我國(guó)教育政策民意表達(dá)合理性的缺失及建構(gòu)

鄧 旭，喬 芳

沈陽(yáng)師范大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110034

教育政策民意表達(dá)的合理性是確保政策能夠表達(dá)和維護(hù)社會(huì)公共利益的重要因素，民意表達(dá)的合理性有效推進(jìn)了教育政策合理化與民主化的進(jìn)程。公民通過(guò)理性思維，對(duì)政策制定、執(zhí)行、反饋過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行諫言獻(xiàn)策，一方面使得政策制定者與公眾的隔閡在一定程度上得到化解，避免了公眾與政策決策者之間的沖突，提高了公眾對(duì)于政府的信任感。另一方面，公民與政策制定者之間的良性互動(dòng)，便利了政策制定者對(duì)于公共利益訴求的及時(shí)掌握，使得教育政策不斷從實(shí)質(zhì)理性和形式理性層面獲得合理性源泉，增強(qiáng)了政策的目標(biāo)導(dǎo)向性，使得教育政策各個(gè)環(huán)節(jié)都更加貼合民意，更具有可行性，減少了政策各個(gè)環(huán)節(jié)中的失誤。

一、教育政策民意表達(dá)合理性及其詮釋

“政治學(xué)意義上的合理性是指社會(huì)大多數(shù)成員的認(rèn)同和可接受性，即不是單純依靠強(qiáng)制力來(lái)維系，而是與社會(huì)占主導(dǎo)地位的價(jià)值觀念相一致，并得到社會(huì)大多數(shù)成員自愿合作和普遍承認(rèn)。也就是教育政策要與民意相吻合，滿足大多數(shù)利益相關(guān)者的主體需要和利益需求，為大多數(shù)利益相關(guān)者所接受和認(rèn)同。其基礎(chǔ)是社會(huì)大多數(shù)成員的認(rèn)同和可接受性，而不是單純依靠強(qiáng)制力來(lái)維系，是與占社會(huì)主導(dǎo)地位的價(jià)值觀念相一致的理念，并得到社會(huì)大多數(shù)成員自愿合作和普遍承認(rèn)?！币簿褪钦f(shuō)，合理性是人對(duì)自己的信念、思想、認(rèn)識(shí)和行為進(jìn)行反思和評(píng)價(jià)而得出的評(píng)價(jià)判斷……人的信念、思想、認(rèn)識(shí)和行為應(yīng)當(dāng)遵循怎樣的原則、規(guī)則或規(guī)范。教育政策民意表達(dá)合理性是指在政策過(guò)程中民意表達(dá)主體、途徑及態(tài)度要符合和遵循法律規(guī)范、合乎表達(dá)規(guī)則。得到民眾認(rèn)可，是教育政策民意理性表達(dá)的標(biāo)志。也就是說(shuō)，民意表達(dá)合理性的一個(gè)基本的判別標(biāo)準(zhǔn)就是教育政策能夠符合大多數(shù)的利益需求，尊重教育活動(dòng)本身的規(guī)律，體現(xiàn)以人的發(fā)展為根本出發(fā)點(diǎn)，獲得多數(shù)民意的認(rèn)同，從公共理性出發(fā)，基于公共利益，重視民意的公開(kāi)表達(dá)，反對(duì)非理性的情緒宣泄，通過(guò)平等的交流和對(duì)話實(shí)現(xiàn)彼此的認(rèn)同和理解，互補(bǔ)理性的不足，有序、合理、合情、主動(dòng)、積極地參與教育政策過(guò)程，最終獲得合理性共識(shí)，使教育政策得以順利高效地執(zhí)行?！皬闹黧w構(gòu)成來(lái)看，強(qiáng)調(diào)教育政策民意表達(dá)的多元構(gòu)成；從教育政策民意表達(dá)的方式來(lái)看，提倡教育政策制定與政策執(zhí)行之間進(jìn)行互動(dòng)的、多元的對(duì)話、參與和聯(lián)系，權(quán)變地增加執(zhí)行者的政策自由裁量權(quán)；從教育政策民意表達(dá)的價(jià)值取向來(lái)看，強(qiáng)調(diào)對(duì)政策群體政策利益的權(quán)衡和考量，增加執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、相關(guān)利益群體間的互惠性，減少利益博弈過(guò)程的負(fù)和及零和博弈”。

教育政策民意表達(dá)合理性是政策過(guò)程得以實(shí)現(xiàn)的重要依據(jù)。從教育政策決策層面來(lái)看，教育政策決策的“公共性”與“合法性”以民意為依歸，民意是教育政策決策的依據(jù)，體現(xiàn)“問(wèn)政于民”的教育理念。因?yàn)檎邲Q策需要的不僅僅是科學(xué)的知識(shí)，還需平衡協(xié)商各方面的利益關(guān)系，而民意表達(dá)的合理性能使政策決策者準(zhǔn)確掌握了廣大公民的利益需求，明晰政策決策的價(jià)值取向，公民也能從原來(lái)的“沉默的多數(shù)”轉(zhuǎn)為積極主動(dòng)、理性地看待教育政策表達(dá)的利益主體。反之，若一項(xiàng)政策沒(méi)有充分征求民意，沒(méi)有聽(tīng)取社會(huì)利益群體的聲音，未能滿足大多數(shù)人的利益訴求，那么就將導(dǎo)致公眾表達(dá)積極主動(dòng)性的缺失；從教育政策執(zhí)行層面來(lái)看，通過(guò)“問(wèn)需于民”，可實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行過(guò)程中利益訴求的整合和協(xié)商，提升公眾對(duì)政策的認(rèn)同。公眾對(duì)于教育政策的認(rèn)可是指公民在教育政策執(zhí)行過(guò)程中所實(shí)施的一種心理態(tài)度，民意表達(dá)的合理性能提高公民利益訴求的成效性，增加政策執(zhí)行者對(duì)教育政策的認(rèn)可程度。托馬斯曾經(jīng)指出：“由于受到藐視的公民可能拒絕服從那些沒(méi)有征求他們意見(jiàn)和征得他們同意的政策，所以政策的執(zhí)行還可能導(dǎo)致失敗的結(jié)局?！币虼?，在教育政策的執(zhí)行過(guò)程中必須提高政策執(zhí)行者的認(rèn)可程度，保證教育政策執(zhí)行的順利進(jìn)行。從教育政策反饋層面來(lái)看，教育政策最終目的是為廣大公眾服務(wù)，公眾是檢測(cè)政策是否合理有效的強(qiáng)有力的手段。民意表達(dá)是教育政策反饋的依據(jù)，體現(xiàn)了政策反饋中的“問(wèn)計(jì)于民”。

二、我國(guó)教育政策民意表達(dá)的合理性缺失

目前，我國(guó)教育政策民意表達(dá)主體合理性缺失主要表現(xiàn)為：教育政策民意表達(dá)主體地位缺失，社會(huì)弱勢(shì)群體利益表達(dá)機(jī)制缺乏；教育政策民意表達(dá)途徑合理性缺失，表現(xiàn)為：教育政策民意表達(dá)途徑阻滯且單一；教育政策民意表達(dá)形式合理性缺失，表現(xiàn)為：教育政策民意表達(dá)以被動(dòng)為主，缺乏主動(dòng)表達(dá)的技能與愿景。

（一）社會(huì)弱勢(shì)群體的表達(dá)主體地位缺失，社會(huì)弱勢(shì)群體利益表達(dá)機(jī)制缺乏

在教育政策民意表達(dá)的過(guò)程中，社會(huì)弱勢(shì)群體自身及表達(dá)的第三部門(mén)組織或團(tuán)體對(duì)教育政策的參與度和影響是非常薄弱的，政策制定和執(zhí)行是權(quán)威意志的表現(xiàn)，至多是政策制定者和相關(guān)權(quán)威部門(mén)意志的推演，一味地視社會(huì)弱勢(shì)群體為被改造者，沒(méi)有充分考慮如何去激發(fā)社會(huì)弱勢(shì)群體的表達(dá)意識(shí)或主體意識(shí)，沒(méi)有充分給予社會(huì)弱勢(shì)群體真正的表達(dá)自主權(quán)利。以異地高考政策為例，一方面政策的制定缺少對(duì)實(shí)際情況的充分考慮，沒(méi)有充分聽(tīng)到不同利益訴求主體的聲音，以理想化的情況定位，致使異地高考政策不能準(zhǔn)確有效地針對(duì)異地高考群體所面臨的實(shí)際性和緊迫性問(wèn)題，導(dǎo)致“門(mén)檻”高和“門(mén)檻”隨意性現(xiàn)象的出現(xiàn)，違背了政策執(zhí)行中“目標(biāo)群體需求”原則。另一方面缺少對(duì)政策表達(dá)途徑背后的保障制度及制度化規(guī)定，以及強(qiáng)勢(shì)群體由于擁有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，占據(jù)著較大份額的社會(huì)資源，使得在政策制定過(guò)程中保持政策公平性的機(jī)率縮小，進(jìn)而使政策制定明顯傾向于強(qiáng)勢(shì)群體，導(dǎo)致弱勢(shì)群體的話語(yǔ)被淹沒(méi)，由此引發(fā)教育政策表達(dá)過(guò)程中“搭便車(chē)”的行為頻發(fā)。

（二）教育政策民意表達(dá)途徑阻滯且單一

教育政策表達(dá)途徑是公眾表達(dá)的基本條件，教育政策途徑健全、暢通與否，直接關(guān)系到社會(huì)公眾利益訴求的表達(dá)和政策利益的公平分配。雖然我國(guó)政府為政策表達(dá)創(chuàng)設(shè)了一系列的表達(dá)途徑，但是主要以自上而下為主。自上而下是以政府意志為核心的表達(dá)方式，政府及教育行政部門(mén)是表達(dá)的主要途徑，這些途徑一方面保障了政策制定的效率化，另一方面隨意性較大，形式化較嚴(yán)重，而且由于表達(dá)途徑相關(guān)配套制度不健全，使得公眾政策表達(dá)的實(shí)效性受到限制，公眾更愿意停留在“理性的無(wú)知”之中而采取消極被動(dòng)或?qū)沟膽B(tài)度參與政策表達(dá)，導(dǎo)致教育政策制定起來(lái)難以體察真實(shí)民意，而政策執(zhí)行起來(lái)更是步履維艱。表達(dá)途徑單一導(dǎo)致公眾沉默，正如有的學(xué)者指出，在我們的社會(huì)中，利益表達(dá)的渠道還是太狹窄，合法的訴求機(jī)制也太少。這樣就很容易從忍受和沉默跳到極端，或是從上訪這種溫和的抗議方式升級(jí)為極端行為。例如我國(guó)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女教育政策，由于受到政策表達(dá)途徑單一因素的影響，決策者對(duì)于隨遷子女教育問(wèn)題中存在的困難未能了解清楚，這就導(dǎo)致了政策與現(xiàn)實(shí)存在很多矛盾的地方，在政策執(zhí)行時(shí)，受自上而下表達(dá)途徑的制約，政策具有絕對(duì)的實(shí)施權(quán)，導(dǎo)致政策執(zhí)行中“上有政策、下有對(duì)策”的情況頻發(fā)。

（三）教育政策民意表達(dá)形式以被動(dòng)為主，缺乏主動(dòng)表達(dá)的技能與愿景

“盡管隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和民主政治的不斷推進(jìn)，可以看到人們的政治參與熱情不斷高漲，各階層的利益表達(dá)也日益活躍，但同時(shí)我們又不能不看到，在我國(guó)國(guó)民中，還存在著沉默的大多數(shù)”。我國(guó)傳統(tǒng)的政治文化層面中，“官本位”思想的存在導(dǎo)致了“權(quán)威崇拜”，造成了民眾表達(dá)冷漠、表達(dá)意識(shí)淡薄，降低了公眾表達(dá)的積極性，同時(shí)由于公眾對(duì)政府存在依賴感，把自己當(dāng)作政治的附屬物，造成了公眾表達(dá)愿景的缺失。傳統(tǒng)精英模式的存在，更加劇了公眾作為消極被動(dòng)政策遵循者而存在的意識(shí)。從公眾視角看，由于受自身素質(zhì)、教育程度等不對(duì)稱因素的制約，公眾的政治判斷力在下降，對(duì)政策形勢(shì)、預(yù)期目標(biāo)缺乏準(zhǔn)確把握，這就造成對(duì)輿論深信不疑，甚至扭曲信息的情況。公眾對(duì)于教育政策的認(rèn)識(shí)，往往只是停留在表面，不能從制度化等理性層面進(jìn)行把握，更不知運(yùn)用何種方式去參加才能使民意的表達(dá)有效、合理。如果民意表達(dá)的信息收集需要耗費(fèi)較多時(shí)間，他們會(huì)選擇被動(dòng)、消極地進(jìn)行教育政策民意表達(dá)，所提出的建議將遠(yuǎn)離公共利益的目標(biāo)，信息不能全面準(zhǔn)確反映公共利益，這就加大了政府掌握真實(shí)信息的難度，導(dǎo)致教育政策決策出現(xiàn)偏差，造成利益目標(biāo)群體對(duì)政策不滿，進(jìn)而加劇政策執(zhí)行難度。

三、我國(guó)教育政策民意表達(dá)的合理性建構(gòu)

教育政策民意表達(dá)的合理性缺失，造成教育政策各個(gè)環(huán)節(jié)民意力量的缺失，加大了教育政策收集的難度，導(dǎo)致政策利益目標(biāo)偏離公眾，降低了公眾對(duì)政府的信任感，阻礙了教育政策制定的順利執(zhí)行。為了提高政策的合理性與科學(xué)性，需進(jìn)一步建構(gòu)我國(guó)教育政策民意表達(dá)的合理性。

（一）鞏固教育政策民意表達(dá)群體的主體地位

在教育政策的制定和執(zhí)行中，應(yīng)處理好決策主體與利益主體之間的關(guān)系，社會(huì)公眾是教育政策制定的最主要的利益主體，也是教育政策執(zhí)行的目標(biāo)群體。公眾一方面承擔(dān)著為政策建言獻(xiàn)策的責(zé)任，另一方面也扮演著政策利益群體的角色，因此公眾不是政策表達(dá)的弱勢(shì)群體，而是政策表達(dá)的主要群體。公眾主體地位的確立，關(guān)鍵在于讓公眾明白自身是政策表達(dá)的主人，進(jìn)而讓公眾在教育政策民意表達(dá)過(guò)程中表現(xiàn)出高度的責(zé)任感，而這又取決于政策表達(dá)者所享有的權(quán)利和義務(wù)?！白鳛樯缛簠⑴c者的基本條件的公民資格，不僅是一種占有權(quán)利，而且也是一種信仰和作為，只有擁有公民資格，社會(huì)成員才能感覺(jué)到自己在決定其社會(huì)前途方面起著重要作用，擔(dān)負(fù)著集體決策的責(zé)任，并作為社群的一員而投身于共同利益?！?/p>

同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)媒體等新型民意表達(dá)途徑的出現(xiàn)，增加了公民民意表達(dá)的渠道，提高了社會(huì)弱勢(shì)群體的話語(yǔ)權(quán)，便利了社會(huì)弱勢(shì)群體表達(dá)自身利益訴求的概率，使得弱勢(shì)群體的利益訴求得到了政策制定者的注意，為教育政策主體和客體的利益矛盾提供了緩壓的空間，增強(qiáng)教育政策與公眾需求之間的相互適應(yīng)，最大程度上滿足了社會(huì)各階層的利益。如：通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿論、媒體等民意表達(dá)渠道、隨遷子女入學(xué)問(wèn)題得到了廣大網(wǎng)民的支持與關(guān)注，民意表達(dá)的力度明顯增加，進(jìn)而使該問(wèn)題在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》中得到了明確的規(guī)定，為了保證順利實(shí)施，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見(jiàn)的通知》。

（二）建立多元化的教育政策民意表達(dá)途徑

民意表達(dá)的途徑主要有“自上而下”和“自下而上”兩種垂直運(yùn)行方式，其路徑互相制約和補(bǔ)充，形成政策制定與執(zhí)行的雙向溝通機(jī)制。在我國(guó)，“自上而下”的表達(dá)途徑占據(jù)主導(dǎo)地位，“自下而上”處于輔助地位。政府作為政策制定的核心，強(qiáng)調(diào)的是“上令下行”，但是隨著表達(dá)主體意識(shí)的興起、教育政策表達(dá)過(guò)程中社會(huì)群體話語(yǔ)權(quán)的擴(kuò)大，“自下而上”表達(dá)途徑的提升成為必然。同時(shí)“自上而下”表達(dá)途徑強(qiáng)調(diào)政策的“問(wèn)需于民”，重視實(shí)現(xiàn)政策利益的整合和協(xié)商、政策目標(biāo)的最終確立及目標(biāo)群體的可接受性，消除教育政策民意表達(dá)過(guò)程中“集體漠然”，形成對(duì)政策強(qiáng)大的監(jiān)督力度，避免“尋租”行為的發(fā)生。如：《國(guó)家中長(zhǎng)期改革和發(fā)展綱要（2010-2020）》的出臺(tái)，政府將代表群體利益的專家學(xué)者組成一個(gè)團(tuán)體，通過(guò)積極的討論商榷，三次向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)，充分吸收基層群體的意見(jiàn)，提高了政策的效能。伴隨著教育行政機(jī)構(gòu)的效能化，教育組織的扁平化、虛擬化及模糊化，以及教育形態(tài)中的第三部門(mén)的廣泛興起，教育政策的“自下而上”表達(dá)途徑衍生出“由內(nèi)及外”及“由外及內(nèi)”兩條橫向表達(dá)途徑，形成了教育政策表達(dá)途徑的四重路徑，突破了政策表達(dá)過(guò)程中途徑單一的制約，擴(kuò)大了表達(dá)的范圍，增強(qiáng)了表達(dá)的力度，使得公眾與政策制定主體處于平等的地位。民意通過(guò)政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)組織起來(lái)，以一種制度化的形式進(jìn)行互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了公眾與政策制定主體之間的交流，達(dá)到了公眾與政策制定者追求的一致化目標(biāo)，更加強(qiáng)化了教育政策民意表達(dá)合理性的強(qiáng)度。

（三）提高公眾民意表達(dá)的技能與愿景，促使表達(dá)由被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)

改革開(kāi)放政策、民主思想意識(shí)的深入，特別是社會(huì)契約論、公民權(quán)等思想對(duì)公民意識(shí)的推動(dòng)，提高了公眾民意表達(dá)的愿景。“為了維護(hù)自己的利益，公民必然要求表達(dá)自己的愿望，過(guò)問(wèn)和參與與自己利益關(guān)系密切的公共政策過(guò)程，甚至就某些利益關(guān)系重大的問(wèn)題向政府討價(jià)還價(jià)、施加壓力?！钡菫榱颂岣呙褚獗磉_(dá)的成效性，公民必須具有成熟的民意表達(dá)能力，這取決于公眾的受教育程度與自身素質(zhì)，“當(dāng)人們的知識(shí)文化素養(yǎng)普遍提高時(shí)，就會(huì)提高對(duì)政治方面內(nèi)容的敏感度，意識(shí)到與自身利益相關(guān)的義務(wù)責(zé)任，增強(qiáng)自我的主體意識(shí)，積極參與到國(guó)家的政治事務(wù)和地方事務(wù)?！痹诒磉_(dá)技能及自身素質(zhì)提升的同時(shí)，擴(kuò)大教育政策民意表達(dá)的信息公開(kāi)度也是至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。將社會(huì)公眾關(guān)心、涉及的切實(shí)利益訴求的執(zhí)行內(nèi)容公之于眾，讓公眾清楚認(rèn)識(shí)相關(guān)的權(quán)力和義務(wù)，“使民意表達(dá)方式從意愿上看是主動(dòng)表達(dá)、而非‘被’表達(dá)；從態(tài)度上看是積極表達(dá)而非消極表達(dá)；從情緒上看是理性表達(dá)而非情緒表達(dá)；從秩序上看是程序性表達(dá)而非隨機(jī)性表達(dá)。由對(duì)抗的情緒宣泄轉(zhuǎn)向理性的思考和諫言，實(shí)現(xiàn)在審慎、寬容、合作、妥協(xié)、協(xié)商、民主框架下的教育政策的民意表達(dá)與利益博弈”，使公眾的自身利益訴求及建議能夠得到及時(shí)的表達(dá)，保障教育政策民意表達(dá)的合理性。

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