國家治理體系下的地方政府權(quán)力重構(gòu)

趙 豪

（四川大學(xué) 法學(xué)院，成都610207）

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度， 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！笨茖W(xué)有效的國家治理體系的建立是全面深化改革的目標(biāo)和方向。在當(dāng)前深刻、復(fù)雜的變革過程中，各種矛盾不斷涌現(xiàn)，新的治理元素不斷加入，要實現(xiàn)“加快發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會、生態(tài)文明”的改革任務(wù)，轉(zhuǎn)變政府職能，重構(gòu)地方政府職權(quán)成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要途徑。 可以說地方政府權(quán)力的重新配置是我國行政體制改革必須觸及的深水區(qū)。 雖然在行政法學(xué)和公共管理學(xué)上對地方政府權(quán)力配置已有較多的探討，但在“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的新理論指導(dǎo)下，賦予了法治在公權(quán)力配置中的新內(nèi)涵。 在新形勢下地方政府權(quán)力配置的考量因素和方向都呈現(xiàn)出新的維度，尤其需要在“政府—市場—社會”邊界合理劃分的基礎(chǔ)上，重新審視地方政府權(quán)力的橫向與縱向配置，這將是從行政法學(xué)領(lǐng)域研究此命題的新切入點。

一、國家治理體系對地方政府權(quán)力配置的影響

“治理”一詞屬于公共管理學(xué)中的特有概念，有其獨特的內(nèi)涵和外延。 現(xiàn)代“治理”理論源于20 世紀(jì)90 年代世界銀行等跨國金融公司與英美等西方國家地方政府治理改革的理論與實踐，它是在“新公共管理主義”、“新公共服務(wù)”思潮等一系列公共行政改革運動的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展而形成的一種全新的社會治理模式[1]197。根據(jù)全球治理委員會1995 年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報告，治理被定義為:“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和。 它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。 這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。 ”

當(dāng)前西方國家的主流治理模式為合作式治理，即“一個公民社會，在政策制定的過程中，不只是自上而下的專家指導(dǎo)和政府全能， 更希望由公民、 社會和民間組織共同參與制定政策，借此形成與政府間的相互對話，實現(xiàn)共識的凝聚”[1]13。 因此，現(xiàn)代治理的觀念意味著對傳統(tǒng)上政府是唯一治理中心的徹底否定，意味著治理主體的多元化和治理的多中心性，意味著治理主體邊界的模糊性及其治理主體之間的相互依存性和互動性[1]219，其中“對政府部門而言，治理就是從劃槳到掌舵的變化；對非政府部門而言，治理就是從被動排斥到主動參與的變化”[2]。

我國目前的地方行政層級為“省—市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)”的四級，這不僅導(dǎo)致行政權(quán)過度集中于政府，而且各級政府職責(zé)同構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，造成“一方面，由于行政職權(quán)的剛性制約機制不健全，政府依然擁有強大的行政強制職權(quán)，可以輕易地超越其職權(quán)范圍，對微觀經(jīng)濟(jì)和社會生活進(jìn)行廣泛的干預(yù)；另一方面，與此形成鮮明對照的，卻是政府貫徹實施公共政策的能力，政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的實際能力往往又非常低”[3]。 這與治理模式下的“分散化公共治理”或“多中心治理”格局[4]32的要求有著本質(zhì)差異。因此，在推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中，政府內(nèi)部多元治理主體之間職責(zé)權(quán)限的分工，政府與市場、社會的互動關(guān)系，構(gòu)成了現(xiàn)代國家治理體系成長的兩大主軸[5]。

二、地方政府權(quán)力的橫向多中心配置

現(xiàn)代治理主體的開放性造就了多元治理主體并存的局面[6]。 西方社會學(xué)把整個社會分成三大板塊:政府、社會和市場，對“多中心合作治理”的也主要從國家和公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作等角度開展[7]5。在“多中心治理”模式下應(yīng)當(dāng)明確“政府—社會—市場”的權(quán)力邊界。 這個邊界不是將兩者權(quán)力絕對分開，而僅是職責(zé)和功能上的相對明確[7]347。尋找政府權(quán)力與社會、市場權(quán)力的平衡點，成為地方政府權(quán)力橫向配置的關(guān)鍵。 經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理、公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)在各自的權(quán)力領(lǐng)域內(nèi)有所側(cè)重?！吧鐣卫淼谋举|(zhì)特征在于合作與溝通， 發(fā)揮不同社會主體在國家治理和社會發(fā)展中的作用。 國家既要保留傳統(tǒng)的管理職能，同時更加強調(diào)服務(wù)職能，管理與服務(wù)兩種職能要充分結(jié)合。 ”[8]而改變目前“地方政府普遍傾向于具有短期增長效益的基本建設(shè)等公共投資，忽視了本應(yīng)承擔(dān)的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療以及社會保障等關(guān)系民生的公共服務(wù)供給責(zé)任，從而造成經(jīng)濟(jì)繁榮與民生失調(diào)為特征的發(fā)展失衡”[9]的局面，應(yīng)是地方政府與非政府部門互動的主要著眼點。

首先，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的適當(dāng)分離。 中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出:“按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運行機制。 ”新公共管理提倡決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，作為與其一脈相承的治理理論也同樣對此持肯定態(tài)度。 決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的“行政三分制”[10]的提出，主要基于行政效能考慮。 決策權(quán)由行政機關(guān)行使，將執(zhí)行權(quán)從行政機關(guān)分離后，可以實現(xiàn)執(zhí)行主體多元化，并引入競爭機制，提高行政決策執(zhí)行的效率[11]。 治理體系下社會團(tuán)體甚至企業(yè)都有機會成為公共服務(wù)的提供者。 因此，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的適當(dāng)分離是對地方政府權(quán)力的橫向配置的新要求。

其次，政府與社會、市場間相對明確的權(quán)力界線。 目前我國明確政府與社會、市場關(guān)系的規(guī)范散見于部分單行法之中。 例如《行政許可法》第13 條規(guī)定了四類可以不設(shè)行政許可的事項，包括公民、法人或其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。 當(dāng)前地方政府仍是具有行政計劃權(quán)、行政調(diào)查權(quán)、行政許可權(quán)、行政強制權(quán)、行政處罰權(quán)的“全能型政府”，但將部分行政權(quán)力交還給社會和市場是實現(xiàn)“多中心治理”的根本途徑。

最后，地方政府對多元化治理主體的培育。 目前我國并沒有專門規(guī)范社會組織的法律，僅有《社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》三部行政法規(guī)。 社會組織準(zhǔn)入門檻過高，缺乏獨立自主性，內(nèi)部運行機制不健全，監(jiān)管體制存在漏洞等成為制約我國社會組織發(fā)展的頑疾。 當(dāng)前，我國仍缺乏有利于多元化治理主體成長的法律與制度環(huán)境，尤其是政府對重要民間組織的主導(dǎo)始終是中國公民社會的顯著特點[12]。我國地方治理多元主體的形成是一個“國家”逐漸退出“市場”和“社會”領(lǐng)域的過程，政府既要培育公民社會與市場，又要控制公民社會和市場化的發(fā)展進(jìn)程、速度和方向[4]17-18。 目前我國存在著數(shù)量眾多但未取得合法身份的社會組織，因此，完善有關(guān)社會組織的法律法規(guī)，引導(dǎo)仍占主導(dǎo)地位的地方政府對多元化治理主體的法治化培育， 對治理體系的不斷完善有著重要作用。

在行政管理與社會治理領(lǐng)域內(nèi)，改革以后的基本取向是簡政放權(quán)，政企分開，政社分開；政府把部分經(jīng)濟(jì)和社會管理的職能及相應(yīng)的權(quán)力交還給社會，將經(jīng)營權(quán)、決策權(quán)、人事權(quán)下放給企業(yè)，把社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治理交給社會，調(diào)動了企業(yè)和社會力量的積極性和能動性[13]。對我國而言，重點在于“重新發(fā)現(xiàn)社會”，釋放社會自我管理的活力。 “‘多中心治理’理論模型作為一種公共治理的新思路，是一種多元主體互動合作的善治模式，其打破了‘政府-市場’非此即彼的定式，開拓了傳統(tǒng)公共物品供給只有交由權(quán)威機構(gòu)或完全私有化后才能實現(xiàn)有效管理的極端觀念。 ”[14]

三、地方政府間的縱向分權(quán)配置

運用治理理論配置地方政府的職權(quán)，首先必須厘清我國地方政府權(quán)力的結(jié)構(gòu)。 上級導(dǎo)向型的壓力型體制與職責(zé)同構(gòu)的地方政府職權(quán)是我國地方政府權(quán)力體系的基本特征。 根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱地方組織法） 第59 條和第61 條的規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府行使10 項職權(quán)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使7 項職權(quán)，并且兩者中絕大部分職權(quán)雷同。 縣級以上地方各級人民政府權(quán)力重疊，其后果是機構(gòu)的重疊，地方政府“上下同責(zé)”和機構(gòu)“上下同粗”。[15]這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)使得科學(xué)有效的社會治理體制的形成不僅僅是一個國家與社會、市場的權(quán)力分化問題，更是一個上下級政府間權(quán)力縱向轉(zhuǎn)移的問題。

（一）地方政府權(quán)力配置的差異化

在政府權(quán)力的縱向比較中， 可以看到我國的每一級地方政府都管理著基本相同事務(wù)，特別是在列舉每級政府職責(zé)的最后一條都是“辦理上級國家行政機關(guān)（上級人民政府）交辦的其他事項”，這一條簡單的規(guī)定，以服從上級管理的名義，將政府的所有對內(nèi)職責(zé)潛在地貫穿在整個政府體系之中[4]81。這種網(wǎng)狀行政體制[16]導(dǎo)致各級地方政府間權(quán)力劃分不明確，進(jìn)一步阻礙了“多中心治理”的權(quán)力分化。要實現(xiàn)地方政府權(quán)力的縱向差異化配置，必須改變目前“高長型”的行政層級為“扁平型”的行政體制。 過多的政府層級無疑會加大政府權(quán)力差異化配置后上級政府的監(jiān)管難度。 在行政層級“扁平化”過程中，改“市管縣”為“省管縣”，實現(xiàn)“市縣分治”應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前重大的改革舉措。

憲法第30 條規(guī)定，除民族自治地區(qū)外，我國的行政區(qū)劃一般分為:省—市（縣）—鄉(xiāng)三級，只有直轄市和較大的市領(lǐng)導(dǎo)的縣外，其他的縣都實行省直管。 所以，從憲法上看當(dāng)前的“市管縣”體制缺乏合憲性。設(shè)區(qū)的市級政府是否領(lǐng)導(dǎo)縣，這對其職權(quán)配置有著及其重要的影響?！鞍凑諊H慣例，市是城市型的行政建制，縣是廣域型的行政建制。 市作為城市型的政區(qū)，主要管理本市的市區(qū)和郊區(qū)，不再管理農(nóng)村區(qū)域；縣作為廣域型的政區(qū)，直接管理縣屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。 ”[17]城市事務(wù)與農(nóng)村事務(wù)的本質(zhì)差異使得同時管理這兩類事務(wù)十分困難。 因此，實行“市縣分治”不僅有利于實現(xiàn)治理體系下行政層級的扁平化發(fā)展，而且有利于權(quán)力差異化配置后上級政府對下級政府的監(jiān)管。

總之，在各級地方政府權(quán)力差異化配置趨勢中，最終應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)各級地方政府權(quán)力“不盡相同、各有側(cè)重”的局面。省級政府作為地方的最高級別政府，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)較多的宏觀調(diào)控職能。市級政府和縣級政府則應(yīng)當(dāng)平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會服務(wù)職能。 鄉(xiāng)級政府應(yīng)當(dāng)主要承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給職能。

（二）地方政府權(quán)力配置的基層化

傳統(tǒng)基層政府的權(quán)力已經(jīng)無法滿足已達(dá)到中等城市規(guī)模的城鎮(zhèn)化需求。 特別是一些自然稟賦好、地理區(qū)位優(yōu)越、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得出現(xiàn)了公共服務(wù)和公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺的現(xiàn)象[18]。 但是現(xiàn)代治理模式卻要求基層政府最大化地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。 因此，增強基層政府的公共服務(wù)職能已成為權(quán)力縱向配置的趨勢之一。

首先，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能。 中共十七屆三中全會指出:“2012 年基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革任務(wù)，著力增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能。 ”但無論從宏觀的地方組織法概括授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職權(quán)①，還是從微觀的具體法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的規(guī)定②上看，法律并未因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特點而有所區(qū)別對待。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)被定位為一個“小而全”的全能型政府，作為最基層的政府，其主要職能應(yīng)是為農(nóng)村提供高效的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，擴大基層民主參與[1]198-199，而非承擔(dān)過重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé)，更不是“淪為”上級政府的執(zhí)行機關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本是在農(nóng)村實現(xiàn)現(xiàn)代治理模式的主導(dǎo)力量，但當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)卻嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與基層社會自治的有機銜接和良性互動。 所以，應(yīng)當(dāng)在更大范圍和更深層次內(nèi)推進(jìn)當(dāng)前已富有成果的“簡政強鎮(zhèn)”改革。

其次，提高縣級政府的經(jīng)濟(jì)社會管理自主權(quán)?？h級政府作為職權(quán)齊備的最低級別的完整的地方政府，應(yīng)當(dāng)具有充分的決策權(quán)。 但是根據(jù)筆者對相關(guān)的法律梳理，目前仍沒有法律直接將某一特定的職權(quán)授予縣級政府或其部門，所有授權(quán)性規(guī)定均采用“縣級以上地方各級人民政府”或“縣級以上地方各級××部門”的用語。 語焉不詳?shù)姆墒跈?quán)導(dǎo)致縣級政府不僅實質(zhì)扮演了上級政府的執(zhí)行機構(gòu)，而且獨立行使決策權(quán)也十分困難，甚至“上報審批”都成為縣級政府權(quán)力實施的常態(tài)；所以，當(dāng)前廣泛進(jìn)行的“省直管縣改革”，尤其是“強縣擴權(quán)”和“擴權(quán)強縣”都旨在加強縣級政府的自主權(quán)，否則縣級政府在社會治理中的創(chuàng)造性和主體性很難實現(xiàn)。

地方政府權(quán)力配置的基層化有利于促進(jìn)現(xiàn)代治理模式的形成。 基層政府公共職能的完善，反映出現(xiàn)代治理模式下“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的組織都以同一思想為基礎(chǔ)，即認(rèn)為每個人都是僅與本身利益有關(guān)的事情的最好裁判者，都完全能夠以自力滿足本身的需要”[19]。

（三）地方政府權(quán)力配置的地方自治化

雖然治理能力的現(xiàn)代化與是否實行地方自治制度不具有必然的因果關(guān)系，但眾多西方國家地方自治制度對現(xiàn)代治理模式的保障作用明顯，并且治理模式要求明確各級政府間的權(quán)力配置，推動公共產(chǎn)品、公共服務(wù)效益的最大化，這就不得不對地方自治進(jìn)行探討。 地方自治可以視為地方政府權(quán)力差異化配置在空間維度的延伸。

地方自治的理論基礎(chǔ)是“輔助性原則”，其是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)近年來所提倡的“職能下屬化”的核心原則， 即應(yīng)當(dāng)將人類事務(wù)盡可能地推定為個人事務(wù)或更貼近個人的那些團(tuán)體的事務(wù)，只有當(dāng)個人或更貼近個人的那些團(tuán)體無法解決時，才將該事務(wù)從個人移交給團(tuán)體，或逐次從較小團(tuán)體移交給更大團(tuán)體來解決[20]。 一方面基層政府能夠更及時地了解其轄區(qū)內(nèi)公眾的公共服務(wù)需求，并且最大限度地及時地滿足公眾需求的可能性也更高。 另一方面，基層政府是最經(jīng)常直接與公眾交流的一級政府， 公眾也更為容易獲知基層政府權(quán)力行使的信息，社會監(jiān)督也將變得更具操作性。 因此，基層政府在提供公共產(chǎn)品時具有高層政府無可比擬的優(yōu)勢。 “一切純屬地方的事務(wù)——一切僅涉及一個地區(qū)的事務(wù)——應(yīng)歸地方當(dāng)局負(fù)責(zé)。 鋪路、照明和一個市的街道清潔工作以及在通常情況下房屋的排水，除其居民外任何人均無甚影響。 ”[21]

目前地方自治還未進(jìn)入我國法律語境之中，更多的以“基層自治組織”予以取代。 有學(xué)者認(rèn)為，無論是村民自治，還是社區(qū)自治，都強調(diào)村民或居民的治理主體地位及其對村莊或社區(qū)公共事務(wù)治理擁有最終的決策權(quán)。 這與西方公民治理強調(diào)公民是治理的真正主體，對公共事務(wù)治理擁有最終的決策權(quán)，政府和行政人員只起著輔助性作用的本質(zhì)是一致的[1]222。 但無論村委會還是居委會都不具有相同于政府的行政管理職能，何況基層自治與地方自治實質(zhì)上仍為兩種不同的制度構(gòu)造。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府的職能定位最主要受國家政治制度和中央政府功能定位的影響，除此之外，也會因為所在省、市及縣域本土歷史、人文、地理等因素的影響，形成鮮明的地域特色[22]。在基層政府組織形式和職能與合作治理模式南轅北轍的情形下，傳統(tǒng)地方政府職權(quán)配置體系的局限性將進(jìn)一步放大，所以地方自治在現(xiàn)代治理模式下的縱向分權(quán)改革中有著新的生長空間。

四、地方政府權(quán)力配置的法治保障

此次中共十八屆三中全會通過的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的決議，是我國對政府職能轉(zhuǎn)型的另一種有益探索， 嘗試用新理論解決各級政府權(quán)力重構(gòu)中的 “精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”困境。 依靠“三定方案”改革各級地方政府權(quán)力的配置，不僅缺少改革的科學(xué)性，也缺少改革的穩(wěn)定性。 在現(xiàn)代治理模式下實現(xiàn)對地方政府權(quán)力的靜態(tài)配置后，如何加強權(quán)力的動態(tài)監(jiān)督保障，是現(xiàn)代治理體系對法治政府的另一內(nèi)在要求。 當(dāng)然法治化動態(tài)監(jiān)督保障并不是只有法律規(guī)范即可， 更重要的是法律原則與法律理念的貫徹。 如同拉倫茨所言:“法律原則是與法理念有關(guān)的評價標(biāo)準(zhǔn)或價值優(yōu)劣性的規(guī)定， 它們尚未被具體化成可以直接適用的法律規(guī)則，但是可以作為法規(guī)則正當(dāng)化的依據(jù)。 ”[23]

（一）法律保留原則與越權(quán)無效原則的凸顯

在對各級地方政府間的權(quán)力界線靜態(tài)劃分后，如何保障差異化配置的權(quán)力能夠獨立地動態(tài)行使，成為法學(xué)界值得關(guān)注的問題。 傳統(tǒng)行政法理論認(rèn)為，行政法具有五種基本實體性原則:依法行政原則、尊重和保障人權(quán)原則、越權(quán)無效原則、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則和比例原則[24]。 其中，依法行政原則是對法治政府的基本要求，包含法律創(chuàng)制、法律優(yōu)越和法律保留三項重要內(nèi)容。 在上下級政府間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不變的前提下，各級地方政府間實現(xiàn)了差異化的權(quán)力配置，如何保障各級政府的權(quán)力不受干預(yù)地行使，致使法律保留原則與越權(quán)無效原則在行政法基本原則中的凸顯。

法律保留原則和越權(quán)無效原則都是為限制行政權(quán)而設(shè)定，強調(diào)行政機關(guān)實施任何行政行為皆必須有法律授權(quán)，一切超越法定權(quán)限的行為無效[24]68-70。在上下級政府間“上下同責(zé)”、“上下同粗”的體系下，法律保留原則和越權(quán)無效原則根本無法發(fā)揮應(yīng)有價值。 將傳統(tǒng)行政法基本原則與治理理論的基本要求對照分析，可以發(fā)現(xiàn)二者話語體系中行政法基本原則的重點明顯不同。傳統(tǒng)行政法基本原則強調(diào)依法行政原則，尤其以法律優(yōu)先原則為最突出的內(nèi)容。現(xiàn)代治理模式要求明確權(quán)利體系的界線，明確具體行政權(quán)的行使主體，尤其強調(diào)各級政府權(quán)力都應(yīng)當(dāng)被限定在各自的范圍內(nèi)。 法律保留原則和越權(quán)無效原則對于保障行政權(quán)的縱向重構(gòu)及差異化行使都有著十分重要的作用。 因此，在現(xiàn)代治理模式下的法律保留原則和越權(quán)無效原則對于地方政府權(quán)力差異化行使將發(fā)揮更加重要的保障作用。

（二）行政程序?qū)Χ嘣卫碇黧w權(quán)力的規(guī)制

相對明確的“政府—社會—市場”的權(quán)力范圍是治理模式的基本內(nèi)涵之一。 從權(quán)力制約的理論基礎(chǔ)上看，治理理論試圖改變單一的“以權(quán)力制約權(quán)力”模式，適當(dāng)引入“以社會制約權(quán)力”和“以權(quán)利制約權(quán)力”模式。 傳統(tǒng)控權(quán)機制所基于的理念是“公權(quán)力是必要的惡”，只看到公權(quán)力可能成為“惡”的一面，而沒有看到公權(quán)力也可以成為“善”的一面[25]?，F(xiàn)代化的治理體系就是要最大限度地激發(fā)公權(quán)力的“善”，因此，靜態(tài)的組織法控制權(quán)力應(yīng)當(dāng)讓位于動態(tài)的程序法規(guī)范權(quán)力。 因此，完善的行政程序在治理模式中被賦予了新的使命。

行政程序在價值基礎(chǔ)上與“以人為本”的治理理論價值基礎(chǔ)具有相似性。 行政程序的價值從內(nèi)部和外部兩個角度呈現(xiàn)。 行政程序的內(nèi)在價值是先去除結(jié)果，僅以行政程序運行過程本身對人的意義而對行政程序作出的價值評價，即根據(jù)行政方式、手段是否對人的尊嚴(yán)造成侵犯，是否合乎人性等程序自身的“德性”對程序作出優(yōu)劣評價；而外在價值是基于行政程序運行過程的結(jié)果也即“程序的產(chǎn)出”對人的意義而對行政程序運行過程作出的價值評價[25]。 外部價值體現(xiàn)的是“程序—決定—人”的以決定結(jié)果為中介的間接的價值關(guān)系，是工具理性的必然延伸；內(nèi)部價值展現(xiàn)的是“程序—人”的直接價值關(guān)系，是價值理性的集中體現(xiàn)[26]。 追求內(nèi)部價值與外部價值的統(tǒng)一是現(xiàn)代行政程序的理論與實踐基礎(chǔ)。

以聽證制度和信息公開制度為核心的現(xiàn)代行政程序，對多元化治理主體權(quán)力行使的效用也可以從內(nèi)部和外部兩個視角進(jìn)行考察。 從內(nèi)部視角看，行政程序有利于避免傳統(tǒng)實體控權(quán)機制的僵硬、死板；有利于充分調(diào)動行政相對人參與國家管理、參與行政行為的積極性；有利于改進(jìn)地方政府內(nèi)部運作機制，提高行政效率[25]。 從外部視角看，行政程序有利于形成政府權(quán)力的動態(tài)規(guī)范機制；有利于法律保留原則和越權(quán)無效原則的具體實施，防止地方政府恣意越權(quán)； 有利于規(guī)范各個治理主體行使行政權(quán)力的行為。 “程序一方面可以限制行政官吏的裁量權(quán)，維持法的穩(wěn)定性和自我完結(jié)性；另一方面卻容許選擇的自由，使法律系統(tǒng)具有更大的可塑性和適應(yīng)性的能力?！盵27]但是第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃指出行政程序方面的立法項目仍屬于“立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項目”。[28]因此，完善我國行政程序制度對于治理主體權(quán)力行使的規(guī)制有著重要意義。

（三）健全地方政府權(quán)力配置的法律規(guī)范

“有法可依”應(yīng)當(dāng)是對地方政府權(quán)力配置制度保障的重要途徑。 在構(gòu)建制度化的現(xiàn)代治理模式中，法律失范仍是不得不面對的問題。 從橫向權(quán)力多中心配置上看，應(yīng)當(dāng)制定《社會團(tuán)體法》和《行業(yè)組織法》，解決多中心治理主體的合法身份問題。 目前我國尚沒有一部關(guān)于社會組織管理的基本法律，僅有國務(wù)院頒布的三個登記管理條例和民政部出臺的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》、《取締非法民間組織暫行辦法》， 以及其他部門頒布的規(guī)范性文件。 數(shù)量眾多的“草根組織”嚴(yán)重制約了政府向社會的權(quán)力轉(zhuǎn)移。 因此，賦予社會組織合法身份，應(yīng)當(dāng)成為構(gòu)建多中心治理模式的首要目標(biāo)。 此外，在當(dāng)前已存在規(guī)范性文件中，存在著效力較低、內(nèi)容分散、原則性較強、缺乏可操作性等問題，造成實踐中對社會組織管理的隨意性較大。 所以，十分有必要制定專門的規(guī)范社會組織、社會生活和社會事務(wù)的法律。

從縱向分權(quán)配置上看，應(yīng)當(dāng)修改《地方組織法》，明確各級政府間權(quán)力的差異化配置。 我國《憲法》第107 條和《地方組織法》第59 條賦予地方各級政府相同權(quán)力，即都采用“縣級以上的地方各級人民政府”的法律用語，致使各級政府間權(quán)力缺乏明確劃分，導(dǎo)致機構(gòu)設(shè)置重疊，權(quán)力歸屬模糊，進(jìn)而導(dǎo)致體系內(nèi)縱向分權(quán)的種類和效果都大打折扣。 同一件事，很可能五級政府同時在管，只不過管理權(quán)限存在序列性的差異，這種情況在省、市、縣三級政府中表現(xiàn)得尤為突出[3]205。 在地方政府權(quán)力的差異化、基層化、地方自治化趨勢中，地方政府權(quán)力配置的基層化仍處于試點中，還需積累實踐經(jīng)驗；地方政府權(quán)力配置的地方自治化甚至還僅停留在理論探討中，亟需與我國實際相結(jié)合；而差異化配置各級地方政府權(quán)力都已在各地積累了較成熟的經(jīng)驗。 因此，差異化的權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)首先被法律明確。 修改地方組織法，明確各級政府間的不同權(quán)力類型與限度，可與“政府—社會—市場”的多中心治理模式相得益彰。

五、結(jié) 語

在加強行政體制改革的頂層設(shè)計時， 地方政府權(quán)力的法治化重構(gòu)成為治理體系現(xiàn)代化構(gòu)建的必要事項。 當(dāng)前，地方政府承擔(dān)了過多的經(jīng)濟(jì)職能，忽視了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的增加，甚至出現(xiàn)了地方政府間相互競爭的局面，正如學(xué)者朱建平所述，我國政府間存在著縱向競爭和橫向競爭，縱向競爭指中央政府與地方政府的競爭，主要是財政和政治利益的交換，橫向競爭指地方政府間圍繞著經(jīng)濟(jì)增長所需的要素、資源等生產(chǎn)要素方面的競爭[29]，這與國家治理體系的要求南轅北轍。 在“多中心治理”模式成為當(dāng)今世界的主流治理模式的趨勢下，地方政府權(quán)力的橫向配置需要放權(quán)于社會、放權(quán)于市場。 這有利于釋放社會與市場的活力，緩解地方政府能力不足與公共產(chǎn)品、公共服務(wù)多元化之間的張力。 但是，現(xiàn)代化治理體系在我國的建立有異于其他國家的困難， 首要考慮的因素即是各級地方政府的 “上下同責(zé)”、“上下同粗”的內(nèi)部權(quán)力體系；因此，放權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級政府，增強基層政府的自主權(quán)，并且積極探索各級政府間差異化的權(quán)力構(gòu)造模式，成為權(quán)力橫向配置改革之前必須解決的遺留問題。

地方政府權(quán)力的重構(gòu)就是要政府“革自己的命”，只要政府自我授權(quán)并隨意超越權(quán)限的現(xiàn)象無法得到校正，政府就有可能根據(jù)自己的利益和意志，以加強管理甚至維護(hù)社會公平的名義，將行政干預(yù)的觸角伸向經(jīng)濟(jì)社會生活的各個領(lǐng)域，從而不斷強化自身的權(quán)力[5]。建立科學(xué)有效的社會治理體制對法治國家也提出了新的要求， 法律保留原則和越權(quán)無效原則效用的加強， 以及行政程序立法的完善成為治理模式下監(jiān)督和制約各級地方政府權(quán)力運行的關(guān)鍵節(jié)點。

注釋：

①鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能包括：執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。 參見姬秀娟的《新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位》，載《甘肅社會科學(xué)》2007 年第2 期。

②通過筆者對57 部包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的法律分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職權(quán)包括：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護(hù)、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生及社會公共服務(wù)等職權(quán)。

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