城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“村改居”的利益博弈及解決途徑

宋悅?cè)A，徐文佳

大連理工大學(xué)，遼寧 大連116024

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“村改居”

所謂“村改居”，就是為適應(yīng)城市建設(shè)和發(fā)展的需要，地方政府在城市邊緣及小城鎮(zhèn)將農(nóng)業(yè)人口的戶籍改為非農(nóng)業(yè)戶籍，將村委會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裎瘑T會(huì)，以此加速城市化進(jìn)程，拉動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從根本上講，“村改居”是一場以土地收益分配為核心的社會(huì)變革，涉及多方利益主體的利益博弈以及利益訴求。

據(jù)資料統(tǒng)計(jì)顯示，截止2011年我國城鎮(zhèn)人口的平均增長速度為3.8%，農(nóng)村人口的平均增長速度為-1.9%,城鎮(zhèn)人口增長速度明顯超出農(nóng)村人口增長速度。根據(jù)2012 年《國家統(tǒng)計(jì)年鑒》中，我國“總?cè)丝跀?shù)”和“城鎮(zhèn)人口”數(shù)據(jù)，得出我國2011、2010、2009年的城市化率分別為51.27%、49.94%、46.59%，城市化率每增長一個(gè)百分點(diǎn)，我國每年約增加1200 萬到1300萬城鎮(zhèn)人口[1]（P1030～1048）。隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，城市周邊的土地成為擴(kuò)充城市用地面積的主要來源，“村改居”現(xiàn)象必然大量產(chǎn)生。

在城市化進(jìn)程中，城市周邊的農(nóng)村集體土地將大量被征用，大量農(nóng)民變?yōu)槭У剞r(nóng)民，并且即將生活在相對(duì)陌生的城市。[2]（P37～42）在我國失地農(nóng)民數(shù)量龐大，由于在征地過程中處于弱勢地位，征地補(bǔ)償過低，再就業(yè)困難，成為城市中沒有保障的弱勢群體。土地所帶來的巨大的經(jīng)濟(jì)利益，造成了地方政府與開發(fā)商圈地拆房，農(nóng)民群情激憤的抗?fàn)巿雒?。?yán)重影響了服務(wù)型政府的建設(shè)以及政府良好形象的樹立。“村改居”涉及億萬農(nóng)民的利益和城鄉(xiāng)發(fā)展的穩(wěn)定，均衡各利益主體的利益，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益已迫在眉睫，因此從微觀層面研究“村改居”進(jìn)程中的利益博弈關(guān)系，提出相關(guān)對(duì)策及解決方案是非常必要的。

二、“村改居”過程中的利益博弈分析

有關(guān)學(xué)者認(rèn)為，隨著中國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中國已經(jīng)進(jìn)入了博弈時(shí)代，政府與政府之間，政府與公眾之間的利益博弈是市場化改革的必然產(chǎn)物，各利益主體之間在目標(biāo)取向上的差異性決定了博弈雙方的最終博弈格局。[3]（P124～137）“村改居”是一場農(nóng)村集體土地潛能釋放的盛宴，它涉及到地方政府、失地農(nóng)民、農(nóng)村集體組織（村干部）以及土地開發(fā)商，四大利益博弈主體。

“村改居”是在現(xiàn)有制度框架和政策作用下各方力量共同參與的一場局部社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)變革，其實(shí)質(zhì)是以土地收益分配的社會(huì)利益再分配的過程。[4]（P4～5）“村改居”還涉及到農(nóng)民土地的補(bǔ)償，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的清算分配，失地農(nóng)民的就業(yè)安置、社會(huì)保障、新市民的社會(huì)適應(yīng)性及社會(huì)認(rèn)同感的培養(yǎng)、市民的管理、社會(huì)服務(wù)等多方面問題，這些問題直接關(guān)系到“村改居”后失地農(nóng)民的生活水平和生活質(zhì)量，國家、集體、個(gè)人三方在“村改居”的過程中都要保證自身的利益。尤其是個(gè)人，在這個(gè)過程中是弱勢的一方，同時(shí)也是最迫切得到利益的一方，而且由于相對(duì)貧困，加上“村改居”后由各種缺乏保障所造成的不確定感，促使他們強(qiáng)烈地渴望在這個(gè)過程中獲得更多的甚至是不合理的利益。這樣就產(chǎn)生了“村改居”過程中的多方利益博弈。

（一）失地農(nóng)民與地方政府之間的利益博弈分析

失地農(nóng)民和地方政府之間的利益博弈是一種不平等主體之間的零和博弈關(guān)系，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，失地農(nóng)民的利益無情地被剝奪，地方政府獲得巨大的收益，從總體上看，政府得到的和農(nóng)民失去的一樣多，雙方的收益之和為零。但是事實(shí)并非如此，政府和失地農(nóng)民之間存在著權(quán)力的非對(duì)稱現(xiàn)象，這種非對(duì)稱現(xiàn)象體現(xiàn)在地方政府的博弈資源來自國家政治權(quán)力，可以制定有利于自身利益的政策方案，而農(nóng)民則處于被動(dòng)地位，服從政策成為他們無奈的選擇。然而，“主權(quán)在民”的觀念則強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)力是一種委托權(quán)，政府只是權(quán)力的執(zhí)行者，但是在“村改居”的過程中，權(quán)力被賦予政府之后，政府控制了權(quán)力資源，在地方績效、短期政績效應(yīng)、地方政府自利性等因素的作用下，權(quán)力并沒有有效地作用于公眾，公眾的權(quán)利在很大程度上被無情地侵犯甚至剝奪。

我國憲法規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家外，屬于農(nóng)村集體所有”。這表明我國農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，土地使用權(quán)歸農(nóng)民所有，只有國家有權(quán)對(duì)集體土地進(jìn)行征收轉(zhuǎn)為國有，但前提條件是為了“公共利益”，而目前“村改居”過程中卻將商業(yè)用地和公益用地混為一談，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理，這就造成了“村改居”過程中的土地亂象，地方政府以地生財(cái)。

農(nóng)民處于博弈的弱勢地位還表現(xiàn)在農(nóng)民與政府之間存在著信息的非對(duì)稱現(xiàn)象，很顯然農(nóng)民在信息的搜集過程中要付出極大的成本，這與農(nóng)民的收益相比，往往高出所得到的補(bǔ)償。另外，受到知識(shí)水平、文化素養(yǎng)、思想意識(shí)的局限的影響，失地農(nóng)民沒有過多獲取信息的動(dòng)機(jī)，這就造成了失地農(nóng)民與政府之間的信息非對(duì)稱現(xiàn)象。土地作為一種稀缺的資源，其價(jià)值會(huì)隨著時(shí)間的推移和城市的發(fā)展不斷增值，目前地方政府對(duì)土地進(jìn)行征收時(shí)采取一次性的補(bǔ)償，而土地的增值部分卻被地方政府無償占有。

在土地的征收過程中農(nóng)民無法了解到土地的增值情況，地方政府悄無聲息地占有了土地的增值收益。一方面，在土地征收過程中地方政府不會(huì)告知農(nóng)民土地將來增值的情況，只會(huì)用一次性補(bǔ)償?shù)木薮髷?shù)額來誘惑農(nóng)民，而農(nóng)民是否同意出讓土地很大程度上取決于土地交易拆遷后的補(bǔ)償情況。如果補(bǔ)償對(duì)原本就不富裕的農(nóng)民具有足夠的吸引力，農(nóng)民就會(huì)忽視土地的稀缺性和增值潛力，接受地方政府的補(bǔ)償出讓土地；另一方面，部分農(nóng)民長久渴望能夠過上城市居民的生活，正如他們的愿景一樣，政府為農(nóng)民勾畫出美好的生活畫卷，符合農(nóng)民的心理需求，激發(fā)了農(nóng)民對(duì)美好城市生活的向往，于是農(nóng)民會(huì)接受不平等的條件出讓土地。

由于農(nóng)民的信息、權(quán)利以及知識(shí)水平、文化素養(yǎng)等方面的局限性，導(dǎo)致了土地征收看似合理合法，但是從博弈論的角度講，農(nóng)民缺乏博弈資源，處于劣勢地位。

（二）失地農(nóng)民與村干部之間的利益博弈分析

隨著我國城市化步伐的不斷加快，城市周邊、近郊的村莊由于其地理位置優(yōu)越，土地升值空間巨大，成為“村改居”推行的主要目標(biāo)。然而隨著“村改居”的進(jìn)一步深入，也暴露出越來越多的村干部以權(quán)謀私現(xiàn)象。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)認(rèn)為“道德風(fēng)險(xiǎn)”是指個(gè)人會(huì)受到某種因素的引誘，會(huì)違反有關(guān)誠實(shí)和可靠的一般準(zhǔn)則，因?yàn)榄h(huán)境允許他們這樣做而不受懲罰。[5]（P111～113）當(dāng)政府和農(nóng)民處于權(quán)利和信息的非對(duì)稱狀態(tài)下，村干部難免受到利己主義的驅(qū)動(dòng)，謀求個(gè)人特殊利益而偏離了公共利益的要求，借助手中的權(quán)力和資源，大肆侵吞集體財(cái)產(chǎn)，從而導(dǎo)致了村干部道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

村干部作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的代表，是土地轉(zhuǎn)讓的具體操作者，是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)木唧w執(zhí)行者，一方面，村民為了在土地轉(zhuǎn)讓過程中獲得更多的利益，往往會(huì)對(duì)村干部恭維有加，以獲得更多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；另一方面，在土地交易的談判過程中，地方政府往往會(huì)給予村干部更多的優(yōu)惠政策，以使村干部能憑借其威信和影響力說服農(nóng)民接受現(xiàn)有的補(bǔ)償條件，出讓土地。農(nóng)民長期的集體生活，會(huì)對(duì)村干部產(chǎn)生信任，甚至是依賴，即使是無信任，個(gè)別村干部也會(huì)憑借暴力，威懾村民出讓土地。在整個(gè)的過程中，村干部是少數(shù)的受益方，而農(nóng)民則成為“村改居”的犧牲品，這嚴(yán)重違背了公平原則，同時(shí)也是不時(shí)出現(xiàn)“暴力抗遷”事件的一個(gè)重要原因。

（三）開發(fā)商與地方政府之間的利益博弈分析

近年來由土地引發(fā)的社會(huì)矛盾和權(quán)益糾紛不斷涌現(xiàn)，其根本原因在于我國城鄉(xiāng)分割的二元土地制度結(jié)構(gòu)，當(dāng)農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地時(shí)，政府壟斷了土地的一級(jí)市場，控制了土地的二級(jí)市場，地方政府低買高賣成為城市迅速發(fā)展和崛起的根本動(dòng)力。[6]（P57～62）

地方政府以國家公共利益的名義將土地收歸國有，又以市場化的方式與土地開發(fā)商進(jìn)行交易，導(dǎo)致地方政府在改變現(xiàn)有土地用途及轉(zhuǎn)讓開發(fā)過程中存在著巨大的利益空間。在我國土地實(shí)行公有制，土地歸國家所有，但是，國家權(quán)能的實(shí)施是通過具體的政府及其政府中的個(gè)人來行使，所以我國國有土地的種種權(quán)能是通過其代理人——地方政府來實(shí)行，這就給地方政府的尋租行為帶來了可乘之機(jī)。土地開發(fā)商為了以低于市場的價(jià)格獲得土地，就會(huì)通過各種手段，為少數(shù)當(dāng)權(quán)者的尋租行為提供便利，以謀求個(gè)人利益的最大化、贏得地方政府的庇佑。

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷深入，土地征收收入成為地方政府巨額財(cái)政與投資的重要來源，地方政府推動(dòng)土地征收與開發(fā)一方面能夠在短時(shí)間內(nèi)拉動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP的快速增長，另一方面能夠彰顯政府官員經(jīng)營城市的業(yè)績，增加個(gè)人晉升機(jī)會(huì)。地方政府借助土地開發(fā)商把稀缺的土地短時(shí)間內(nèi)賣出，獲得收益。當(dāng)?shù)胤秸c土地開發(fā)商的相關(guān)利益和權(quán)利結(jié)合時(shí)，開發(fā)商會(huì)在地方政府“公共利益”的虛假外衣下，強(qiáng)拆民居，偷工減料，借助土地稀缺特性推高房價(jià)，操縱房價(jià)，獲取包括其尋租成本在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)收益。最終承擔(dān)損失的只有失地農(nóng)民。

在城市化進(jìn)程中，由于房地產(chǎn)市場法律法規(guī)不健全，房地產(chǎn)開發(fā)商能夠以很低的價(jià)格從政府手上通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓獲得大量土地，并將土地囤積起來，甚至把房囤積起來，推高房價(jià)。從私人產(chǎn)品的角度分析，城市化過程中的土增值價(jià)格是開發(fā)商及地方政府能力和經(jīng)營的結(jié)果。從市場的角度看，開發(fā)商的做法無可厚非，房地產(chǎn)企業(yè)追求利潤最大化原本天經(jīng)地義。但是，從公共產(chǎn)品的角度出發(fā)，政府應(yīng)該更多地著眼于公共利益，考慮到失地農(nóng)民的生活、就業(yè)、社會(huì)保障以及子女教育等多方面問題，單純地把土地溢價(jià)（溢價(jià)：股票行業(yè)用語，是指交易價(jià)格超過證券票面價(jià)格，本文是指土地升值空間）作為開發(fā)商及地方政府的收益，而沒有將土地轉(zhuǎn)讓過程中的巨大收益看成是人民共有的財(cái)富，有悖于公平效率原則，也有悖于政府的公共責(zé)任。城市地位的提升，得益于城市化過程中，地方政府對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的巨大投入，但是，以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的地方政府績效嚴(yán)重違背了公共價(jià)值取向，所以在地方政府與土地開發(fā)商的利益博弈過程中，博弈的雙方都會(huì)通過調(diào)整自己的行為，反映博弈雙方的愿望利益訴求，在合作的前提下，爭取各自的利益最大化。最終的受害者是失地農(nóng)民。

三、“村改居”博弈格局的均衡對(duì)策

土地是農(nóng)民的生存之本,維護(hù)和保障農(nóng)民的土地權(quán)益是解決征地矛盾沖突的關(guān)鍵。進(jìn)一步深化征地制度改革,不斷完善征地補(bǔ)償機(jī)制,健全相關(guān)法律法規(guī)和配套政策,從根本上維護(hù)廣大農(nóng)民的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)明確劃分土地征用范圍，建立公平統(tǒng)一的制度框架，抑制地方政府以及土地開發(fā)商的自利性。

（一）明確劃分土地使用范圍，界定土地權(quán)力關(guān)系

“村改居”進(jìn)程中失地農(nóng)民利益受損的重要原因在于我國公有制土地的權(quán)限界定不清楚，政府的權(quán)力沒有受到有效的監(jiān)督和約束。解決該問題的根源在于分散和弱化政府權(quán)力，明確劃分政府權(quán)力邊界，將政府的權(quán)力分散到土地使用者的手中，形成政府與土地使用者之間的權(quán)力對(duì)稱格局，唯有如此才能使土地成本和收益相對(duì)稱。嚴(yán)格劃分“公共用地”和“商業(yè)用地”，防止地方政府披著“公共用地”的外衣，將農(nóng)民土地商業(yè)化運(yùn)作，侵犯農(nóng)民合法權(quán)益，損害國家形象。

首先，明確界定土地權(quán)力，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)形態(tài)不同于國家所有權(quán)，更異于私人土地所有權(quán)，如何清晰的界定土地權(quán)利，將權(quán)利界定到土地使用者身上，就要將權(quán)利分散到農(nóng)民和土地所有者的身上，那么土地的征收就能夠在當(dāng)事人之間自愿自利的條件下進(jìn)行，土地分配的利益機(jī)制就可以通過市場價(jià)格機(jī)制來理順。其次，要對(duì)我國土地的類型進(jìn)行明確劃分，對(duì)不同類型的土地實(shí)施不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，禁止擅自將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。最后，要強(qiáng)化土地管理行為的監(jiān)督和檢查，嚴(yán)格查處涉及土地的違法犯罪行為。設(shè)立專門的土地糾紛受理機(jī)構(gòu)，向失地農(nóng)民提供專業(yè)的法律援助。

（二）抑制地方政府、開發(fā)商的自利性

地方政府作為國家權(quán)力的具體實(shí)施者，擔(dān)負(fù)著造福于人民的重任，不能因?yàn)闋幦《唐诘某鞘袠I(yè)績，以及個(gè)人的晉升機(jī)會(huì)而不顧公共利益的訴求，侵犯公眾的利益。在土地的征收過程中地方政府必須抑制自利性，防止道德風(fēng)險(xiǎn)和尋租行為的出現(xiàn)。要完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照市場價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照市場談判的方式確定補(bǔ)償費(fèi)用。[4]（P17～18）

土地開發(fā)商作為企業(yè)，必然是以經(jīng)營為目的，但是同時(shí)也擔(dān)負(fù)著社會(huì)責(zé)任、道德責(zé)任、法律責(zé)任，同樣要為社會(huì)的和諧發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。將賄賂官員作為降低或節(jié)約成本的手段，嚴(yán)重侵害了公共利益，失去了人民的信任，也就失去了企業(yè)生存的土壤，所以房地產(chǎn)企業(yè)要從利益最大化的簡單邏輯中走出來，成為一個(gè)擔(dān)負(fù)社會(huì)責(zé)任的主體，堅(jiān)守道德準(zhǔn)則，從人民群眾的角度出發(fā)，增強(qiáng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感。

（三）實(shí)施信息公開制度和聽證制度

地方政府公共政策和決策行為要公開透明，不僅要體現(xiàn)在信息的社會(huì)共享，而且表現(xiàn)為政策程序的公開透明，要讓廣大民政知道政府在做什么，為什么這樣做，這樣做的后果及影響如何?！按甯木印边^程中農(nóng)民利益受到損害的根本原因在于農(nóng)民對(duì)政府政策機(jī)制的遠(yuǎn)期效果不甚了解，近期效果不確定。決策民主化的標(biāo)志是政府決策的透明，公共決策是為滿足公眾和社會(huì)需求做出的，保障決策充分體現(xiàn)民權(quán)、民情、民意，就要讓民眾參與到政府的決策過程中來，采取聽證會(huì)、咨詢會(huì)、會(huì)議公開等形式，使公共政策更符合民意。聽證制度是保障利益相關(guān)者的利益的有效途徑，通過聽取利益主體的訴求，尋找符合利益主體的協(xié)調(diào)方式，保障人民的合法利益，確保信息的有效、對(duì)稱。加強(qiáng)公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，公共服務(wù)主體的利益性要求加強(qiáng)公共服務(wù)監(jiān)督，政府作為公共服務(wù)主體有可能陷入與民爭利或“官本位”的怪圈，追求自身利益最大化。同時(shí)，反腐敗的嚴(yán)峻形勢也需要建立健全公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，以解決公共服務(wù)監(jiān)督的“制度資源短缺”問題。

農(nóng)業(yè)乃國之根本，解決好農(nóng)村問題，保障農(nóng)民權(quán)益，有效開展“村改居”，合力推進(jìn)城市化進(jìn)程關(guān)系到廣大人民的根本利益。博弈的根本在于均衡，只有充分均衡各方的利益訴求才能推進(jìn)“村改居”在我國的順利進(jìn)行，保障社會(huì)的公平與穩(wěn)定。

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