農(nóng)村公辦敬老院的發(fā)展困境及對策研究*——以S縣和Y縣為例

李文清

(山西省社會科學院社會學所，山西 太原 030006)

近年來，民政部門十分重視農(nóng)村公辦敬老院建設，少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村五保對象集中供養(yǎng)率已達到50%以上，保障內(nèi)容也不止于“五?！薄５?，大多數(shù)農(nóng)村公辦敬老院的發(fā)展仍不同程度面臨諸多困難和問題，難以滿足農(nóng)村五保老人的集中供養(yǎng)需求。本文將山西省某市的S縣和Y縣作為案例，通過分析這兩個縣農(nóng)村公辦敬老院當前所存在的問題，從多方面探討促進其健康發(fā)展的對策。

一、調研點基本情況

(一)S縣和Y縣社會經(jīng)濟發(fā)展基本情況

S縣總面積1657平方千米，轄4個鎮(zhèn)9個鄉(xiāng)，常住人口22.8萬人。該縣以工業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，是山西省縣域經(jīng)濟比較發(fā)達的縣之一。2012年，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值169.1億元，財政總收入30.02億元，一般預算收入10.61億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入22800元，農(nóng)民人均純收入10110元。

Y縣總面積1708平方千米，轄3個鎮(zhèn)9個鄉(xiāng)，常住人口27.9萬人。該縣是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣，經(jīng)濟發(fā)展水平在全省處于落后地位。2012年，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值52.7億元，財政總收入2.98億元，一般預算收入1.48億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入16418元，農(nóng)民人均純收入6550元。

(二)調研點公辦敬老院基本情況

調查組隨機選擇了S縣的3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和Y縣的1個縣中心敬老院以及1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院作為調查點(將其依次編號為 S1、S2、S3和 Y1、Y2)，對這些敬老院中的管理人員、服務人員和五保老人進行深度訪談，基本情況如下。

S縣正在新建或改擴建敬老院，調查的3個均為舊敬老院，住房均為平房，院子都比較大，房屋間數(shù)均在10間左右。S1和S3分別有1位和3位五保老人，均為男性，有院長和廚師，這些人也同時承擔敬老院的其他工作，空置房屋都很多。S2已沒有五保老人。

Y1是Y縣縣中心敬老院，也是該縣最大的公辦養(yǎng)老機構，共有20張床位，現(xiàn)有12位五保老人，還有3位老人是傷殘軍人，所有老人都住在一幢小二層樓里。該院院長為民政局干部，全院共有正式工4名，臨時工5名。Y2是Y縣的一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，供養(yǎng)有5名五保老人，院長63歲。與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院不同的是，該院5位老人不愿在一起吃飯，因而各自起灶做飯。

二、農(nóng)村公辦敬老院發(fā)展中的困難和問題

相關資料顯示，截止2009年底，農(nóng)村五保集中供養(yǎng)率S縣為1.7%，Y縣為3.7%。顯然，兩縣的五保集中供養(yǎng)水平在山西省處于落后位置，而且這種狀況一直延續(xù)到現(xiàn)在。S縣和Y縣農(nóng)村公辦敬老院運營現(xiàn)狀凸顯出當下農(nóng)村公辦機構養(yǎng)老發(fā)展中普遍存在的困難和問題。

(一)資金短缺，供養(yǎng)水平低

資金短缺是目前影響農(nóng)村公辦敬老院正常運行的共性問題。被調查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院S1、S3和Y2，日常運行資金來源主要有五保老人的集中供養(yǎng)金和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的補助。S縣和Y縣雖然經(jīng)濟發(fā)展水平不同，但農(nóng)村五保集中供養(yǎng)標準均比較低，2012年，S縣為每人每年1742元，Y縣為每人每年1500元。2012年，S縣農(nóng)民人均純收入達到10110元，農(nóng)村五保老人集中供養(yǎng)標準僅為其17.2%;Y縣農(nóng)民人均純收入為6550元，農(nóng)村五保老人集中供養(yǎng)標準也僅為其22.9%。這樣的供養(yǎng)標準已難以保障和維持農(nóng)村五保老人的基本生活水平。

所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府補助，用敬老院院長的話來說就是“要一點”，意即不確定性大，資金數(shù)額也比較少。2012年，S3敬老院向鎮(zhèn)政府“要”了5000元，再加上五保供養(yǎng)金，全年總經(jīng)費為1萬多元，除了維持3位五保老人的生活外，還需要支付水電費。Y1是縣中心敬老院，資金來源主要有:五保老人集中供養(yǎng)金，縣民政局給每個床位每月補助100元，院長根據(jù)實際情況向民政局再“要一點”，每月約有1萬元(包括3位傷殘軍人的供養(yǎng)經(jīng)費)。Y1中心敬老院雖然比鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的經(jīng)費稍多，但因為要支付水、電、做飯用煤以及5個臨時工的工資，因此也常常是捉襟見肘。

由于資金不足，公辦敬老院五保老人供養(yǎng)水平普遍比較低。調查發(fā)現(xiàn)，S縣和Y縣五保對象集中供養(yǎng)標準近年并沒有調整，但菜價、肉價等漲幅過高，因此五保老人現(xiàn)在的生活水平實際上是下降了，僅僅能滿足吃飽穿暖的基本需求。S1、S3敬老院五保老人平時伙食單調，吃的菜多為土豆白菜，很少能吃到肉，只有每年從春節(jié)到元宵節(jié)這段時間有肉吃。Y2敬老院五保老人自己開灶，即使把所有的供養(yǎng)金都用于吃飯，每天的伙食費也只有4元，買完米、面、油已所剩無幾，所以平常也極少買肉，生活十分清苦。只有Y1的五保老人每天能吃到肉菜，且伙食花樣比較多。這4個敬老院五保老人的衣物主要由縣民政部門供給，每人每年一般可得到兩套服裝(單、棉各一套)，單鞋、棉鞋各一雙，而秋衣秋褲、襯衣汗衫、襪子內(nèi)褲等貼身衣物則由各敬老院自行解決。S1敬老院五保老人沒有零花錢，S3敬老院每人每月有8元零花錢;Y1敬老院每人每月有30元零花錢，Y2敬老院將五保供養(yǎng)金由五保老人個人掌握，沒有額外的零花錢。

(二)專業(yè)管理人員和服務人員缺乏，服務質量不高

農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院沒有專職工作人員編制，現(xiàn)任敬老院院長或管理人員大多是退下來的村干部或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政助理兼職(見表1)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政助理主要負責所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的低保、醫(yī)療救助、政府管理等相關工作，很難全身心投入到敬老院的管理中;退下來的村干部往往年齡偏大，文化程度偏低。敬老院院長均沒有經(jīng)過專門的培訓學習，缺乏管理的專業(yè)知識，管理能力不足。此外，管理人員工資沒有納入財政預算，工資福利待遇偏低，如S3敬老院院長工資為每月1000元，這也在一定程度上影響其工作積極性。

被調查敬老院服務人員均沒有經(jīng)過專業(yè)培訓，缺乏照顧老年人的技能和責任心。S1和S2的服務人員由炊事員和院長兼任，Y2敬老院服務人員由院長兼任，3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的服務人員連專職的都不是，更談不上專業(yè)了。Y2敬老院的4名服務人員均為臨時工，都是年齡偏大、文化偏低、工作能力較弱的農(nóng)村婦女，沒有接受過任何相關專業(yè)培訓。這些服務人員認為照顧老人只要夠吃夠喝就行了，根本談不上對老人的醫(yī)療護理和保健康復，至于對老人的精神生活和心理需求更是缺乏認識，當然也不懂如何去滿足。

(三)床位閑置與入住難問題并存，敬老院沒有發(fā)揮其應有作用

敬老院床位大量閑置，S1、S3和Y2敬老院分別只有1位、3位和5位五保老人，S2敬老院目前已無人入住，條件較好的Y1敬老院也還有3張空床位。農(nóng)村有入住需求的五保老人不少，以Y縣為例，目前全縣有五保老人3000余人，集中供養(yǎng)人數(shù)不足30人，分散供養(yǎng)五保對象中固然有些年齡較小、身體狀況良好的老人不愿入住敬老院，但一些因高齡、患病等原因導致生活難以自理的老人卻急需集中供養(yǎng)。為什么在有空床位的同時五保老人的集中供養(yǎng)需求卻得不到滿足呢?主要原因還在于敬老院資金不足。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院經(jīng)費除五保集中供養(yǎng)金外，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政補貼，敬老院每增加一位五保老人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就得增加一個人的補貼;反之，敬老院住的人數(shù)越少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔就越輕。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一般比較困難，并不愿意對敬老院多投入，因而敬老院也就無力接納五保老人。

從敬老院的歷史淵源來看，集中供養(yǎng)主要是為了解決生活不能自理的五保對象的照顧問題，但本次調查發(fā)現(xiàn)，目前生活在4個敬老院的五保老人，都是生活能自理或基本能自理的，農(nóng)村公辦敬老院并沒有起到其最應該起到的作用。

(四)五保老人話語權缺失，難以維護自身權益

五保老人具有“孤、老、病、貧、弱”等脆弱性特質，是目前農(nóng)村最特殊、最貧困的弱勢群體。五保老人社會交往本來就非常有限，入住敬老院后，原來的社會聯(lián)系也被割斷，他們遠離熟悉的環(huán)境，不安全感增強，往往容易“逆來順受”，不愿也不敢表達個人訴求。S3敬老院的五保老人經(jīng)常感覺頭暈眼花，但院長只給買點藥，嚴重時也只是被領到小診所輸液，自己想去大一點的醫(yī)院看病也不敢說。事實上，不少五保老人都有自己的想法和意見，但都習慣于埋在心里，覺得難以開口說出來，或者覺得說出來也沒用，不會有人理會。

自身的弱勢和社會保護不力也使集中供養(yǎng)五保老人的權益容易受到損害。S3敬老院的3位智力殘疾五保老人的新農(nóng)合醫(yī)療本均在村里親戚手里，自己無法使用，這些老人根本不知道自己利益受侵害，敬老院怕麻煩也不去幫助他們交涉。Y1敬老院中的部分老人因為身體原因多年不能回村，由村里經(jīng)辦和發(fā)放的每人每年360元的老齡補貼，以及每人每月55元的基礎養(yǎng)老金往往都被親戚領走，而敬老院也不愿出面進行交涉，導致五保老人自己的補貼自己花不上。

(五)缺乏親情，精神文化生活貧瘠

生活在敬老院的五保老人缺乏親情滋養(yǎng)。五保老人一旦進入敬老院，與原來的親戚、朋友、鄉(xiāng)鄰之間的互動就會減少。一方面集中供養(yǎng)五保老人不能隨便離院;另一方面，入院前照顧五保老人的親人覺得現(xiàn)在有敬老院管，他們不用再多操心。原本規(guī)定村干部定期到敬老院探望五保老人，但村干部認為有敬老院照顧，他們也基本不會去探望。S1敬老院的那位五保老人覺得村里人早就將他忘記了。

從敬老院來說，大多也只重視滿足五保老人衣食住等物質生活需求，五保老人的情感、心理等精神層面的需求通常被忽視。由于活動經(jīng)費所限，S1、S3和Y2敬老院基本沒有組織過社會活動，Y1敬老院也只在重大節(jié)日組織老人唱唱歌或看看戲。從五保老人自身角度看，他們普遍存在自卑感，覺得自己不應該強調物質之外的其他需求，有人養(yǎng)著就不錯了。五保老人很少考慮自己的將來，不少老人生活態(tài)度比較消極，認為自己不過是“混吃等死”。五保老人平時的生活局限在自己的宿舍，以及小范圍的門口走動，相互之間也很少聊天，生活單調孤獨。

三、推進農(nóng)村公辦敬老院健康發(fā)展的建議

農(nóng)村五保老人無子女可依賴，年事增高、疾病侵襲終會導致他們生活無法自理，機構養(yǎng)老是他們的迫切需求，也是他們的最佳選擇。此外，在人口老齡化快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程加快的背景下，機構養(yǎng)老也已成為農(nóng)村普通老年人的現(xiàn)實需求。目前，S縣部分新敬老院剛建成，部分正在建設之中，條件設施較舊敬老院有了根本改觀;Y縣也正計劃建設新敬老院。那么，建成后的新敬老院如何能發(fā)揮其應有作用呢?筆者認為，應從如下幾個方面做起。

(一)轉變觀念，明確責任

解決好農(nóng)村五保老人老有所養(yǎng)問題是社會文明發(fā)展的必然要求，是促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的客觀需要。但調查發(fā)現(xiàn)，S縣和Y縣的一些基層干部思想觀念落后，有認識偏見，將五保供養(yǎng)簡單理解為“救濟”工作，將發(fā)展農(nóng)村公辦敬老院視為負擔。加之搞政績、形象工程的思想嚴重，對敬老院工作常常應付了事。鑒于此，各級黨委、政府應當經(jīng)常組織基層干部認真學習，從貫徹落實科學發(fā)展觀的高度，把發(fā)展農(nóng)村公辦敬老院作為保障民生、促進社會和諧的重要任務來認識，增強責任意識，同時要把敬老院工作擺上議事日程，列入黨委、政府目標管理考核中去，將考核結果與干部的升遷使用掛鉤。

(二)提高五保老人集中供養(yǎng)標準

2012年，全國五保對象集中供養(yǎng)平均標準為每人每年4060.9元，山西省全省五保對象集中供養(yǎng)平均標準為3999.5元，但S縣和Y縣集中供養(yǎng)標準分別只有1742元和1500元，與全國和全省平均水平差距很大。農(nóng)村五保集中供養(yǎng)金本應該由省、市和縣三級財政負擔，但S縣和Y縣所在市多年均無配套資金，縣級財政補助很少或完全沒有。如此低的集中供養(yǎng)標準也是導致敬老院不愿接納五保老人入院的主要原因。要保障敬老院能正常運行，首先需要市縣兩級政府按照新條例第十條規(guī)定，盡快落實配套資金。對于像Y縣這樣財政收入低的縣，省、市財政應加大補助力度，而像S縣這樣財政收入較高的縣，相關部門應督促其落實五保供養(yǎng)資金，確保五保集中供養(yǎng)老人的生活水平不低于當?shù)卮迕衿骄钏健?/p>

(三)加快農(nóng)村公辦敬老院事業(yè)單位法人登記工作

由于歷史原因，S縣和Y縣農(nóng)村公辦敬老院單位性質長期不明確，各種經(jīng)費難以落實，從而造成了敬老院生存難、管理難、運行難等問題。比如，由于單位性質不明確，無人員編制，敬老院管理人員和工作人員待遇低，工作積極性不高。再如，由于單位性質不明確，敬老院多項支出均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔，這就意味著敬老院建得越多、規(guī)模越大，所需服務人員就越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政負擔也就越重。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力，常常難以滿足這些敬老院的資金需求。如果敬老院單位性質問題不解決，那么即使建起新的敬老院，也有可能重蹈覆轍，房子蓋得越多，空房也就越多，浪費就越大。因此，應加快農(nóng)村公辦敬老院事業(yè)單位法人登記工作，將敬老院確定為縣級以上政府財政全額撥款的事業(yè)單位，按照供養(yǎng)規(guī)模的大小，配備相應數(shù)額的編制和工作人員，進而健全管理、服務體系，使敬老院逐步走上規(guī)范化發(fā)展道路。

(四)建立穩(wěn)定的財政投入機制，同時拓寬籌集資金渠道

各級政府應建立穩(wěn)定的五保集中供養(yǎng)財政投入機制?？h級政府應把敬老院各類經(jīng)費列入財政預算，實現(xiàn)五保供養(yǎng)對象的集中供養(yǎng)金、工作人員的工資、養(yǎng)老服務設施使用費(如取暖費、煤炭費、電費、維修費等)的及時和足額撥付，并且建立敬老院經(jīng)費自然增長機制。省、市政府應加大對敬老院的補助力度，同時進一步調動市、縣兩級政府積極性。從更高層面來講，隨著國家經(jīng)濟快速發(fā)展，應盡快建立農(nóng)村公辦敬老院公共財政投入制度，以保障其獲得持續(xù)健康發(fā)展。

此外，應千方百計拓寬籌集資金渠道。一是吸引社會力量參與敬老院建設。目前，S縣和Y縣的農(nóng)村公辦敬老院社會關注度較低，社會資金利用不多甚至沒有。各級政府應通過多種方式和活動引導社會各界關注敬老院，在全社會營造關愛五保老人的良好氛圍，在政策上鼓勵企業(yè)、慈善團體、個人向敬老院提供捐助，充分發(fā)揮社會力量在助老敬老方面的積極作用。二是適度發(fā)展院辦經(jīng)濟。敬老院應根據(jù)自身具體條件，本著因地制宜的原則，組織身體適宜勞動的五保老人發(fā)展院辦經(jīng)濟，如種植蔬菜、養(yǎng)豬、養(yǎng)雞，干一些簡單手工活等。在滿足院五保老人生活需求的同時，也使五保老人適度參加勞動，避免了無所事事、生活空虛問題。三是通過接收社會老人入住敬老院實行收費方式，緩解敬老院資金運營困難，同時也在一定程度上緩解了日益嚴重的農(nóng)村空巢家庭面臨的問題。

(五)加強管理服務能力建設，逐步向專業(yè)化、規(guī)?；较虬l(fā)展

農(nóng)村老人普遍不愿離開家，只有在生活難以自理的情況下才會選擇入住敬老院。因此，正常情況下敬老院的主要服務人群是生活半自理和完全不能自理的五保老人，這就對敬老院服務能力提出較高要求。因此，當務之急是要加強敬老院管理服務能力建設，提高專業(yè)化水平。首先，應面向社會公開招聘年富力強、公道正派、責任心強、善于管理的人擔任敬老院院長，并定期對他們進行業(yè)務知識培訓。其次，利用各種渠道對服務人員進行專業(yè)培訓。通過培訓，使敬老院服務人員盡快掌握專業(yè)護理知識，強化服務意識，提高服務技能，并鼓勵他們?nèi)〉灭B(yǎng)老護理員資格證書。經(jīng)濟條件好的敬老院應吸收專業(yè)護理人員充實服務崗位。第三，敬老院應配備醫(yī)療室，方便五保老人看病。醫(yī)務人員也可對五保老人普及疾病預防知識，從而減少疾病發(fā)生。此外，農(nóng)村公辦敬老院“小、多、散”的發(fā)展方式嚴重影響其向專業(yè)化方向發(fā)展，也容易造成有限資金的浪費。因此，新院建設時應當控制數(shù)量，根據(jù)實際情況適度向規(guī)?；较虬l(fā)展。

(六)重視五保老人精神需求，維護五保老人合法權益

老年人精神需求主要是指老年人獲得人格尊重、情感支持和心理慰藉的需求。滿足五保老人精神需求，應做到:一是尊重五保老人。五保老人首先是人，具有獨立人格，需要得到尊重。敬老院應暢通表達渠道，鼓勵五保老人說出他們的訴求與意見，尊重他們作為獨立個體和社會成員的自主性和選擇權。二是滿足五保老人情感交流的需求。五保老人沒有子女，家庭情感支持缺乏，敬老院服務人員在照顧五保老人的過程中，要經(jīng)常與他們進行談話交流，使他們能夠感受到家的溫暖。敬老院應通過做一些必要的協(xié)調工作，使五保老人不會因入住敬老院而失去原來的社會聯(lián)系。三是重視對五保老人的心理疏導。服務人員需要經(jīng)常觀察五保老人的情緒，及時對他們進行安慰，幫助他們化解心結。四是組織五保老人進行多種活動，如看戲、參觀游覽、參加棋牌比賽等，既能愉悅身心，又能增進老人之間的交流。此外，要采取多種措施維護五保老人的合法權益，使他們享受到應有的社會保障。

［1］肖林生.農(nóng)村五保供養(yǎng)制度變遷研究:制度嵌入性的視角［J］.東南學術，2009(5):32－41.

［2］吳曉林，萬國威.新中國成立以來五保供養(yǎng)的政策與實踐演進歷程與現(xiàn)實效度［J］.西北人口，2009(5):51－55.

［3］吳曉林.我國五保老人生存境遇及政策研究綜述——一個“社會資本與政府責任”的分析框架［J］.人口與發(fā)展，2010(3):81－86.