論人大常委會(huì)專題詢問(wèn)的法制化

文 （四川行政學(xué)院，四川成都 610072）

一、人大常委會(huì)專題詢問(wèn)法制化的必要性

（一）專題詢問(wèn)法制化是人大監(jiān)督制度創(chuàng)新的需要

盡管監(jiān)督法等法律都對(duì)人大常委會(huì)的詢問(wèn)權(quán)做了明確規(guī)定，但專題詢問(wèn)與詢問(wèn)相比有如下特點(diǎn)：第一，專題詢問(wèn)事先有選題，而詢問(wèn)在任何議案或報(bào)告的審議時(shí)都可能發(fā)生。第二，專題詢問(wèn)針對(duì)重大事項(xiàng)，而詢問(wèn)往往針對(duì)的是審議活動(dòng)中，人大常委會(huì)委員不了解、不熟悉的相關(guān)事項(xiàng)。第三，專題詢問(wèn)的組織化程度較高，而詢問(wèn)不需特別組織，代表、委員個(gè)人在審議中可自由發(fā)問(wèn)。第四，專題詢問(wèn)的準(zhǔn)備工作廣泛、深入。專題詢問(wèn)的準(zhǔn)備工作包括確定詢問(wèn)專題、制訂工作方案、與受詢問(wèn)單位溝通協(xié)調(diào)、提出和確定詢問(wèn)問(wèn)題、開(kāi)展專題調(diào)研等，而詢問(wèn)往往具有臨時(shí)性，不需要大量的準(zhǔn)備工作。第五，專題詢問(wèn)旨在推動(dòng)問(wèn)題解決，詢問(wèn)多為知情性質(zhì)的詢問(wèn)，它往往把批評(píng)和建議隱含在發(fā)問(wèn)中。第六，專題詢問(wèn)運(yùn)用頻度較低，而詢問(wèn)由于相對(duì)簡(jiǎn)便，每次人大常委會(huì)會(huì)議上都可能提出詢問(wèn)，因而開(kāi)展頻率難以預(yù)計(jì)。［1］

同時(shí)，與質(zhì)詢、撤職、罷免等剛性監(jiān)督手段相比，“專題詢問(wèn)程序更加簡(jiǎn)便，方式更加靈活，目標(biāo)更加明確，針對(duì)性實(shí)效性更強(qiáng)，互動(dòng)更加充分，有利于常委會(huì)組成人員充分行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主法治建設(shè)具有重要意義。”［2］

可見(jiàn)，專題詢問(wèn)是詢問(wèn)的衍生與拓展，是人大常委會(huì)監(jiān)督方式在實(shí)踐中的突破性創(chuàng)新。而“從人民代表大會(huì)監(jiān)督的實(shí)際內(nèi)容看，它的最大特點(diǎn)在于它是一種全面的法律監(jiān)督，監(jiān)督的核心是保證國(guó)家法律的施行，其監(jiān)督行為也是嚴(yán)格按法定職權(quán)和法定程序進(jìn)行的?！保?］因此，有必要通過(guò)專題詢問(wèn)法制化，以實(shí)現(xiàn)其從實(shí)踐創(chuàng)新到制度創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變。

（二）專題詢問(wèn)法制化是完善專題詢問(wèn)法律制度的需要

關(guān)于人大常委會(huì)詢問(wèn)制度的早期規(guī)定散見(jiàn)于立法法、預(yù)算法等法律中。2006年制定的監(jiān)督法第34條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)，本級(jí)人民政府或者有關(guān)部門、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)派有關(guān)負(fù)責(zé)人員到會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)，回答詢問(wèn)?！痹摲梢?guī)定首次明確了詢問(wèn)是人大及其常委會(huì)的監(jiān)督方式之一，并拓展了與詢問(wèn)相關(guān)問(wèn)題的規(guī)定，成為各級(jí)人大常委會(huì)開(kāi)展詢問(wèn)工作的直接法律依據(jù)。但關(guān)于人大常委會(huì)詢問(wèn)權(quán)的現(xiàn)有法律規(guī)定仍有不足：第一，規(guī)定籠統(tǒng)和原則，缺乏操作性；第二，未明確規(guī)定詢問(wèn)的相對(duì)獨(dú)立性；第三，沒(méi)有明確規(guī)定專題詢問(wèn)。

直接對(duì)專題詢問(wèn)立法始于地方人大。迄今為止，已有《安徽省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)專題詢問(wèn)辦法》、《寧波市人大常委會(huì)專題詢問(wèn)辦法》、《太原市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)專題詢問(wèn)暫行辦法》三部地方法規(guī)專門就專題詢問(wèn)進(jìn)行了較為系統(tǒng)的規(guī)定。同時(shí)，一些地方在《〈監(jiān)督法〉實(shí)施辦法》、《人大常委會(huì)詢問(wèn)和質(zhì)詢辦法》等法規(guī)中也對(duì)專題詢問(wèn)作出了明確規(guī)定。此外，還有眾多的地方人大制定了專門規(guī)范專題詢問(wèn)的文件。這些法規(guī)和文件，對(duì)人大常委會(huì)專題詢問(wèn)的原則、主體、內(nèi)容、對(duì)象、步驟及結(jié)果等問(wèn)題作了不同程度的規(guī)定，但這些規(guī)定也存在如下問(wèn)題：第一，內(nèi)容簡(jiǎn)短，規(guī)定較為粗略；第二，各地的規(guī)定存在較大差異；第三，效力范圍較窄。

總之，我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)專題詢問(wèn)的法律規(guī)定還有許多不足，難以具體指導(dǎo)和規(guī)范專題詢問(wèn)工作，也影響了專題詢問(wèn)法律制度的外部統(tǒng)一和內(nèi)部協(xié)調(diào)，因而有必要加以完善。

（三）專題詢問(wèn)法制化是規(guī)范專題詢問(wèn)實(shí)踐的需要

目前，專題詢問(wèn)雖在全國(guó)及地方人大常委會(huì)普遍開(kāi)展，但也暴露出一些問(wèn)題。

興趣是最好的老師。小學(xué)生學(xué)習(xí)興趣是提升學(xué)習(xí)品質(zhì)的重要因素，小學(xué)道德與法治是一門綜合性較強(qiáng)的學(xué)科，它不僅要對(duì)學(xué)生進(jìn)行思想教育，促使學(xué)生樹立正確的人生觀、價(jià)值觀，還要對(duì)學(xué)生認(rèn)知進(jìn)行改造和優(yōu)化，培養(yǎng)他們積極樂(lè)觀的生活態(tài)度，幫助學(xué)生參與社會(huì)、學(xué)習(xí)做人。教學(xué)實(shí)踐中，教師要注意采用多元化教學(xué)方式，激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)興趣，進(jìn)而促使學(xué)生主動(dòng)學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)。激趣方式眾多，情境創(chuàng)設(shè)、故事講述、觀看視頻、做實(shí)驗(yàn)、做游戲都比較常用。具體如何選擇，教師要根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行設(shè)計(jì)。

首先，開(kāi)展專題詢問(wèn)的次數(shù)較少。專題詢問(wèn)問(wèn)世5年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)運(yùn)用的頻度最高（每年3次）。而地方人大常委會(huì)的開(kāi)展情況并不平衡，雖然目前各省級(jí)人大常委會(huì)均已開(kāi)展過(guò)專題詢問(wèn)，但據(jù)“全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室三局的綜述顯示，2011年有21個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)針對(duì)26項(xiàng)議題開(kāi)展了專題詢問(wèn)，2012年有24個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)針對(duì)30項(xiàng)議題已經(jīng)開(kāi)展或計(jì)劃開(kāi)展專題詢問(wèn)。”［4］不難推知，目前我國(guó)市縣級(jí)人大常委會(huì)專題詢問(wèn)的頻度也較低。

其次，專題詢問(wèn)的監(jiān)督力度不強(qiáng)。專題詢問(wèn)不具有質(zhì)詢、罷免等監(jiān)督方式的剛性。這種較為“溫和”的監(jiān)督形式要取得實(shí)際成效，既取決于受詢問(wèn)者的法律意識(shí)和政治自覺(jué)，也受制于相關(guān)制度是否成熟和配套。

再次，專題詢問(wèn)中缺乏實(shí)質(zhì)的公眾參與。專題詢問(wèn)過(guò)程中動(dòng)員公眾參與，既有利于提升專題詢問(wèn)的實(shí)效，也有助于督促國(guó)家機(jī)關(guān)更好地履行工作職責(zé)。但目前大多數(shù)專題詢問(wèn)中，列席人員主要是有關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、人大代表以及媒體記者等，很少面向社會(huì)，安排公眾旁聽(tīng)。

最后，專題詢問(wèn)過(guò)分關(guān)注形式。由于專題詢問(wèn)尚處于嘗試階段，基于平穩(wěn)起步的需要，而在詢問(wèn)前印發(fā)“詢問(wèn)提綱”，框定詢問(wèn)范圍和問(wèn)題，讓應(yīng)詢者提前準(zhǔn)備好相關(guān)資料，詢問(wèn)前與被詢問(wèn)者加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)，限制提問(wèn)者的范圍和內(nèi)容等做法似乎有其合理性。但這容易讓人對(duì)專題詢問(wèn)產(chǎn)生套路化、程式化的印象。另外，“一些地方人大迫于形勢(shì)壓力開(kāi)展專題詢問(wèn)，在操作上‘應(yīng)景作秀’，走走過(guò)場(chǎng)，擺擺樣子，‘導(dǎo)演’詢問(wèn)的痕跡明顯，追求一種‘花拳繡腿’式的宣傳效果?！保?］這些現(xiàn)象如果持續(xù)且大量存在，可能使專題詢問(wèn)流于形式，影響到該監(jiān)督方式的實(shí)際效果。

二、專題詢問(wèn)法制化的主要設(shè)想

（一）專題詢問(wèn)法制化的主要方式

鑒于專題詢問(wèn)尚處于實(shí)踐探索之中，筆者認(rèn)為，專題詢問(wèn)的法制化只能按步驟分階段，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。

第一步，制定規(guī)范專題詢問(wèn)的文件。全國(guó)及地方各級(jí)人大常委會(huì)在總結(jié)專題詢問(wèn)的經(jīng)驗(yàn)，借鑒其他地方專題詢問(wèn)的成功做法的基礎(chǔ)上，分別制定規(guī)范專題詢問(wèn)工作的內(nèi)部文件，重點(diǎn)解決開(kāi)展專題詢問(wèn)的程序問(wèn)題。

第二步，制定有關(guān)專題詢問(wèn)的地方法規(guī)。在專題詢問(wèn)趨于常態(tài)化，相關(guān)實(shí)踐較為成熟的地方，有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)，通過(guò)立法的方式，制定《開(kāi)展專題詢問(wèn)監(jiān)督的實(shí)施辦法》，對(duì)專題詢問(wèn)對(duì)象、內(nèi)容、程序、處置等環(huán)節(jié)作出具體明確的規(guī)定，使地方各級(jí)人大常委會(huì)專題詢問(wèn)工作初步走上法制化的軌道。同時(shí)，如條件許可，應(yīng)盡量讓該法規(guī)的效力范圍及于所轄全部地域。

第三步，修改完善《監(jiān)督法》等相關(guān)法律中關(guān)于詢問(wèn)制度的規(guī)定。當(dāng)全國(guó)范圍內(nèi)專題詢問(wèn)的探索比較成熟，相關(guān)制度基本成型時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)立法程序，在《監(jiān)督法》中增加有關(guān)條款，一方面明確規(guī)定專題詢問(wèn)，甚至可以把詢問(wèn)分為一般詢問(wèn)和專題詢問(wèn)兩種類型。另一方面對(duì)專題詢問(wèn)的內(nèi)容形式、程序規(guī)則、法律后果等問(wèn)題作出盡可能詳細(xì)的規(guī)定，以便專題詢問(wèn)工作能夠在法律的保障下有序地開(kāi)展。同時(shí)，修改全國(guó)人大組織法、地方組織法等有關(guān)法律，以解決法律之間在專題詢問(wèn)制度上的沖突。

（二）專題詢問(wèn)法制化應(yīng)著力解決的主要問(wèn)題

1.專題詢問(wèn)的基本原則明確化。專題詢問(wèn)法律制度的創(chuàng)設(shè)，必然涉及其法律原則的確立。專題詢問(wèn)的基本原則不僅貫穿專題詢問(wèn)法律規(guī)則和程序的始終，也指導(dǎo)專題詢問(wèn)的開(kāi)展和實(shí)施。專題詢問(wèn)法律文件中，至少應(yīng)規(guī)定以下基本原則：第一，依法詢問(wèn)原則。專題詢問(wèn)制度與我國(guó)的根本政治制度—人民代表大會(huì)制度緊密相關(guān)，不論其制度設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)作都不能違背憲法、有關(guān)組織法、代表法、監(jiān)督法等的規(guī)定。第二，集體行使原則。集體行使職權(quán)原則是民主集中制在人大監(jiān)督中的體現(xiàn)，同時(shí)《代表法》等法律也對(duì)此有明確規(guī)定。因此專題詢問(wèn)從計(jì)劃擬定到實(shí)施及后續(xù)工作都必須充分發(fā)揮人大常委會(huì)集體的作用。第三，注重實(shí)效原則。人大常委會(huì)監(jiān)督的目的是支持、督促“一府兩院”依法行政，公正司法。因此，專題詢問(wèn)的“專題”選擇，現(xiàn)場(chǎng)詢問(wèn)的“廣度”和“深度”，特別是后續(xù)的監(jiān)督整改工作等應(yīng)是專題詢問(wèn)工作的重心和關(guān)鍵。第四，公開(kāi)透明原則。專題詢問(wèn)的權(quán)威性和公眾參與都離不開(kāi)公開(kāi)透明。因此，專題詢問(wèn)的相關(guān)信息除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，應(yīng)采取各種有效方式向社會(huì)公開(kāi)。

2.專題詢問(wèn)的運(yùn)行程序明細(xì)化。專題詢問(wèn)的運(yùn)行程序是否科學(xué)規(guī)范是專題詢問(wèn)成功與否的保證。因此，專題詢問(wèn)的法制化應(yīng)保證專題詢問(wèn)的運(yùn)行程序盡可能明細(xì)化。專題詢問(wèn)一般包括以下五個(gè)重要環(huán)節(jié)。

（1）確定詢問(wèn)“專題”。此環(huán)節(jié)是專題詢問(wèn)工作。該環(huán)節(jié)主要應(yīng)規(guī)定確定“專題”的時(shí)間，確定選題應(yīng)考量的因素，怎樣提出和篩選選題，最終如何確定選題等問(wèn)題。首先應(yīng)在年初（或上年度末）選定詢問(wèn)專題，指定負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，并納入人大常委會(huì)年度工作計(jì)劃。其次，詢問(wèn)“專題”應(yīng)圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定大局、群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題。最后，經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)征集匯總專題后，再由人大常委會(huì)主任會(huì)議最終確定。

（2）制定和落實(shí)專題詢問(wèn)方案。此環(huán)節(jié)是為專題詢問(wèn)的順利開(kāi)展提供保障。主要涉及專題詢問(wèn)的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，制定具體實(shí)施方案（包括詢問(wèn)專題、目的、形式、時(shí)間和場(chǎng)合等），組建工作機(jī)構(gòu)，做好與被詢問(wèn)部門的溝通協(xié)調(diào)工作等。

（3）調(diào)查研究。此環(huán)節(jié)的目的在于落實(shí)專題詢問(wèn)的具體問(wèn)題。主要是通過(guò)視察或者專題調(diào)查等方式，了解與詢問(wèn)專題相關(guān)的信息，以形成若干專題詢問(wèn)問(wèn)題，在獲得最終確認(rèn)后，提交給受詢問(wèn)者。

（4）組織專題詢問(wèn)。此為專題詢問(wèn)的核心環(huán)節(jié)。主要涉及專題詢問(wèn)與審議活動(dòng)的結(jié)合方式，開(kāi)展專題詢問(wèn)的會(huì)議形式（通常有小組會(huì)議、聯(lián)組會(huì)議和大會(huì)），專題詢問(wèn)的主持人、詢問(wèn)人員及發(fā)問(wèn)方式、受詢問(wèn)人員及問(wèn)答方式，專題詢問(wèn)的公開(kāi)方式等。此環(huán)節(jié)中，為保證詢問(wèn)的公開(kāi)性，應(yīng)允許電臺(tái)、電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行直播，允許人大代表、市民進(jìn)行旁聽(tīng)。

（5）跟蹤督辦。此為提高專題詢問(wèn)效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)主要應(yīng)明確對(duì)專題詢問(wèn)中的意見(jiàn)和建議如何進(jìn)行權(quán)威性處理，人大常委會(huì)可以采用哪些手段督促受詢問(wèn)部門落實(shí)或整改相關(guān)工作。

3.專題詢問(wèn)的后果剛性化。專題詢問(wèn)的根本目的是加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督，推動(dòng)有關(guān)部門做好本職工作。從某種程度上說(shuō)，專題詢問(wèn)的效果，更在于答復(fù)后的行動(dòng)。因此，增強(qiáng)專題詢問(wèn)后果的剛性程度，更有利于提高專題詢問(wèn)的實(shí)效。為此，在專題詢問(wèn)的立法工作中，可以作出如下規(guī)定：第一，專題詢問(wèn)結(jié)束后，可以當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，并把測(cè)評(píng)結(jié)果報(bào)送有關(guān)主管部門，并向社會(huì)公開(kāi)。第二，專題詢問(wèn)結(jié)束后，應(yīng)將詢問(wèn)意見(jiàn)、不滿意或發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，以及落實(shí)或整改的要求等，形成人大常委會(huì)的正式?jīng)Q議，送交受詢問(wèn)部門及有關(guān)方面。第三，對(duì)落實(shí)整改不滿意、且關(guān)系重大的問(wèn)題，常委會(huì)可以采取質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、罷免等剛性的監(jiān)督手段。

（三）專題詢問(wèn)立法中需要正視的問(wèn)題

第一，筆者認(rèn)為，詢問(wèn)是監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督方式之一，同時(shí)，通過(guò)詢問(wèn)也可能發(fā)現(xiàn)專題詢問(wèn)的“問(wèn)題”，從而啟動(dòng)專題詢問(wèn)。但專題詢問(wèn)與一般詢問(wèn)雖有聯(lián)系但也存在重大差異。從其宗旨和特點(diǎn)上看，專題詢問(wèn)是與詢問(wèn)并行的相對(duì)獨(dú)立的一種監(jiān)督方式。所以，專題詢問(wèn)是可以與一般詢問(wèn)并存的。在相關(guān)立法時(shí)，應(yīng)妥善處理二者關(guān)系。先對(duì)一般詢問(wèn)作原則性規(guī)定（保留現(xiàn)行監(jiān)督法的規(guī)定即可），再通過(guò)另設(shè)條文重點(diǎn)且明確規(guī)定專題詢問(wèn)的相關(guān)問(wèn)題。

第二，專題詢問(wèn)可否單獨(dú)進(jìn)行？監(jiān)督法規(guī)定的詢問(wèn)，因?qū)徸h活動(dòng)而引起，那么專題詢問(wèn)就會(huì)失去了相應(yīng)的獨(dú)立性。但在專題詢問(wèn)實(shí)踐中，通常是先確定專題詢問(wèn)問(wèn)題，再經(jīng)過(guò)充分的準(zhǔn)備，而后在聽(tīng)取相關(guān)專題報(bào)告基礎(chǔ)上，進(jìn)行專題詢問(wèn)?？梢?jiàn)是否必須聽(tīng)取專題報(bào)告并不必然影響專題詢問(wèn)的質(zhì)量，而且實(shí)踐中已存在不聽(tīng)取專題報(bào)告而直接詢問(wèn)的情形，因此相關(guān)立法應(yīng)對(duì)此加以明確。

第三，專題詢問(wèn)中可否隨機(jī)提問(wèn)？能否追問(wèn)？專題詢問(wèn)過(guò)程中的隨機(jī)提問(wèn)可能出現(xiàn)受詢問(wèn)者難以甚至不能回答的情形，但卻可以增強(qiáng)專題詢問(wèn)的活潑性，避免照本宣科的“背書式”問(wèn)答。同樣，允許對(duì)不滿意的答復(fù)或超出原擬定問(wèn)題進(jìn)行追問(wèn)，可能增強(qiáng)詢問(wèn)活動(dòng)的緊張度和對(duì)抗性，但卻可以將詢問(wèn)引向深入，起到糾正答非所問(wèn)、避重就輕等現(xiàn)象的作用。這些問(wèn)題如何解決需要相關(guān)立法給以明確。

第四，列席代表或者其他人員可否提問(wèn)？列席專題詢問(wèn)的人大代表、人大常委會(huì)委員或其他旁聽(tīng)者可以從不同的角度提出更有深度的問(wèn)題，但也可能打亂詢問(wèn)秩序，甚至出現(xiàn)難以控制的局面，這同樣需要立法者仔細(xì)權(quán)衡并加以明確。

第五，專題詢問(wèn)如何與其他監(jiān)督方式銜接？專題詢問(wèn)需要與質(zhì)詢、罷免、特定問(wèn)題調(diào)查等監(jiān)督方式配合，才能增強(qiáng)專題詢問(wèn)的實(shí)際效果。那么，在專題詢問(wèn)過(guò)程中，什么情況下啟動(dòng)其他監(jiān)督方式？如何啟動(dòng)這些監(jiān)督方式？專題詢問(wèn)法制化過(guò)程中不應(yīng)回避這些問(wèn)題。

［1］陳淑娟，馬洪強(qiáng).人大專題詢問(wèn)制度化研究［J］.人大研究，2013(08).

［2］張蔚然，郭金超.人大“一年三推”專題詢問(wèn) 夯實(shí)中國(guó)監(jiān)督制度基石 ［EB/OL］.http://www.chinanews.com/gn/2010/12-24/2745433.shtml

［3］蔡定劍.中國(guó)人民代表大會(huì)制度（第四版）［M］，北京：法律出版社，2003.365.

［4］ 錢昊平，莫南.專題詢問(wèn)“破冰”兩年［J］.浙江人大，2012（10）.

［5］黃曄，任言實(shí).從嘗試走向常態(tài)—人大開(kāi)展專題詢問(wèn)的實(shí)踐與思考［J］.人大之聲，2011(10).