憲法視野下的我國人口制度探究

龍 峰 李 麗

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶404100）

一、解構(gòu)我國人口制度

中國是世界上人口規(guī)模最大的發(fā)展中國家，我國人口的安全穩(wěn)定，不僅影響到各個(gè)家庭的幸福，而且關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。眾所周知，人口制度對人口的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生根本性的影響。不同歷史階段、不同國家及地區(qū)的不同制度安排，就決定了不同社會(huì)中人口的不同發(fā)展?fàn)顟B(tài)。人口制度是一個(gè)涉及社會(huì)各個(gè)方面的綜合制度，從總體上看，它是由以下幾個(gè)具體制度構(gòu)成的。

（一）人口生育制度。人類群體因生育而得以延續(xù)，生育伴隨人類的產(chǎn)生而出現(xiàn)，也隨著人類社會(huì)的進(jìn)步而趨向文明。生育并非僅指人類“分娩”的過程，而是還包括之前的婚姻和之后的撫養(yǎng)、教育（主要是家庭教育、學(xué)前教育）在內(nèi)的一系列過程。人口生育制度主要包括婚姻制度和在家庭結(jié)構(gòu)變革中人口生育行為的制度安排及公共政策[1]。

（二）人口優(yōu)化制度。人口優(yōu)化在人口再生產(chǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有不可替代的作用，是提高人口素質(zhì)和提升人口潛能轉(zhuǎn)化率的重要手段。人口優(yōu)化包括人口婚前檢查制度和人口教育制度。實(shí)行人口婚前檢查制度是為了減少先天性病患兒的出生率，而實(shí)行人口教育制度則是為了在后天最大限度提高人口文化素質(zhì)和開發(fā)潛能。其中，人口教育制度是人口優(yōu)化制度的核心。在我國的人口再生產(chǎn)進(jìn)入低水平生育模式、人口數(shù)量將達(dá)到頂峰、勞動(dòng)力的供給滯緩的大背景下，目前的人口教育制度主要是探求如何通過教育制度改革來提高我國的人力資本質(zhì)量，創(chuàng)造條件延續(xù)傳統(tǒng)意義的“人口紅利”，這涉及到教育資源合理配置的制度安排和制度創(chuàng)新問題。

（三）人口保障制度。人口保障制度主要包括與人口的生存發(fā)展有關(guān)的綜合保障問題，這不僅是提供基本的社會(huì)保障條件問題，還包括針對特定人群的保障服務(wù)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和權(quán)利意識(shí)的崛起，人口保障已經(jīng)有了很大進(jìn)步。目前，人口保障制度不僅包括人口的基本生活保障制度（包含最低生活保障制度、養(yǎng)老保障制度）和各類醫(yī)療保障制度，還有涉及人口的住房保障、安全保障、交通保障等制度，特別是對未成年人、老人、婦女及殘疾人等社會(huì)弱勢群體的保障制度。

二、我國人口制度運(yùn)行的現(xiàn)狀與困境

上個(gè)世紀(jì)七十年代初，面對人口急劇膨脹帶來的一系列嚴(yán)重社會(huì)問題，我國政府開始著力于人口問題的解決。30多年過去了，我國人口狀況已經(jīng)在很大程度上得到改善，但是問題卻依舊不容忽視。目前，我國的人口問題主要存在于人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)和人口素質(zhì)這三個(gè)方面。

（一）人口數(shù)量問題。人口數(shù)量巨大是中國可持續(xù)發(fā)展所需要面對的首要問題 ，也是當(dāng)今中國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要瓶頸。我國政府早在上個(gè)世紀(jì)七八十年代就已經(jīng)意識(shí)到了人口數(shù)量爆炸增長的隱患，并采取了應(yīng)對措施。在1973年就開展了以降低人口增長率為直接目的的轟轟烈烈的計(jì)劃生育運(yùn)動(dòng)。但是由于巨大的人口慣性，中國人口總量仍然在以每年1000萬以上的速度增加[2]。人口總量膨脹加大了對自然資源與生態(tài)環(huán)境的壓力，這給我們十分脆弱的生存環(huán)境帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；另外人口數(shù)量龐大也是許多社會(huì)問題的根源，如失業(yè)率增加、就業(yè)困難、貧困化及貧富分化等社會(huì)問題都與人口數(shù)量密切相關(guān)。

（二）人口結(jié)構(gòu)問題。在人口學(xué)中，人口結(jié)構(gòu)是指反映一定地區(qū)、一定時(shí)點(diǎn)人口總體內(nèi)部不同質(zhì)的規(guī)定性的數(shù)量比例關(guān)系，又稱人口構(gòu)成，主要有性別結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)[3]129。目前，我國人口結(jié)構(gòu)問題突出表現(xiàn)為人口老齡化加劇和出生人口性別比例失衡。

1．人口老齡化加劇。我國長期處于低生育水平的結(jié)果之一，就是人口老齡化。國際上，一般以60歲或65歲為老年人的年齡起點(diǎn)，老人比重占5%～10%稱為成年型人口，10%以上為老年型人口[3]227。根據(jù)聯(lián)合國的中位預(yù)測，中國在2000年至2015年間，在勞動(dòng)年齡人口增量逐年減少及至停止增長的同時(shí)，65歲及以上老年人口比重從6．8%提高到9．6%，屆時(shí)老年人口將超過1．3億[4]37。也就是說，中國社會(huì)在數(shù)年之后將進(jìn)入老齡化。但與西方發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障制度健全、老齡化緩慢推進(jìn)的情況不同，我國的老齡化進(jìn)程不僅速度快，而且面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和“未富先老”的復(fù)雜背景。低生育率和老齡化導(dǎo)致我國人口年齡結(jié)構(gòu)成倒“金字塔型”，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去活力，社會(huì)保障面臨重壓。

2．出生人口性別比失衡。一般認(rèn)為，正常的出生性別比的范圍是103～107，但是，從1982年全國第三次人口普查資料顯示出生嬰兒性別比為107．6；1990年全國第四次人口普查顯示為111．3；到2000年第五次人口普查上升到116．9[5]。出生嬰兒性別比長期偏高顯然會(huì)導(dǎo)致結(jié)婚年齡階段男女比例失衡，不但會(huì)造成男性爭奪配偶的競爭加劇，更會(huì)引發(fā)買賣婦女、家庭不穩(wěn)等一系列社會(huì)問題。

（三）人口素質(zhì)問題。我國是嬰兒出生缺陷和殘疾高發(fā)的國家，每年新增先天殘疾嬰兒人數(shù)高達(dá)80萬～120萬人，近6000萬殘疾人口中，先天性殘疾占50%[5]。規(guī)模龐大的出生缺陷人口給我國的人口素質(zhì)提升投下了巨大的陰影，也給家庭和社會(huì)帶來沉重負(fù)擔(dān)。在人口教育方面，得益我國政府推行的九年制義務(wù)教育政策，我國人口的受教育情況已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以往任何一個(gè)時(shí)期。在2000年我國15歲以上人口的人均受教育年限為7．1年，已超過世界平均水平（6．5年）[6]，但囿于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和家庭教育觀念落后，我國廣大農(nóng)村人口的受教育程度仍然偏低。因此，我國人口平均受教育的水平不高，不能全部滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。

三、人口制度在憲法和法律中的體現(xiàn)

在我國憲法中，從第1章“總綱”至第3章“國家機(jī)構(gòu)”均有對人口制度的規(guī)定。從人口學(xué)的角度進(jìn)行分析，我們可以從人口生育、人口素質(zhì)、人口保障、人口管理等四個(gè)方面來研究憲法中關(guān)于基本人口制度的規(guī)定。

（一）憲法中關(guān)于人口生育的規(guī)定。憲法第1章“總綱”第25條規(guī)定：“國家推行計(jì)劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)?！蔽覈鞘澜绲谝坏娜丝诖髧M管資源占有總量巨大但人均占有量極低。封建社會(huì)時(shí)期，因?yàn)槲覈丝陂L期保持高出生率、高死亡率、低增長率的人口增長模式，我國的人口數(shù)量雖多但人口與資源的矛盾遠(yuǎn)遠(yuǎn)未被激化。然而建國后，隨著生活環(huán)境的改善和醫(yī)療衛(wèi)生水平的提高，人口增長的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國民經(jīng)濟(jì)增長的速度。到上個(gè)世紀(jì)八十年代初，我國的人口數(shù)量問題已經(jīng)非常突出且嚴(yán)重制約我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。在這種形勢下，1982年憲法進(jìn)行修改時(shí)，全國人大將計(jì)劃生育當(dāng)作一項(xiàng)基本國策在憲法中規(guī)定下來。我國在強(qiáng)調(diào)計(jì)劃生育是公民的權(quán)利的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)它是公民的一項(xiàng)義務(wù)。憲法第2章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中第49條規(guī)定：“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)?！?/p>

（二）憲法中關(guān)于人口優(yōu)化的規(guī)定。一般而言，人口素質(zhì)可以分為道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和身體素質(zhì)[3]112。我國憲法也正是從這三個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定，以期優(yōu)化人口素質(zhì)。

1．關(guān)于提升人口道德素質(zhì)的規(guī)定。憲法第1章“總綱”第24條規(guī)定：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀(jì)律和法制教育，通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約，加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明的建設(shè)?！痹趹椃ㄖ幸?guī)定思想道德建設(shè)方面的內(nèi)容，是由我國的社會(huì)主義性質(zhì)決定的，也是我國憲法的特色。

2．關(guān)于提升人口科學(xué)文化素質(zhì)的規(guī)定。憲法第1章第19條規(guī)定：“國家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學(xué)文化水平。國家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育?！边@體現(xiàn)國家對不斷提高人民科學(xué)文化水平的重視。教育的發(fā)展不僅是我國科學(xué)進(jìn)步的基礎(chǔ)，也是人民群眾科學(xué)文化水平提高的前提。采取多種形式和依靠廣大人民群眾興辦教育事業(yè)，必將大大提高人民群眾的科學(xué)文化素質(zhì)。

3．提升人口身體素質(zhì)的規(guī)定。憲法第1章第21條規(guī)定：“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國傳統(tǒng)醫(yī)藥，鼓勵(lì)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和街道組織舉辦各種醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，開展群眾性的衛(wèi)生活動(dòng)，保護(hù)人民健康。國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)”。憲法中這一規(guī)定的目的無疑是為了提高我國公民的身體素質(zhì)。

（三）憲法關(guān)于人口保障的規(guī)定。我國憲法關(guān)于人口保障的規(guī)定包括建立健全面向全體公民的社會(huì)保障制度和根據(jù)性別和年齡的不同對不同類型的公民予以區(qū)別對待，尤其是對未成年人、老年人、殘疾人及婦女的特別保護(hù)。

1．關(guān)于建立健全社會(huì)保障制度的規(guī)定。憲法第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！蔽覈鴳椃ㄐ拚傅?3條規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。”國家努力發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)，有利于促進(jìn)人民群眾物質(zhì)文化生活水平的整體提高，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定。

2．針對兒童、青少年問題的規(guī)定。憲法第49條規(guī)定：“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護(hù)?！睉椃ǖ?6條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展?！鼻嗌倌旰蛢和亲鎳奈磥?，國家應(yīng)該確立對他們的培養(yǎng)方針和目標(biāo)，使得青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面能夠全面發(fā)展。

3．針對老年人問題的規(guī)定。憲法第49條規(guī)定：“禁止虐待老人?！笔欠褡鹬乩先梭w現(xiàn)了一個(gè)國家的文明程度。敬愛老人是中華民族的傳統(tǒng)美德，更是行為準(zhǔn)則。成年子女對于父母有贍養(yǎng)的義務(wù)。

4．針對殘疾人的規(guī)定。憲法第45條規(guī)定：“國家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育?！避娙藶榱吮Ｐl(wèi)國家而殘疾，國家和社會(huì)理應(yīng)對他們及其親屬予以優(yōu)待和照顧。另外，國家和社會(huì)還應(yīng)保障殘疾人等弱勢社會(huì)群體的利益。為落實(shí)憲法的這一規(guī)定，國家制定了《殘疾人權(quán)益保障法》，對有關(guān)保障殘疾人權(quán)益的事項(xiàng)作出了詳細(xì)規(guī)定。

5．針對婦女問題的規(guī)定：憲法第48條規(guī)定：“中華人民共和國婦女在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會(huì)的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利。國家保護(hù)婦女的權(quán)利和利益，實(shí)行男女同工同酬，培養(yǎng)和選拔婦女干部。”我國傳統(tǒng)文化中存在歧視婦女和男尊女卑的糟粕，婦女在工作和家庭中受到不平等的對待。建國以后，我國政府十分重視對婦女的保障工作，特別是在憲法中作出對婦女的特別規(guī)定，這對于婦女地位的提高和權(quán)益的保障起到了很大的促進(jìn)作用。

四、憲法層面的中印人口制度比較

印度是世界第二人口大國，與我國一樣面臨著緩解人口壓力和迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的國家任務(wù)。因此，通過與印度人口制度的比較，能夠加深對我國人口制度的理解。

人口生育制度是人口制度的核心，生育行為不但是人口制度的起點(diǎn)，而且對人口制度中的其他因素產(chǎn)生不可估量的影響，如生育制度會(huì)直接影響人口數(shù)量的多少，并會(huì)間接影響人口素質(zhì)的提升。因此，通過研究印度憲法和法律文件對于本國生育制度的規(guī)定可以分辨出各國人口制度的不同。

（一）中國的人口生育制度——計(jì)劃生育制度。為了緩解人口過快增長和資源供應(yīng)之間的巨大矛盾，上個(gè)世紀(jì)七十年代始我國就開始實(shí)行以控制人口過快增長為目的的計(jì)劃生育制度，并將其寫入我國1982年憲法?，F(xiàn)行憲法第1章“總綱”第25條規(guī)定：“國家推行計(jì)劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)。”經(jīng)過多年的嚴(yán)格實(shí)施，我國人口過快增長的勢頭被遏制，我國的人口生育也成功的轉(zhuǎn)變?yōu)榈蜕暑愋?，趕上世界主要發(fā)達(dá)國家的水平。

（二）印度的人口生育制度——國家人口控制計(jì)劃。印度早在1951年就頒布了“國家人口控制計(jì)劃”，是世界上最早施行人口控制的國家。但是印度的人口控制計(jì)劃施行得很不成功，印度至今仍是世界上人口生育率最高的國家。

首先，印度1949年憲法第1篇第1條第1款規(guī)定：“印度為聯(lián)邦制?！彼杂《鹊母鱾€(gè)邦在制定政策時(shí)均擁有很大的自主權(quán)，中央政府對地方難以施行有效的控制。因此，印度全國沒有統(tǒng)一的人口控制計(jì)劃，生育政策由各邦自己制定，主要采用獎(jiǎng)勵(lì)的方式。

其次，印度幾乎全民信教，雖然教派不同，但每個(gè)宗教基本都鼓勵(lì)生育。而且印度1949年憲法第1篇第25條第1款規(guī)定：“一切人皆有良心自由與信教、傳教和參加宗教活動(dòng)的權(quán)利?！币虼?，政府的人口控制計(jì)劃很難獲得民眾支持。

最后，印度自稱是世界上最大的民主國家，民眾既然反對強(qiáng)制實(shí)行人口控制，政客為取悅民眾也公開反對人口控制政策。尤其是1976年，時(shí)任印度總理的英迪拉·甘地曾發(fā)動(dòng)一場控制人口的運(yùn)動(dòng)，結(jié)果在第二年的大選中她就被選民拋棄。隨后上臺(tái)的人民黨提出一項(xiàng)新政策——家庭幸福工程，此工程意圖很明顯，即生育以自愿為原則。

（三）憲法層面中印人口生育制度的對比。通過上文對中印兩國人口生育制度的介紹，可以發(fā)現(xiàn)我國的人口生育制度與印度的人口生育制度有很大的區(qū)別：第一，我國的計(jì)劃生育是出于宏觀人口發(fā)展計(jì)劃與微觀家庭生育計(jì)劃的統(tǒng)一考慮，夫妻的生育愿望不能完全自主決定。而印度生育制度則充分尊重夫妻的生育意愿。第二，我國強(qiáng)調(diào)計(jì)劃生育是公民的權(quán)利的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)它是公民的一項(xiàng)義務(wù)。而印度生育制度則否認(rèn)生育的義務(wù)屬性，在印度1949年憲法第1篇第51條所規(guī)定的人民的“基本義務(wù)”，就沒有把施行人口控制列為公民的基本義務(wù)。第三，我國的計(jì)劃生育，由國家規(guī)定生育子女的數(shù)量和間隔，基本的政策是以提倡晚婚晚育、一對夫婦只生一個(gè)孩子為原則，同時(shí)根據(jù)不同的情況再作出其他規(guī)定。而印度政府在此方面則不予干涉，完全由夫妻自主決定。

[1]申鵬．基于中國人口實(shí)踐的制度人口學(xué)研究內(nèi)容探析[J]．西北人口，2010，（2）．

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