要能夠整合現(xiàn)存的和新建的數(shù)據(jù)庫。在確立了評估對象、評估主體、評估指標(biāo)體系，制定出具體的評估方案后，就可以進(jìn)入信息化實(shí)現(xiàn)過程?？冃гu估信息化系統(tǒng)是基于電子政務(wù)系統(tǒng)提供的信息對公共服務(wù)進(jìn)行全面的評價和監(jiān)管，既要全面反映評估對象的相關(guān)信息，又要按照多維度評估規(guī)則對多元評估主體提交的評估信息進(jìn)行統(tǒng)一處理，還要對各種設(shè)定績效信息的活動和狀態(tài)進(jìn)行全面監(jiān)管，從而保證績效評估的權(quán)威性、實(shí)時性和公開性。

五、結(jié)語

隨著我國政治體制的改革，地方政府績效評估已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)地取代了過去以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的目標(biāo)考核。［10］公民作為政府績效評估的主體參與到政府績效評估中來，可以說是對過去目標(biāo)考核模式的一種顛覆。它有利于彌補(bǔ)過去內(nèi)部評估的不足，使政府績效評估趨于客觀化、科學(xué)化，也有利于服務(wù)型政府的建設(shè)。

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