地方政府公共事業(yè)管理的績效評(píng)價(jià)與考核

□于 浩

(中共太原市委黨校，山西太原030012)

1 地方政府公共事業(yè)管理績效考核的基本理論

首先，地方政府公共事業(yè)管理的含義是地方政府為滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的需求，依法對(duì)公共事業(yè)進(jìn)行精心調(diào)節(jié)和控制的活動(dòng)。因此，公共產(chǎn)品理論作為公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主要內(nèi)容，理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀檠芯空彩聵I(yè)管理績效考核與評(píng)價(jià)最基礎(chǔ)、最有力的理論支撐。譬如，公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，之前只能由政府來提供的公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)而由市場(chǎng)提供，這大大提升了效率性，其供給主體多元化的趨勢(shì)也得以顯現(xiàn)。如此一來，政府可以更好地進(jìn)行制度激勵(lì)和法律監(jiān)管，從而使社會(huì)福利達(dá)到最大化。

其次，新公共管理理論自20世紀(jì)90年代在西方學(xué)界也逐漸興起。這股思潮主張以私營部門的運(yùn)行方式來改造公共部門，在公共部門中引入競(jìng)爭機(jī)制、顧客至上理念和結(jié)果導(dǎo)向機(jī)制等等。這也使得政府績效評(píng)價(jià)更加注重“質(zhì)量、結(jié)果和效益”等方面，評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)也更加突出經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。政府以一個(gè)服務(wù)者的態(tài)度和精神提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的模式賦予了這個(gè)時(shí)代公共行政價(jià)值的新內(nèi)涵，那就是政府和公民轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)具有雙向互動(dòng)的社會(huì)有機(jī)體。這種關(guān)系的確立，也為政府公共事業(yè)管理的績效考核樹立了顧客至上的管理理念和顧客期望，這成為政府績效考核新的標(biāo)準(zhǔn)。

再次，委托代理理論對(duì)于地方政府公共事業(yè)管理的績效評(píng)價(jià)的關(guān)系。委托代理理論最早可以追溯到股份制公司的管理體制的問題研究。在股份制前提下，公司所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，由職業(yè)經(jīng)理人代表股東行使管理職能，這種利益上的分歧促使了委托代理理論的發(fā)展。委托代理問題是由當(dāng)事人各方信息的不對(duì)稱引起的，其實(shí)質(zhì)則是對(duì)契約關(guān)系的研究。在地方政府公共事業(yè)管理活動(dòng)中，自然也存在委托代理關(guān)系，一方面，公民將公有資源交給政府代為支配;另一方面，政府再講一系列的公共項(xiàng)目以多種形式委托給社會(huì)企業(yè)及其他組織。

2 地方政府公共事業(yè)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建的原則

地方政府公共事業(yè)管理績效考核指標(biāo)必須能夠反映地方政府公共事業(yè)管理的狀態(tài)、監(jiān)督其管理過程、計(jì)劃和預(yù)測(cè)地方政府公共事業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)以及評(píng)價(jià)地方政府公共事業(yè)管理績效的功能。如何構(gòu)建科學(xué)而有效的地方政府公共事業(yè)管理績效考核的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，這是一個(gè)很嚴(yán)峻的問題。

2.1 目標(biāo)一致性原則

所謂目標(biāo)一致性，意指地方政府公共事業(yè)管理績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與被評(píng)價(jià)對(duì)象的戰(zhàn)略目標(biāo)、績效考核目的三者之間的一致性。首先，績效考核指標(biāo)與被評(píng)價(jià)對(duì)象戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性，要求在設(shè)定和選擇績效考核指標(biāo)時(shí)，切實(shí)從地方政府的戰(zhàn)略目標(biāo)入手，根據(jù)其戰(zhàn)略目標(biāo)來決定和選擇績效考核指標(biāo)。其次，績效考核指標(biāo)與績效評(píng)價(jià)目的的一致性的意思是，戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的層級(jí)性客觀要求績效考核指標(biāo)和績效考核目標(biāo)同樣具有層級(jí)性，且這種層級(jí)應(yīng)具有嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

2.2 可測(cè)性原則

績效考核指標(biāo)的可測(cè)性主要包括績效評(píng)價(jià)指標(biāo)本身的可測(cè)性和指標(biāo)在評(píng)價(jià)過程中的現(xiàn)實(shí)可操作性。第一，績效評(píng)價(jià)指標(biāo)本身的可測(cè)量性是評(píng)價(jià)指標(biāo)可操作化的語言基礎(chǔ)。即使是定性的指標(biāo)也應(yīng)該可以通過可測(cè)的間接指標(biāo)來體現(xiàn)。比如，責(zé)任心本身是定性的描述，因此，責(zé)任心就不應(yīng)該成為直接的評(píng)價(jià)指標(biāo)，而要把責(zé)任心轉(zhuǎn)化為守時(shí)情況、接受工作任務(wù)情況以及完成任務(wù)的投入程度等等要素來體現(xiàn)。第二，績效評(píng)價(jià)指標(biāo)在評(píng)價(jià)過程中的可操作性也很重要。我們要考慮到是否能夠獲取到充足的相關(guān)信息，如果信息獲取渠道不暢通，不管評(píng)價(jià)指標(biāo)多么健全、評(píng)價(jià)方案多么完美都無濟(jì)于事。

2.3 整體性原則

績效考核指標(biāo)的整體性原則要求做到以下幾個(gè)方面:

(1)指標(biāo)體系的整齊劃一性;

(2)指標(biāo)體系中的各個(gè)具體指標(biāo)的銜接性;(3)指標(biāo)覆蓋全面、系統(tǒng)。

一方面，就績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的整體來說，內(nèi)部統(tǒng)一性和外部一致性是極其重要的;另一方面，指標(biāo)體系各項(xiàng)指標(biāo)的相互配合，才能全面、系統(tǒng)的體現(xiàn)地方政府公共事業(yè)管理績效的數(shù)量和質(zhì)量要求。指標(biāo)體系只有做到不遺漏任何一項(xiàng)重要指標(biāo)，才能全面、系統(tǒng)的體現(xiàn)地方政府公共事業(yè)管理的實(shí)效性，反映地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的績效。

2.4 可行性原則

在說到可行性原則時(shí)，我們要著重強(qiáng)調(diào)以下三點(diǎn):一是指標(biāo)要有針對(duì)性。根據(jù)地方政府的職能和績效目標(biāo)來設(shè)定績效考核指標(biāo)，做到有的放矢。既要在宏觀上反映地方政府的績效成果，又要有重點(diǎn)的突出地方政府公共事業(yè)管理績效的特色和優(yōu)勢(shì)。二是評(píng)價(jià)指標(biāo)的可操作性。就如同上文提到的那樣，爭取做到考核指標(biāo)的量化、避免使用是非性和極端性的標(biāo)準(zhǔn)。在指標(biāo)的階段上也要爭取多階梯式，拉大評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)差。第三就是評(píng)價(jià)指標(biāo)的合理性。評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定要充分考慮到地方政府的績效現(xiàn)狀和績效潛力，在設(shè)定其考核指標(biāo)挑戰(zhàn)性的同時(shí)保證其切實(shí)可行性。

3 目前績效考核主要存在的問題

3.1 干部短期效益觀念明顯

地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于短期利益的關(guān)注主要表現(xiàn)在對(duì)考核制度的不信任、執(zhí)行方面的顧慮等等。表面上看是由于他們看到了考核過程中存在的問題和不足，從而對(duì)考核的執(zhí)行度缺乏信心，更深層次的原因還是在于他們害怕考核機(jī)制沒有被制度化、法制化，考核不能長久地堅(jiān)持下去等等。

這些錯(cuò)誤的理念不利于考核作用的發(fā)揮，而且直接阻礙者考核的深入推進(jìn)。因此，對(duì)于地方政府的直接負(fù)責(zé)人來說，摒棄這些影響考核深入開展的錯(cuò)誤觀念、深刻領(lǐng)悟考核的實(shí)質(zhì)精神、明晰考核的真正目的，對(duì)于考核制度的完善和考核工作的深入推進(jìn)有著關(guān)鍵作用。

3.2 本位主義思想嚴(yán)重

不同區(qū)域的地方政府、同一內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人都存在著嚴(yán)重的本位主義，這種狀況不僅出現(xiàn)在考核過程中，在設(shè)定考核指標(biāo)時(shí)亦有所體現(xiàn)。原因一方面是因?yàn)橄Ｍ緟^(qū)域、本部門在考核時(shí)成績稍微突出一點(diǎn)，從而為自己的升遷提供支持;另一方面指標(biāo)設(shè)定部門無論在設(shè)定只表示還是在考核過程中，通常多少都會(huì)按照上級(jí)政府的要求，偏差也不會(huì)太大，這算是比較欣慰的一點(diǎn)。

3.3 考核主體的單一化

考核多為上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的考核，缺乏社會(huì)公眾和第三方部門的廣泛參與。在通常情況下，委托第三方開展的考核往往是被考核對(duì)象的上級(jí)主管部門，甚至是考核者本身，這種既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的尷尬局面很難真實(shí)反映出政府的職能得到了多大的執(zhí)行和執(zhí)行的效果如何。其中，領(lǐng)導(dǎo)官員“官本位”作祟是一方面的原因，民主觀念缺乏，低估了公眾的素質(zhì)和參與意識(shí);另一方面是由于考核嚴(yán)格受控于政府官員，因此，在考核之初就有一種傾向，使其偏向于有利于自身政治和經(jīng)濟(jì)利益的方向發(fā)展，因此，考核主體的單一也是限制考核績效真實(shí)性、公平性的一個(gè)因素。

3.4 考核結(jié)果的層次化不明顯

績效考核的結(jié)果是獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后的主要依據(jù)。在通常情況下，績效考核得出的結(jié)果應(yīng)該為正態(tài)分布。被評(píng)為“先進(jìn)”和“落后”的考核對(duì)象通常是少數(shù)，“良好”和“一般”的則占大多數(shù)。但是在很多地方政府的績效考核結(jié)果中，不僅考核的等次劃分不明顯，“優(yōu)秀”的評(píng)價(jià)意見占了大半的篇幅，這樣的結(jié)果對(duì)于考核來說是不正常的，也起不到考核的作用。

4 完善地方政府績效考核的對(duì)策

地方政府公共事業(yè)績效評(píng)價(jià)作為一種管理工具，一個(gè)主要的目的就在于分析和把握地方政府公共事業(yè)管理中存在的問題，從而為地方政府公共事業(yè)管理的治理提供依據(jù)。為了繼續(xù)完善地方政府績效考核習(xí)題的構(gòu)建和積極推進(jìn)績效考核的深入發(fā)展，以下幾個(gè)方面不得不引起重視:

4.1 轉(zhuǎn)變績效考核理念

政府績效考核的理念直接關(guān)乎績效考核的成效，因此，政府官員必須樹立正確的政績觀，確立科學(xué)發(fā)展的考核理念。在考核過程中，堅(jiān)持以人為本的政績觀，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)全面持續(xù)的績效考核，加大思想解放力度，走出考核認(rèn)知的誤區(qū)。只有確立了正確的考核理念，考核才能進(jìn)行的徹底，考核才會(huì)堅(jiān)持的長久，考核的結(jié)果才會(huì)得到社會(huì)公眾的信服。

4.2 拓展績效考核參與的主體

長期以來，我國地方政府往往重視對(duì)內(nèi)部考核主體的研究，從而忽視了外部考核主體的建設(shè)，導(dǎo)致了考核主體的單一局面。而且，考核主體多為上級(jí)機(jī)關(guān)，這種考核的局限性很大，社會(huì)意見得不到吸納，考核結(jié)果自然沒有公信力。要是政府的績效考核更具公平性、客觀性、準(zhǔn)確性，就必須以多元化的考核主體和民主的考核形式作為支撐，構(gòu)建考核主體的多元化和考核形式的民主化。

4.3 完善考核指標(biāo)的構(gòu)建和考核方法的改進(jìn)

當(dāng)前，考核指標(biāo)在設(shè)定的過程中收到的干擾性因素太多，各個(gè)考核對(duì)象為了能降低考核難度、提升考核成績不遺余力地去爭取優(yōu)越的考核環(huán)境。這種情況下考核指標(biāo)的制定就喪失了獨(dú)立性，已經(jīng)失去了考核的意義了。因此，矯正考核病態(tài)從考核指標(biāo)的矯正開始。首先，指標(biāo)的設(shè)定必須嚴(yán)格根據(jù)考核對(duì)象的職能特點(diǎn)，防止考核對(duì)象或者與考核對(duì)象有關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)組織對(duì)指標(biāo)的設(shè)定施加影響。其次，對(duì)于考核指標(biāo)要充分量化，不能量化的指標(biāo)通過量化指標(biāo)來體現(xiàn)等等。

4.4 調(diào)整績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

由于上文提到的地方政府績效考核中存在諸多評(píng)價(jià)不合理的問題，所以，要嚴(yán)格評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，防止“隨大流”，杜絕考核對(duì)象的扎堆出現(xiàn)等等。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不僅在制定時(shí)要嚴(yán)格把關(guān)，在評(píng)價(jià)過程中也要嚴(yán)格控制，禁止考核對(duì)象與考核主體的不適當(dāng)溝通。只有嚴(yán)格把控評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，才能規(guī)范績效考核的過程，繼而得到真實(shí)有效的績效考核結(jié)果，為后續(xù)的獎(jiǎng)懲提供依據(jù)。

［1］ 彭國甫.地方政府公共事業(yè)管理績效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系研究［J］.湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)，2005(3).

［2］ 彭國甫.基于績效評(píng)價(jià)的地方政府公共事業(yè)治理研究綱要［J］.湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)，2006(4).

［3］ 張玉亮.政府公共事業(yè)管理績效評(píng)估的體制改革原因析論［J］.重慶工學(xué)院學(xué)報(bào)，2007.