淺論國外解決失地農(nóng)民保障的經(jīng)驗(yàn)及啟示*

張 璐

(河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，河南 鄭州 450046)

隨著河南“三化”進(jìn)程的不斷加快，一些農(nóng)民成為“務(wù)農(nóng)無地，社保無份”的失地農(nóng)民。西方國家在工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中，也遇到同樣的問題，借鑒外國在“三化”建設(shè)中解決失地農(nóng)民的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)河南省在“三化”進(jìn)程中，解決失地農(nóng)民問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、國外土地征用制度的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們的啟示

(一)國外土地征用制度的經(jīng)驗(yàn)

1.土地征用的公益性。征用土地的公益性是國外各國征地的唯一依據(jù)。例如，英國征地部門規(guī)定，征用土地必須有一個(gè)令人信服的、符合公共利益的目的。在美國，公共利益是美國征收私人土地的唯一理由和依據(jù)。換句話說，土地征收必備的首要條件就是公共使用。在加拿大，強(qiáng)調(diào)征地的目的是為了公共利益。日本《土地征收法》規(guī)定，征收或使用土地的公益事業(yè)，必須遵循法律的條件和程序進(jìn)行土地的征收或使用，實(shí)現(xiàn)推動(dòng)公益事業(yè)的發(fā)展，保護(hù)私有土地的安全和土地所有人利益的目的。而法國的《人權(quán)宣言》指出，“財(cái)產(chǎn)權(quán)是不可侵犯的神圣權(quán)利”［1］。

2.土地征用程序的公開公平性。西方國家土地征用是堅(jiān)持公開、公平及合法的原則，以保護(hù)農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)等等權(quán)利。各國均有不同的法律法規(guī)。在土地征用的程序上，一般都分為申請(qǐng)和實(shí)施(批準(zhǔn)—公告—征用)兩個(gè)階段，并在議會(huì)、法院、新聞媒體、民間組織的嚴(yán)格監(jiān)督下進(jìn)行［2］。例如，美國憲法規(guī)定，任何人“不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)”。同時(shí)，土地征收要經(jīng)過正式審查員審查，只有征得農(nóng)民同意后，才能向征地機(jī)構(gòu)報(bào)送審核報(bào)告。加拿大的征地要發(fā)布兩次公告，第一次公告在批準(zhǔn)征地申請(qǐng)后發(fā)布，第二次公告是批準(zhǔn)征收后。

3.征用土地補(bǔ)償突出利益性。國外在征用土地補(bǔ)償問題上，制定的土地補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)，均從有利于農(nóng)民的利益出發(fā)，為此，形成了保護(hù)農(nóng)民利益的補(bǔ)償制度。從補(bǔ)償?shù)姆秶鷣砜矗兄苯訐p失補(bǔ)償和間接損失補(bǔ)償，后者補(bǔ)償主要包括殘余地?fù)p害補(bǔ)償、營業(yè)損失和因征地造成的各種損失補(bǔ)償?shù)鹊取＠?，美國注重考慮因征收而導(dǎo)致的鄰近土地?fù)碛姓咴诮?jīng)營上出現(xiàn)的損失。英國土地征用的補(bǔ)償范圍也比較寬泛，主要包括土地及其建筑物的補(bǔ)償;殘余地分割造成的損害補(bǔ)償;租賃權(quán)的損失補(bǔ)償;遷移和經(jīng)營損失等等補(bǔ)償。在日本，土地征用的賠償主要分為以下五種:征用損失賠償、通損賠償、少數(shù)殘存者補(bǔ)償、離職者賠償和事業(yè)損失賠償?shù)?。再者，外國均成立相關(guān)機(jī)構(gòu)，在征地補(bǔ)償出現(xiàn)爭議時(shí)，保證司法救濟(jì)渠道的通暢。

(二)對(duì)解決河南省失地農(nóng)民征地補(bǔ)償問題的啟示

1.完善土地征用程序。借鑒國外各國有益的經(jīng)驗(yàn)，注重把征地公益性作為唯一根據(jù)，并嚴(yán)格界定“公共利益”，把土地征用的權(quán)利嚴(yán)格控制在符合公共利益的范圍之內(nèi)。嚴(yán)禁因其他原因而啟動(dòng)國家的征地權(quán)，以確保河南耕地紅線，確保糧食安全。

2.完善合理的征地補(bǔ)償機(jī)制。借鑒西方發(fā)達(dá)國家公平合理的補(bǔ)償原則，建立和完善合理的征地補(bǔ)償機(jī)制。我們可以借鑒英國、日本等一些國家在這方面的一些經(jīng)驗(yàn)，把土地補(bǔ)償、營業(yè)損失、殘余地?fù)p害以及其他原因造成的各類征地?fù)p失列入補(bǔ)償范圍之內(nèi)，并以市場價(jià)格為基礎(chǔ)，逐步提高征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，把土地補(bǔ)償費(fèi)用、青苗毀壞補(bǔ)償費(fèi)、土地附屬建筑物補(bǔ)償費(fèi)和殘地等補(bǔ)償費(fèi)，參照市場土地價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。在補(bǔ)償時(shí)一定要體現(xiàn)公平、公正的原則。

3.采取多元化的安置方式。過去在征地補(bǔ)償問題上，采取的方式比較簡單，最多的是采取一次性的貨幣補(bǔ)償形式，這是基于一次性解決問題，擺脫過多的糾纏。事實(shí)上，這種簡單的補(bǔ)償方式，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。因此，為了保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，使農(nóng)民在失去土地后，能夠得到合理的補(bǔ)償和安排，不因失地而缺乏保障。就需要改變過去一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，采取多元的補(bǔ)償模式。如可以采取招工安置、換地安置、入股分紅、擇業(yè)安置等輔助安置的方式，從而保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.建立土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)。河南省過去在土地補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)生爭議時(shí)，主要是由地方政府出面同村干部在一起進(jìn)行調(diào)解，這種由政府當(dāng)裁判員的做法，往往會(huì)有不公平的因素在里面。村干部迫于上下級(jí)關(guān)系的壓力，有時(shí)就會(huì)出現(xiàn)犧牲農(nóng)民利益的后果。因此，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，成立專門的司法機(jī)構(gòu)，并獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)之外，來公平地裁決爭議，這會(huì)更為公平合理，也會(huì)被農(nóng)民接受，從而可以有效地保護(hù)農(nóng)民的合法利益。

二、國外解決失地農(nóng)民保障問題的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們的啟示

(一)國外解決失地農(nóng)民保障問題的經(jīng)驗(yàn)

國外在失地農(nóng)民社會(huì)保障方面也為我們提供了比較好的經(jīng)驗(yàn)。他們把失地農(nóng)民直接納入到統(tǒng)一的社保體系中，建立起補(bǔ)償失地農(nóng)民合理的社保體系。例如，國外為失地農(nóng)民建立的最低生活保障機(jī)制，健全的失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障機(jī)制、醫(yī)療保障機(jī)制和法律保障制度，還專門設(shè)立了失地農(nóng)民社會(huì)保障基金等等。如英國，第一個(gè)實(shí)施了城市社保體系。政府出臺(tái)了一系列相關(guān)福利政策，比如，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的法律和政策，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力有序的轉(zhuǎn)移，并把轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的政策與福利政策掛鉤，為失去土地的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)等等［3］。在美國，政府有關(guān)部門積極培育一些產(chǎn)業(yè)，專門為解決失地農(nóng)民就業(yè)問題創(chuàng)造機(jī)會(huì)和條件。

為了推進(jìn)失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)的順利實(shí)施，國外一些國家均為失地農(nóng)民設(shè)立了社會(huì)保障基金。一些國家在法律上均規(guī)定了從征地的補(bǔ)償和安置費(fèi)用中，按照一定的比例拿出部分資金成為失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，并設(shè)置失地農(nóng)民社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)和失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的經(jīng)營機(jī)構(gòu)。這兩種機(jī)構(gòu)分工明確，各司其責(zé)，前者對(duì)后者負(fù)有監(jiān)管的權(quán)利，不僅如此，還負(fù)有對(duì)社保市場調(diào)控的權(quán)利。

(二)對(duì)解決河南省失地農(nóng)民保障問題的啟示

1.擴(kuò)大社保內(nèi)容，建立多層次覆蓋面廣泛的社保體系。當(dāng)前，從河南的現(xiàn)實(shí)情況來看，一下子建立起比較完善的社會(huì)保障體系是不現(xiàn)實(shí)的，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，可以先把失去土地的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民的社保體系中，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元體系的并軌，使其在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障等問題上，真正建立起城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)一致的保障機(jī)制，確保失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民享受同等公平的待遇。再者，由政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和各個(gè)公益組織，可以出面組建一些企業(yè)或社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，吸納失地農(nóng)民再就業(yè)，從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂。

2.建立多元的社會(huì)保障基金投入和監(jiān)管機(jī)制，確?；鸬谋Ｖ翟鲋怠：幽显谑У剞r(nóng)民問題上，要確保社會(huì)保障基金的充足?？梢越梃b國外的經(jīng)驗(yàn)，由失地農(nóng)民社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)，按照一定比例把一部分征地補(bǔ)償費(fèi)和土地增值收益轉(zhuǎn)為失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金，并且鼓勵(lì)政府有關(guān)部門、占用土地的企業(yè)法人、個(gè)人或其他機(jī)構(gòu)共同籌資，組建或參與失地農(nóng)民社?；鸬耐度?。結(jié)合河南省情，如果還不能組建其相應(yīng)的基金管理機(jī)構(gòu)，可以交由銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理，可以由多家共同經(jīng)營，引入競爭機(jī)制，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。

三、國外對(duì)失地農(nóng)民培訓(xùn)教育經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們的啟示

(一)國外對(duì)失地農(nóng)民培訓(xùn)教育的經(jīng)驗(yàn)

為了從根本上解決失地農(nóng)民的教育問題，通過就業(yè)換取保障，很多國家非常重視失地農(nóng)民的培訓(xùn)和教育，以增強(qiáng)失地農(nóng)民再就業(yè)的能力。例如，在美國一些地方，如果申請(qǐng)救濟(jì)，他們會(huì)首先問你愿不愿意接受某種職業(yè)培訓(xùn)。為了確保對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)和教育，美國頒布了一些關(guān)于職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育的法律法規(guī)。通過職業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的素質(zhì)。在歐洲，英、法、德三國把就業(yè)培訓(xùn)作為勞動(dòng)力市場政策的必要組成部分，特別重視對(duì)受訓(xùn)者開展咨詢與指導(dǎo)，根據(jù)每個(gè)人的特點(diǎn)來實(shí)施就業(yè)培訓(xùn)。另外，國外注重辦學(xué)形式的靈活多樣，如英、法、德等國實(shí)施的就業(yè)培訓(xùn)融合了討論、學(xué)習(xí)班、模擬、個(gè)案研究、講座、項(xiàng)目小組學(xué)習(xí)、發(fā)現(xiàn)方法、實(shí)踐操作、經(jīng)驗(yàn)共享和演示、計(jì)算機(jī)輔助等方式。這些形式我們都可以有選擇地借鑒。

(二)對(duì)解決河南省失地農(nóng)民培訓(xùn)教育問題的啟示

1.建立完善的多層次的失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。美國、日本等國家在對(duì)失地農(nóng)民的教育和培訓(xùn)問題上，積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法，我們可以采取揚(yáng)棄的態(tài)度，進(jìn)行教育形式和培育內(nèi)容的創(chuàng)新。省政府有關(guān)部門，要高度重視對(duì)失地農(nóng)民的教育和培訓(xùn)。為了保障培訓(xùn)的進(jìn)行，可以多方籌集資金，組成培訓(xùn)基金，安排?？钣糜趯?duì)農(nóng)民的培訓(xùn);建立嚴(yán)格的考核制度，提高教育和培訓(xùn)的質(zhì)量。并且可以獎(jiǎng)勵(lì)在教育和培訓(xùn)工作中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人。借鑒英、法、德等國實(shí)施的多形式的培訓(xùn)模式，有針對(duì)性地進(jìn)行培訓(xùn)，保證培訓(xùn)的有效性。另外，可以發(fā)揮學(xué)校、職業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)組織的作用，向失地農(nóng)民提供更加有效的和直接的咨詢服務(wù)，使教育和培訓(xùn)更能滿足不同人的需求，更好地為失地農(nóng)民的就業(yè)和再就業(yè)服務(wù)。

2.建立失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，為失地農(nóng)民就業(yè)提供快捷的信息服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)媒體可以實(shí)現(xiàn)信息互動(dòng)傳播，失地農(nóng)民可以快捷地獲得有用的信息，可以隨時(shí)得到信息反饋。這種快捷便利的信息反饋，能讓農(nóng)民及時(shí)得到信息服務(wù)，并能在網(wǎng)上為農(nóng)民提供就業(yè)需求、就業(yè)導(dǎo)向，大大增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)對(duì)農(nóng)民服務(wù)的實(shí)效性。因此，要盡快建立起以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為網(wǎng)點(diǎn)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，幫助失地農(nóng)民獲得更多的就業(yè)信息和擇業(yè)指導(dǎo)。

3.發(fā)揮遠(yuǎn)程教育信息傳播優(yōu)勢，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行遠(yuǎn)程教育?？梢岳眠h(yuǎn)程教育設(shè)備舉辦以園藝、計(jì)算機(jī)、家電維修等為重點(diǎn)的職業(yè)技能培訓(xùn)班，還可以組織失地農(nóng)民收看有關(guān)就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)節(jié)目和遠(yuǎn)程收看專家報(bào)告等，根據(jù)失地農(nóng)民的培訓(xùn)需求，有針對(duì)性地制定就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃。

［1］王 政.國外土地征用制度的特點(diǎn)及對(duì)中國的建議［J］.世界農(nóng)業(yè)，2006(4):14.

［2］李淑梅.失地農(nóng)民社會(huì)保障制度研究［M］.北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2007:66－79.

［3］李世安.英國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題的歷史考察［J］.世界歷史，2005(2):26.