國(guó)內(nèi)非營(yíng)利組織公信力評(píng)估體系的綜述研究

朱志偉

蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州215123

一、引言

非營(yíng)利組織與政府組織、市場(chǎng)組織共同構(gòu)成整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)，在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈方面發(fā)揮著重要作用，但是我國(guó)的非營(yíng)利組織發(fā)展良莠不齊，大多存在著效率低下、誠(chéng)信缺失、監(jiān)督失靈等問(wèn)題，這嚴(yán)重制約了我國(guó)非營(yíng)利組織的健康發(fā)展。因此非營(yíng)利組織必須接受政府和公眾的問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)是非營(yíng)利組織對(duì)其使用公益資源流向及其使用效果的公眾交代。而制度化的評(píng)估就是一種有效的問(wèn)責(zé)方式。但是，相比西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展比較滯后，相應(yīng)的評(píng)估活動(dòng)也開(kāi)始得較晚。人們對(duì)評(píng)估主體、評(píng)估的方法、指標(biāo)的選擇了解并不多，對(duì)非營(yíng)利組織評(píng)估體系的研究也不足。所以本文將在已有研究基礎(chǔ)上，從非營(yíng)利組織的評(píng)估主體、評(píng)估指標(biāo)的選擇、評(píng)估方法三方面進(jìn)行綜述。希望以此為我國(guó)非營(yíng)利組織評(píng)估體系的構(gòu)建提供啟示與參考。

二、相關(guān)研究綜述

（一）非營(yíng)利組織公信力評(píng)估主體

非營(yíng)利組織公信力評(píng)估的主體指的是由誰(shuí)來(lái)對(duì)評(píng)估對(duì)象開(kāi)展評(píng)估工作。從國(guó)內(nèi)的文獻(xiàn)來(lái)看，評(píng)估主體主要包括政府、非營(yíng)利組織自身、第三方組織以及媒體。

1.政府

根據(jù)民政部1998頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理暫行條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》以及后來(lái)的《基金會(huì)年度檢查辦法》都不同程度地規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)應(yīng)當(dāng)于每年3 月31 日前向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)送上一年的工作報(bào)告，經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位初審?fù)夂螅? 月31 日前報(bào)送登記管理機(jī)關(guān)，接受年度檢查。這是從國(guó)家層面規(guī)定了政府作為非營(yíng)利組織評(píng)估主體對(duì)于規(guī)范和引導(dǎo)非營(yíng)利組織的發(fā)展具有重要意義。

此外，學(xué)者李虹指出，中國(guó)非營(yíng)利組織公信力評(píng)估需要進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)督職能，建立有效的信用評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，扶持民間問(wèn)責(zé)和評(píng)估市場(chǎng)的形成。[1]張玉昕認(rèn)為，政府要完善立法體系，通過(guò)立法對(duì)非營(yíng)利組織的性質(zhì)、法律地位、管理體制、運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行全面規(guī)范，把各種類型的非營(yíng)利組織及其相關(guān)事業(yè)納入法制化軌道，達(dá)到全面監(jiān)管。[2]同時(shí)，張立民、李晗指出，政府應(yīng)該督促非營(yíng)利組織充分利用網(wǎng)站、報(bào)紙媒介主動(dòng)公布組織的基本信息、治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)信息、項(xiàng)目信息和審計(jì)報(bào)告，實(shí)現(xiàn)信息透明化、公開(kāi)化、社會(huì)化。[3]此外，臧紅雨等主張，主管部門應(yīng)該負(fù)責(zé)審查非營(yíng)利組織的治理結(jié)構(gòu)及機(jī)制建設(shè)，將是否建立規(guī)范的治理機(jī)制作為判斷公益性NPO 合格并能夠開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)的基本條件和門檻。[4]而黃心華、盧銳引述了美國(guó)國(guó)稅局每年會(huì)抽查一些重點(diǎn)的免稅機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，對(duì)嚴(yán)重違反規(guī)定的免稅機(jī)構(gòu)將取消他們的免稅資格和相關(guān)法律的事例，提出要加強(qiáng)政府的監(jiān)督。[5]

2.第三方組織評(píng)估

近幾年來(lái)，學(xué)者們對(duì)于公信力評(píng)估主體的探討呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)，其中通過(guò)第三方組織進(jìn)行評(píng)估就是一種。在眾多學(xué)者中李國(guó)梁認(rèn)為，要建立非常設(shè)性的捐助者監(jiān)督委員會(huì)，這樣既可以防止監(jiān)督主客體之間存在不正當(dāng)交易，又能充分調(diào)動(dòng)捐助者的監(jiān)督積極性。[6]

同時(shí)，張玉昕認(rèn)為，“要建立一個(gè)專業(yè)的非營(yíng)利組織管理機(jī)構(gòu)，并對(duì)非營(yíng)利組織實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督和協(xié)調(diào)”，這個(gè)管理機(jī)構(gòu)可以定期組織非營(yíng)利組織代表會(huì)議，將各類捐贈(zèng)規(guī)范起來(lái)并協(xié)助非營(yíng)利組織制定計(jì)劃，作為捐贈(zèng)者與非營(yíng)利組織之間的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。[7]齊海麗、張曉軍從績(jī)效評(píng)估的角度出發(fā)，認(rèn)為要建立起客觀公平的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，就要有獨(dú)立于政府和非營(yíng)利組織的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，保證評(píng)估工作不受到所評(píng)估對(duì)象的主觀意志的影響。[8]同樣，平開(kāi)玉認(rèn)為，獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)通過(guò)中立的監(jiān)督與透明的信息披露，對(duì)參加評(píng)估的非營(yíng)利組織造成了一種約束與激勵(lì)，并指出這種評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)的第三部門，沒(méi)有法律所賦予的管制權(quán)，它只是通過(guò)搜集非營(yíng)利組織的資料，按一些大家一致認(rèn)可的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)非營(yíng)利組織的表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估資料及評(píng)估結(jié)果用最簡(jiǎn)單最直接的方法告之公眾。[9]

3.媒體評(píng)估

非營(yíng)利組織公信力評(píng)估離不開(kāi)媒體的參與和督導(dǎo)，崔樹(shù)銀認(rèn)為，媒體更有責(zé)任發(fā)揮其對(duì)慈善組織的監(jiān)督作用，繼廣播、電視、報(bào)刊、雜志等傳統(tǒng)媒體之后，互聯(lián)網(wǎng)利用低成本、高效率的優(yōu)勢(shì)，可以充分發(fā)動(dòng)社會(huì)各界關(guān)注慈善事業(yè)，最大限度地調(diào)動(dòng)輿論監(jiān)督的民間力量。[10]同時(shí)，財(cái)會(huì)通訊雜志社熊年春認(rèn)為，要強(qiáng)化大眾傳播媒介的監(jiān)督，為政府規(guī)制機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)提供信息來(lái)源，并影響公眾的態(tài)度和行為，從而對(duì)非營(yíng)利組織資金的募集渠道及募集資金量產(chǎn)生影響。[11]此前，平開(kāi)玉也認(rèn)為，媒體與公眾的監(jiān)督與評(píng)估是規(guī)范非營(yíng)利組織行為非常關(guān)鍵的一道防線，媒體的披露具有及時(shí)、全面、威懾力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，影響著公眾態(tài)度和行為，公眾也可以通過(guò)多種渠道和方式對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行監(jiān)督。另外，李虹也認(rèn)為，要充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，進(jìn)一步促進(jìn)非營(yíng)利組織社會(huì)公信力的提高。

除以上三種評(píng)估主體之外，劉清認(rèn)為，應(yīng)該加強(qiáng)非營(yíng)利組織的公開(kāi)性與透明度是保障公信力的法寶，并指出，非營(yíng)利組織必須走出封閉管理運(yùn)營(yíng)的模式，加強(qiáng)外交流程度及國(guó)際合作，使管理運(yùn)作規(guī)范化。[12]劉宇吉吉認(rèn)為，非營(yíng)利組織自身的監(jiān)督也是促進(jìn)自身健康發(fā)展的有效途徑，包括行業(yè)監(jiān)督和組織個(gè)體進(jìn)行的自我監(jiān)督。[13]而李聰聰認(rèn)為，針對(duì)監(jiān)督中存在的問(wèn)題，為更好地保障捐贈(zèng)者的知情權(quán)監(jiān)督約束NPO 的行為，使捐贈(zèng)的物資能更好地使用，可在NPO 中設(shè)立一個(gè)有一定人數(shù)的、由較大捐贈(zèng)者組成的非常設(shè)性的監(jiān)督委員會(huì)，每年成員可以根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整。[14]

（二）非營(yíng)利組織公信力評(píng)估指標(biāo)的選擇

無(wú)論是對(duì)政府、企業(yè)還是非營(yíng)利組織來(lái)說(shuō)，評(píng)估工作中的一項(xiàng)關(guān)鍵性的工作就是確定評(píng)估指標(biāo)，也只有明確了評(píng)估內(nèi)容，才能使得評(píng)估結(jié)果準(zhǔn)確、客觀、公正。確切地講，評(píng)估指標(biāo)是回答“評(píng)什么”的問(wèn)題。從目前的文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)者們對(duì)非營(yíng)利組織公信力評(píng)估指標(biāo)的研究有了一定的成效，但由于評(píng)估工作的復(fù)雜性，學(xué)術(shù)界并未對(duì)評(píng)估指標(biāo)做客觀定論，研究成果也各有不同。

當(dāng)前國(guó)際上最為流行的非營(yíng)利組織評(píng)估理論是“三E ”和“三D”理論。在國(guó)內(nèi)清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO 研究所鄧國(guó)勝的研究成果較為成熟。他構(gòu)建了一個(gè)由四個(gè)子模塊組成的非營(yíng)利組織評(píng)估框架：非營(yíng)利性評(píng)估使命與戰(zhàn)略的評(píng)估、項(xiàng)目評(píng)估和組織能力評(píng)估。此后，鄧國(guó)勝提出更適用于中國(guó)非營(yíng)利組織的評(píng)估理論，對(duì)非營(yíng)利組織問(wèn)責(zé)（Accountability）、績(jī)效（Performance）和組織能力（Capacity）的全方位評(píng)估，即“APC”理論，該理論特別強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利組織問(wèn)責(zé)與能力的評(píng)估，將兩者升到了前所未有的高度。其中，問(wèn)責(zé)性評(píng)估包括對(duì)NPO的治理結(jié)構(gòu)、組織活動(dòng)是否與組織宗旨一致、有關(guān)信息是否披露、財(cái)務(wù)是否透明等；績(jī)效評(píng)估是對(duì)組織的效率、顧客滿意度、社會(huì)影響及其持續(xù)性進(jìn)行的評(píng)估；組織能力評(píng)估是指對(duì)組織基本資源，內(nèi)部管理能力、外部的公共關(guān)系與動(dòng)員資源的能力和組織自我評(píng)估與學(xué)習(xí)的能力的評(píng)估。[15]

除鄧國(guó)勝外，其他機(jī)構(gòu)和學(xué)者也提出了各自的觀點(diǎn)。2003 年，NPO 信息咨詢中心發(fā)起制訂了“中國(guó)非營(yíng)利組織（NPO）公信力標(biāo)準(zhǔn)”，共10 條標(biāo)準(zhǔn)24款，這為我國(guó)非營(yíng)利組織公信力評(píng)估首次提供了一個(gè)較為完整的框架。羅文標(biāo)和吳沖建立了非營(yíng)利組織績(jī)效評(píng)估模型六維棱柱（Six-Dimensions Prism，SDP），這六個(gè)維度包括財(cái)務(wù)維、客戶維、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)維、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維、政府維和競(jìng)爭(zhēng)維。[16]唐躍軍和左晶晶則構(gòu)建了基本狀況、組織治理、公共責(zé)任、資金使用、信息披露、籌資活動(dòng)等6 個(gè)一級(jí)指標(biāo)、28個(gè)二級(jí)指標(biāo)、21個(gè)三級(jí)指標(biāo)的非營(yíng)利組織績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，并用層次分析法提出了權(quán)重設(shè)計(jì)的思路。[17]與此同時(shí)，陳俊龍等人提出了非盈利組織CORPS 服務(wù)內(nèi)涵與模式，即服務(wù)對(duì)象（Clients）、組織中的業(yè)務(wù)運(yùn)作（Operations）、財(cái)力與物力資源（Resources）、參與者（Participants）、有價(jià)值的服務(wù)（Services），并對(duì)使命達(dá)成度與社會(huì)接受度、效率、投入程度、平衡度、滿意度、轉(zhuǎn)換度等進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。[18]

（三）非營(yíng)利組織公信力評(píng)估的方法

評(píng)估方法指的是在評(píng)估指標(biāo)確定后，采用定性、定量或綜合的方法確定指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)，回答的是“怎樣評(píng)”的問(wèn)題。國(guó)內(nèi)學(xué)者或機(jī)構(gòu)根據(jù)我國(guó)非營(yíng)利組織的特點(diǎn)和發(fā)展情況，在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行了改進(jìn)，提出了較適合我國(guó)非營(yíng)利組發(fā)展的評(píng)估方法。

具有代表性的是胡楊成在平衡計(jì)分法（BSC）的基礎(chǔ)上提出非營(yíng)利組織績(jī)效綜合評(píng)價(jià)法。它采用模糊評(píng)價(jià)原理對(duì)指標(biāo)進(jìn)行量化處理和評(píng)估，同時(shí)又考慮到具有BSC良好的系統(tǒng)性和層次性，所以利用層次分析法確定各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重。進(jìn)行評(píng)判時(shí)由低層次向高層次逐步推進(jìn)，并按每一層面的各個(gè)因素進(jìn)行一級(jí)模糊綜合評(píng)估，在得出各個(gè)層面的評(píng)估結(jié)果后，再由各個(gè)層面相對(duì)于目標(biāo)層面進(jìn)行二級(jí)綜合評(píng)判，最終得出總的評(píng)判結(jié)果。[19]

蔡寧和葛笑春采用了PROMETHEE 的方法對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，利用形成的對(duì)象集合，依次建立指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估矩陣和優(yōu)先函數(shù)，通過(guò)基于風(fēng)險(xiǎn)中立的優(yōu)先函數(shù)的確立，確定權(quán)重計(jì)算的優(yōu)先指數(shù)，計(jì)算負(fù)流量和正流量對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)，最終得出排序關(guān)系。他們認(rèn)為，利用PROMRTHEE 方法可以避免一些評(píng)估方法無(wú)量綱化處理導(dǎo)致的信息丟失或扭曲。[20]

在學(xué)者們討論如何建立有效的非營(yíng)利組織公信力評(píng)估體系時(shí)，各權(quán)威的非營(yíng)利組織內(nèi)部也在積極探討。2012年基金中心網(wǎng)推出了“中基透明指數(shù)FTI”，對(duì)促進(jìn)我國(guó)非營(yíng)利組織公信力的提升產(chǎn)生了積極作用。該指標(biāo)體系透明指數(shù)指標(biāo)共計(jì)60個(gè)，滿分129.4 分。指標(biāo)分為四部分，其中基本信息58.2分，包括基礎(chǔ)信息、聯(lián)系信息、理事會(huì)信息等；財(cái)務(wù)信息28.8分，包括財(cái)務(wù)報(bào)告、主要財(cái)務(wù)信息等；項(xiàng)目信息38分，包括主要項(xiàng)目信息、信息化信息等；捐贈(zèng)信息4.4 分，包括捐贈(zèng)人信息、信息化信息等。[21]透明排行榜按照基金會(huì)最新透明分?jǐn)?shù)每周更新一次，排名越靠前，代表基金會(huì)透明度越高。

與此同時(shí)，2012 年壹基金聯(lián)合USDO 自律吧開(kāi)發(fā)并推出《USDO 財(cái)務(wù)信息披露模板》和“USDO 透明指數(shù)”，該指數(shù)通過(guò)披露收入總額、支出總額、人員費(fèi)用等財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，以及工作報(bào)告、重要項(xiàng)目、重大事項(xiàng)等項(xiàng)目信息，并引入信息披露的及時(shí)性、可獲得性和真實(shí)性等維度，對(duì)機(jī)構(gòu)透明進(jìn)行簡(jiǎn)單易行的衡量。此外，該透明指數(shù)根據(jù)不同的非營(yíng)利組織的情況，可分為四級(jí)。并且《USDO 財(cái)務(wù)信息披露模板》的整體結(jié)構(gòu)包括會(huì)計(jì)報(bào)表及其明細(xì)表、重大事項(xiàng)和審計(jì)報(bào)告三部分，其中會(huì)計(jì)報(bào)表及其明細(xì)表包括11 張報(bào)表，重大事項(xiàng)包括4 張報(bào)表，審計(jì)報(bào)告包括機(jī)構(gòu)審計(jì)報(bào)告和項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告兩類。使用機(jī)構(gòu)可以根據(jù)機(jī)構(gòu)的規(guī)模和發(fā)展階段，選擇相應(yīng)的填報(bào)級(jí)次，對(duì)應(yīng)填報(bào)相應(yīng)報(bào)表。各級(jí)披露均包括“必填報(bào)表”和“可自行選擇披露的報(bào)表”。[22]

三、研究啟示

本文通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)非營(yíng)利組織公信力評(píng)估研究進(jìn)行綜述后發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們?cè)诤暧^上對(duì)公信力研究有很好的把握，分析了公信力評(píng)估的必要性，并提出了相應(yīng)的對(duì)策，構(gòu)建了非營(yíng)利組織公信力評(píng)估體系研究的理論基礎(chǔ)；但是在微觀層面上對(duì)評(píng)估主體、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法的研究尚處于初步發(fā)展階段，并且也存在一定的問(wèn)題。

在非營(yíng)利組織公信力評(píng)估主體方面，很多學(xué)者都指出應(yīng)該通過(guò)稅收、立法、行政監(jiān)管等方式規(guī)范非營(yíng)利組織的運(yùn)行，加強(qiáng)政府評(píng)估。但是，在我國(guó)現(xiàn)有的管理體制下，非營(yíng)利組織本身就面臨著來(lái)自業(yè)務(wù)主管部門和登記部門的“雙重管理”，如果再加強(qiáng)政府評(píng)估與管理，必然就要造成非營(yíng)利組織過(guò)度行政化，違背非營(yíng)利組織的原始屬性。筆者認(rèn)為，在非營(yíng)利組織公信力評(píng)估主體方面應(yīng)該弱化政府管理，強(qiáng)化并培育其他主體對(duì)非營(yíng)利組織參與評(píng)估，特別是第三方組織。弱化政府管理一方面可以給非營(yíng)利組織更多的自由，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提升非營(yíng)利組織的活力，另一方面也為其他評(píng)估主體進(jìn)入非營(yíng)利組織提供了可能?？傮w上講，政府應(yīng)該扮演服務(wù)補(bǔ)充者而不是服務(wù)壟斷者，這也是“小政府，大社會(huì)”的要求。對(duì)于評(píng)估指標(biāo)的選擇，“3E”由于過(guò)分關(guān)注組織的經(jīng)濟(jì)、效率與效果，而忽略了實(shí)施項(xiàng)目的組織自身的能力建設(shè)。“3D”理論和“APC”理論局限在于它難以定量，更多是定性方面評(píng)估，難以在不同組織之間進(jìn)行比較。在評(píng)估方法的選擇方面，現(xiàn)有的研究大都集中在對(duì)非營(yíng)利組織績(jī)效評(píng)估的研究階段，針對(duì)非營(yíng)利組織公信力評(píng)估的專門研究很少，且現(xiàn)有的研究也存在一些問(wèn)題，評(píng)估方法較為單一，側(cè)重于定性研究，可操作性不強(qiáng)，等等。因此，筆者建議，在評(píng)估指標(biāo)選擇方面應(yīng)該將定量與定性相結(jié)合，明確指標(biāo)層次、指標(biāo)數(shù)量以及體系邊界。同時(shí)，在確定評(píng)估指標(biāo)后，應(yīng)及時(shí)檢驗(yàn)、修正非營(yíng)利組織公信力評(píng)估指標(biāo)，提高實(shí)踐過(guò)程中的可行性。

此外，國(guó)內(nèi)對(duì)非營(yíng)利組織公信力評(píng)估的研究，目前主要以經(jīng)濟(jì)性為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，忽視了非營(yíng)利組織公益性的特性，因此，還需要深入、系統(tǒng)地對(duì)涉及非營(yíng)利組織公信力評(píng)估中的倫理道德、價(jià)值理性、服務(wù)理念、服務(wù)成效等方面的評(píng)估和方法進(jìn)行研究。

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[21] 中基透明指數(shù)FTI：http：//www.foundationindex.org.cn/.

[22] 自律吧：http：//www.chinausdo.org/.