土地整治模式創(chuàng)新及其權(quán)益分配優(yōu)化分析

□苗則蒙 李 斌 趙曉輝

土地整治，即對(duì)不合理利用、未利用或者利用效率低以及生產(chǎn)建設(shè)及自然災(zāi)害損害的土地進(jìn)行綜合整治，從而提高土地綜合利用率，為城鄉(xiāng)建設(shè)打下良好的基礎(chǔ)。隨著我國城市化建設(shè)進(jìn)程不斷加快和新農(nóng)村建設(shè)不斷深入，傳統(tǒng)的土地整治模式已不能滿足現(xiàn)代土地整治管理要求。因此進(jìn)行土地整治模式創(chuàng)新及其權(quán)益分配具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文共分為兩個(gè)部分，第一部分分析了土地整治模式發(fā)展歷程；第二部分重點(diǎn)探討了土地整治模式創(chuàng)新以及優(yōu)化合理配置相關(guān)權(quán)益的有效措施。

1 土地整治發(fā)展歷程

1999年我國頒布實(shí)施《土地管理法》，國家開始鼓勵(lì)進(jìn)行土地整理。后來隨著時(shí)間的推移，土地整理逐漸從土地開發(fā)整理、土地整理復(fù)墾（開發(fā)）、土地整治以及農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)變。由于關(guān)于土地整治相關(guān)概念較多，造成理解混亂，給土地整治相關(guān)工作造成一定的困擾，因此國家新編了《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》，統(tǒng)一概念為“土地整治”，同時(shí)也不斷深化了土地整治內(nèi)涵。從范圍來看，土地整治從農(nóng)村延伸到城市，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)土地合理配置和利用。從內(nèi)涵來看，從增加耕地?cái)?shù)量逐漸向增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等轉(zhuǎn)變，內(nèi)涵不斷豐富。從目標(biāo)來看，由增加耕地面積向保護(hù)耕地與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。從手段來看，從以項(xiàng)目為主逐漸向工程項(xiàng)目結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整等轉(zhuǎn)變。從內(nèi)容來看，從以農(nóng)用地整治向農(nóng)村建設(shè)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地、未開發(fā)或利用效率不高的土地整治轉(zhuǎn)變。

此外，目前我國土地整治模式主要是以政府為主導(dǎo)，其他單位或個(gè)人配合工作。從表面看好像理所當(dāng)然，沒什么問題，但實(shí)際上由于我國土地整治是以農(nóng)村土地制度改革為主要依據(jù)的，這需要建立全面的保障制度，一方面保證各方面權(quán)益分配合理，特別是農(nóng)民利益，另一方面提高土地整治利用率，為城鄉(xiāng)建設(shè)提供優(yōu)良土地資源，但實(shí)際中保障制度卻存在很大的缺陷。針對(duì)這些問題，很多學(xué)者展開討論，主要提倡讓農(nóng)民參與、民間資本進(jìn)入。

2 土地整治模式創(chuàng)新及其權(quán)益分配優(yōu)化分析

在我國現(xiàn)代化建設(shè)不斷深入的形勢下，土地整治成為社會(huì)熱點(diǎn)。很多學(xué)者對(duì)土地整治模式提出不同的意見，有的認(rèn)為讓農(nóng)民及民間資本參與到土地整治中，能極大地提高土地整治效率及合理分配相應(yīng)權(quán)益，可以說農(nóng)民的參與在很大程度上直接影響到土地整治的質(zhì)量和利用效率。有的認(rèn)為把民間資本與政府、市場有機(jī)結(jié)合對(duì)土地整治具有十分重要的意義。本文在前人的研究上，總結(jié)了一套新的土地整治模式-委托-代理模式。具體內(nèi)容如下。

2.1 委托-代理模式內(nèi)容

土地整治涉及范圍廣，牽扯利益多。因此要改變傳統(tǒng)的土地整治模式，讓農(nóng)民、民間資本等參與到土地整治中來，堅(jiān)持公平、公正、公開原則，提高土地整治的質(zhì)量和效率，合理分配相關(guān)權(quán)益。而委托-代理模式正是土地整治模式的一種科學(xué)創(chuàng)新。

委托-代理模式下的土地整治主體包括政府、農(nóng)民、投資者以及第三方等，其中，第三方即實(shí)施者指的是有獨(dú)立地位、其目標(biāo)不是土地整治中“剩余利潤”的組織或個(gè)人，投資者主要指的是在金融市場上流通的投資性資金（包括公益性基金、產(chǎn)業(yè)基金及風(fēng)險(xiǎn)性投資基金等內(nèi)容）。這種創(chuàng)新模式把過去單一的土地整治模式關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀匚?代理關(guān)系，即通過權(quán)益的牽制，讓各主體之間相互制約和平衡，相應(yīng)的降低政府對(duì)土地整治的主導(dǎo)控制作用，充分利用市場競爭機(jī)制讓有實(shí)力的實(shí)施者參與進(jìn)來，同時(shí)讓市場作為“代理人”與農(nóng)民進(jìn)行溝通與談判，適時(shí)地滿足農(nóng)民的利益需求。然后農(nóng)民除了要爭取自身利益外，更要對(duì)代理人進(jìn)行全面的監(jiān)督，從而更好地爭取自我利益。接著代理人根據(jù)實(shí)際情況將其細(xì)分為實(shí)施者與投資者（主要是為了避免一個(gè)主體代理而出現(xiàn)貪污等道德敗壞現(xiàn)象）。總之，委托-代理模式即政府適當(dāng)放松控制，農(nóng)民通過以土地或者現(xiàn)金入股并與市場共享信息等，對(duì)實(shí)施者進(jìn)行全面的監(jiān)督和提出意見，達(dá)到各主體之間相互促進(jìn)、相互制約，合理分配權(quán)益的目的。

2.2 委托—代理模式各主體各司其職

政府作為土地整治的主導(dǎo)力量，要加強(qiáng)自身職能建設(shè)，制定土地整治相關(guān)規(guī)章制度，同時(shí)適當(dāng)放寬對(duì)土地整治的控制，充分發(fā)揮市場的競爭機(jī)制優(yōu)勢，同時(shí)加強(qiáng)市場監(jiān)管，讓市場機(jī)制在公正、公平的環(huán)境中正常運(yùn)行。土地整治最終落腳點(diǎn)要放到農(nóng)民身上，因此農(nóng)民必須參與到土地整治中來。農(nóng)民可利用土地或資金入股從而來獲取土地整治利益，同時(shí)讓農(nóng)民對(duì)土地整治工作進(jìn)行全過程的監(jiān)督，且讓農(nóng)民關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等建言獻(xiàn)策。市場作為該模式中不可或缺的一部分，根據(jù)需求將其細(xì)分為實(shí)施者與投資者。其中，實(shí)施者主要是選擇具有公益性質(zhì)的團(tuán)隊(duì)為代理人，在接受政府、農(nóng)民等監(jiān)督的基礎(chǔ)上，把資金所有者和產(chǎn)權(quán)所有者有效劃分開來，以達(dá)到土地整治中“權(quán)”與“利”平衡的目的。投資者只是單純的資金所有人，而不承擔(dān)具體工作，可有效的防范自私自利行為的出現(xiàn)。

總之，委托-代理模式把政府、農(nóng)民、市場（實(shí)施者與投資者）統(tǒng)一起來，可以有效地實(shí)現(xiàn)公平、公正、公開的土地整治原則，保證各方權(quán)益分配的合理性，實(shí)現(xiàn)多贏。

2.3 優(yōu)化相關(guān)權(quán)益分配的有效措施

過去土地整治模式主要是以政府為主導(dǎo)地位，農(nóng)民只是形式上的所有權(quán)主體，實(shí)際中土地整治的潛在價(jià)值、土地開發(fā)相關(guān)信息等都掌握在政府或者市場手中，農(nóng)民很難參與其中，這是我國土地整治質(zhì)量不高、權(quán)益分配不均最主要的原因之一。因此本文就此提出了土地整治新的模式：委托-代理模式，讓農(nóng)民、政府、市場都參與到土地整治中，相互監(jiān)督、相互促進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)共同權(quán)益分配。

第一，明確委托方和代理方。地方政府實(shí)際控制農(nóng)民所有土地，由此可見最基礎(chǔ)的委托-代理關(guān)系存在農(nóng)民與政府之間。市場作為第三方，是政府與農(nóng)民之間達(dá)成協(xié)議的主要“見證人”，可見市場與農(nóng)民或者政府之間的關(guān)系處于其次地位。然后根據(jù)相關(guān)公式等進(jìn)行計(jì)算，保證各主體的權(quán)益分配合理性。

第二，重視監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，保證土地整治權(quán)益分配的公正性、公平性。土地整治是新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)的重要手段，各主體要各司其職，通力合作，同時(shí)有關(guān)主體在土地整治過程中加強(qiáng)全面監(jiān)督，提高土地整治的透明度和公平性。

結(jié)束語

總而言之，土地整治是對(duì)未利用或利用效率不高、生產(chǎn)建設(shè)以及自然災(zāi)害等損害土地進(jìn)行整治，是建設(shè)新農(nóng)村、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段。基于此，本文提出了包含政府、農(nóng)民、實(shí)施者以及投資者于一體的土地整治新模式：委托-代理模式，四大主體相輔相成，相互監(jiān)督，能有效地提高土地整治質(zhì)量及合理分配相關(guān)權(quán)益，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

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