邁向2040：上海城市規(guī)劃戰(zhàn)略思考①

莊少勤

上海是中國的國家經(jīng)濟(jì)中心城市，全市陸域面積6 340km2，但是2013年底常住人口卻超過了2 400萬，因此也是全球人口最多、人口密度最高的城市之一。

當(dāng)然，上海最大的特點(diǎn)不是“大”。地處中國“江海之匯，南北之中”的上海，其成長充滿動感和魅力、伴隨著開放和創(chuàng)造，歷來都是海納百川、經(jīng)濟(jì)繁榮之地。春秋戰(zhàn)國時期,這里已有先賢活動的足跡，北宋初年形成城市聚落，南宋時已形成市鎮(zhèn)和繁榮的商市。1843年開埠通商后，上海逐步發(fā)展成為中國最大的城市，遠(yuǎn)東的商貿(mào)、金融和工業(yè)中心，中西文明交匯之地。千年沉淀，百年滄桑，奠定了上海的城市功能、開放格局乃至城市精神。

隨著20世紀(jì)90年代浦東開發(fā)開放和上海國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)等“四個中心”建設(shè)，上海的國際化程度和城市發(fā)展水平不斷提高。2010年上海世博會，開放的上海向全世界詮釋了“城市，讓生活更美好”這一共同的美好愿望。我們論壇所在的“城市最佳實(shí)踐區(qū)”，就是全球代表性城市為展示這一理念的標(biāo)志性空間。

今天，我們相聚在這個最佳實(shí)踐區(qū)，要再次思考，21世紀(jì)城市發(fā)展的理念是什么？要一起探討，到2040年，即上海開埠200年、浦東開發(fā)開放50年、上海世博會30年之際，作為“領(lǐng)中國開放之先”的上海，將往哪里去？

1 愿景與挑戰(zhàn)

1.1 發(fā)展愿景

上海2040的發(fā)展愿景，一方面，要體現(xiàn)國家的期望。中央政府正積極推進(jìn)國家“兩帶一路”建設(shè)，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)和區(qū)域一體化發(fā)展，全面構(gòu)建對內(nèi)對外開放的新格局。對上海的總體要求就是當(dāng)好改革開放的排頭兵和科學(xué)發(fā)展的先行者，在“四個中心”的基礎(chǔ)上，建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。

同時，要立足市民的期待?！俺鞘?，讓生活更美好”是民眾的心聲。城市的發(fā)展應(yīng)體現(xiàn)以民為本，關(guān)注市民需求。前階段，我們開展了上海2040公眾愿景調(diào)查，通過發(fā)放16 000份有效問卷，調(diào)查了不同職業(yè)類型、不同文化程度、不同年齡段的人群，調(diào)查不僅涉及上海常住本土居民，生活、工作在滬的外籍人士也參與了調(diào)查。通過調(diào)查，市民大眾對于上海建設(shè)“環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、文化多元、安全宜居的城市”寄予了最大的希望，認(rèn)為“環(huán)境污染、住房和居住環(huán)境、社區(qū)養(yǎng)老、就醫(yī)”等問題還需要改善。

1.2 面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)今世界，深度全球化、市場化、信息化影響深遠(yuǎn)，城市化步伐加快，而城市向生態(tài)化、人文化、區(qū)域一體化的發(fā)展態(tài)勢日趨明顯?？梢哉f，全球城市進(jìn)入了轉(zhuǎn)型發(fā)展的“新常態(tài)”：即進(jìn)入了資源環(huán)境友好的生態(tài)文明時代，進(jìn)入了創(chuàng)新驅(qū)動引領(lǐng)、以人為本的知識經(jīng)濟(jì)時代以及城市之間協(xié)同發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化共享城市時代。

上海的城市發(fā)展將進(jìn)入后工業(yè)化階段，目前已擁有了經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、人才資源較為豐富、開放程度較高、市場環(huán)境規(guī)范的優(yōu)勢，同時也面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與創(chuàng)新活力、人口資源環(huán)境緊約束以及文化軟實(shí)力、城市治理等挑戰(zhàn)。

2 理念與策略

首先，我們要向先行者學(xué)習(xí)。經(jīng)過工業(yè)化的洗禮和“城市病”的反思，西方國家于上世紀(jì)80年代先行提出了可持續(xù)發(fā)展理論，即“3E”（Economy經(jīng)濟(jì)、Equality社會、Ecology環(huán)境）的協(xié)調(diào)發(fā)展。至90年代提出的新城市主義理論，正是可持續(xù)發(fā)展理論在城市規(guī)劃領(lǐng)域的重要實(shí)踐。今天的高峰論壇，請各位嘉賓為上海邁向2040謀劃發(fā)展，也給了我們近距離學(xué)習(xí)西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會。

中國借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身實(shí)際，與時俱進(jìn)，于本世紀(jì)初提出了“科學(xué)發(fā)展觀”，主要內(nèi)涵就是以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。黨的“十八大”進(jìn)一步明確了中國現(xiàn)代化建設(shè)中，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會與生態(tài)文明“五位一體”的科學(xué)發(fā)展體系。可以看出，這與可持續(xù)發(fā)展理論有相通之處，都強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，同時也有自身的特色。我注意到剛才塔茨先生②拉斐爾·塔茨先生，聯(lián)合國人居署城市規(guī)劃和設(shè)計局局長。也講到與“五位一體”相似的5個方面，可謂“英雄所見略同”。我的理解是，“五位一體”更加強(qiáng)調(diào)人的全面發(fā)展和社會的文明進(jìn)步，更加強(qiáng)調(diào)區(qū)域治理體系和治理能力的建設(shè)，更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性，將生態(tài)文明貫穿于其他4個方面建設(shè)的全過程和各方面。

“五位一體”的科學(xué)發(fā)展體系，不僅學(xué)習(xí)了西方文明經(jīng)驗(yàn)，更傳承了中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的智慧，比如生態(tài)文明建設(shè)秉承“天人合一，道法自然”的自然理念；經(jīng)濟(jì)建設(shè)遵循“富而有道，富而好禮”的經(jīng)濟(jì)秩序；社會建設(shè)推崇“講信修睦，和而不同”的社會關(guān)系；政治建設(shè)追求“天下為公，經(jīng)世致用”的價值取向；文化建設(shè)堅(jiān)持“以人為本，以文化人”的人文傳承。某種意義上講，“五位一體”包含著傳統(tǒng)文明基因的現(xiàn)代再生。

當(dāng)前的中國，科學(xué)發(fā)展已成為共識，落實(shí)到城市規(guī)劃中特別強(qiáng)調(diào)3條，即“規(guī)劃要堅(jiān)持以人為本（我理解這不是強(qiáng)調(diào)人類中心主義，而是更加注重人的全面發(fā)展，在滿足物質(zhì)需求的基礎(chǔ)上，更加重視精神層面的追求）；堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展（強(qiáng)調(diào)自然生態(tài)和人文資源的永續(xù)利用，經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展）；堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)（對城市自然和人文的歷史、現(xiàn)狀和未來要有客觀的認(rèn)識，從各地實(shí)際出發(fā)，科學(xué)規(guī)劃）”。

按照以上的發(fā)展理念和體系要求，結(jié)合上海實(shí)際，上海2040將面向全球城市發(fā)展的“新常態(tài)”，在規(guī)劃理念上，突出“四個轉(zhuǎn)變”：一是由擴(kuò)張型的規(guī)劃向底線約束型的規(guī)劃轉(zhuǎn)變；二是由注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向注重“以人為本”的全面發(fā)展轉(zhuǎn)變；三是由行政分隔型的規(guī)劃向更加注重開放的區(qū)域一體化規(guī)劃轉(zhuǎn)變；四是注重技術(shù)的規(guī)劃向更加注重公共政策的規(guī)劃轉(zhuǎn)變。

基于問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，針對上海2040的愿景和挑戰(zhàn)，我們形成3個維度的規(guī)劃策略：以開放謀求全球競合力；以綠色提升持續(xù)發(fā)展力；以關(guān)懷塑造城市獨(dú)特魅力。

2.1 維度1: 城市競合力——“開放”

開放是一個城市發(fā)展的胸襟和格局。開放是上海的傳統(tǒng)和優(yōu)勢，也是全球化和城市網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的必然。國家也要求上海做改革開放的排頭兵，以自貿(mào)區(qū)建設(shè)為契機(jī)，進(jìn)一步以開放促改革，以開放促發(fā)展。未來要通過開放來吸引全球人才和企業(yè)創(chuàng)新，促進(jìn)各類要素流通和集聚，共謀區(qū)域一體化發(fā)展，提升城市競合力。

2.1.1 促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展

上海正處于由工業(yè)化時期向以知識經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的后工業(yè)化時期邁進(jìn)的階段，創(chuàng)新將成為推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要動力。上海要成為有國際影響力的科技創(chuàng)新中心，成為全球科技與文化創(chuàng)新的重要策源地，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向高端化、服務(wù)化、低碳化、集聚化、融合化方向發(fā)展。

要提升城市創(chuàng)新能力，關(guān)鍵在于人才，21世紀(jì)的全球城市應(yīng)成為人才匯聚的城市。因此，就必須提升文化創(chuàng)意、體育休閑、健康醫(yī)療、教育研發(fā)、旅游會展等相關(guān)服務(wù)業(yè)的能級，提供滿足國際化、個性化需求的生產(chǎn)消費(fèi)服務(wù)，進(jìn)一步改善公共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)環(huán)境，吸引世界各地的人士來創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、快樂工作、精彩生活。

2.1.2 提升國際樞紐功能

上海要成為全球城市網(wǎng)絡(luò)中的主要節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)人才、資金、技術(shù)、信息的交流匯聚、輻射和流通中心，就必須建設(shè)世界級的信息樞紐，要高度關(guān)注物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展趨勢，進(jìn)一步加強(qiáng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集聚具有全球影響力的信息機(jī)構(gòu)和信息平臺。進(jìn)一步鞏固提升上海亞太地區(qū)門戶樞紐的地位，加強(qiáng)航空港對區(qū)域的輻射和服務(wù)能力，增強(qiáng)航運(yùn)中心資源要素的集聚和服務(wù)能力。

2.1.3 形成區(qū)域競合格局

城市群區(qū)域協(xié)作和一體化發(fā)展是國際大都市發(fā)展的必然規(guī)律。目前，上海與長三角地區(qū)城市群已呈現(xiàn)一體化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的趨勢。

上海與周邊地區(qū)將形成“多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團(tuán)式、集約型”的區(qū)域空間發(fā)展格局，并與周邊城市共建區(qū)域城鎮(zhèn)、交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)一體化網(wǎng)絡(luò)。同時，要進(jìn)一步健全城市之間的利益協(xié)調(diào)和決策機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新型城鎮(zhèn)化。

2.2 維度2: 可持續(xù)發(fā)展能力——“綠色”

綠色是一個城市可持續(xù)發(fā)展的必由之路。設(shè)想如果全球氣溫上升4℃，海水將會淹沒更多的濱海城市，而上海首當(dāng)其沖，也將變得更不適宜人類居住，或要建更多、更高的防汛墻抵御洪災(zāi)。如果說21世紀(jì)是城市的世紀(jì)，那么城市可以為應(yīng)對氣候變化，推動安全、可持續(xù)發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)。我們要在節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)上做足文章，嚴(yán)守城市生態(tài)安全底線，扎實(shí)走資源節(jié)約、環(huán)境友好的發(fā)展之路。

2.2.1 維護(hù)城市生態(tài)安全

我們在享受了工業(yè)化的偉大成果，也沐浴了工業(yè)化的霧霾之后，終于發(fā)現(xiàn)每天免費(fèi)享受的大氣還有水、土壤等生態(tài)環(huán)境是城市最重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施。未來上海將把擴(kuò)大城市生態(tài)空間、優(yōu)化生態(tài)格局放在突出重要的位置。首先要劃定生態(tài)紅線，增加生態(tài)空間，確?！吧鷳B(tài)用地總量只增不減”。加快“多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合”的基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，保護(hù)自然保護(hù)區(qū)和重要濕地等生態(tài)資源，推進(jìn)郊野公園建設(shè)，有效維護(hù)生物多樣性。進(jìn)一步改善大氣、水、土壤等生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)城市自我修復(fù)的“韌性”，提升城市的綜合防災(zāi)能力和環(huán)境安全水平。

2.2.2 轉(zhuǎn)變空間利用模式

上海面臨著人口資源環(huán)境的緊約束。我們需要強(qiáng)化底線約束，首先從空間約束入手，鎖定用地總量，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模“負(fù)增長”，通過這種模式倒逼城市激發(fā)內(nèi)生活力，就如所謂“今年二十，明年十八”的“逆生長”，讓城市的生長比人更有生命力。在總量鎖定的前提下，土地利用方式將從增量擴(kuò)張向存量盤活轉(zhuǎn)變，以土地利用方式轉(zhuǎn)變倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。

未來特別要加強(qiáng)土地利用與交通的聯(lián)動，突出公交引導(dǎo)城市發(fā)展（TOD），形成集約、緊湊、立體的城市空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)職住平衡。

同時，為應(yīng)對城市未來發(fā)展的不確定性，將更加重視留白，預(yù)留彈性發(fā)展空間，做好多情景應(yīng)對。

2.2.3 建設(shè)綠色低碳城市

必須優(yōu)化城市空間與交通體系，倡導(dǎo)綠色交通，鼓勵自行車、步行等綠色出行；要強(qiáng)制性發(fā)展綠色建筑，大幅度降低單位建筑能耗；大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入資源環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，提高城市廢棄物資源化利用水平，推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；要提高能源安全保障水平，構(gòu)筑分布式能源體系，擴(kuò)大可再生能源開發(fā)使用，發(fā)展綠色能源。

2.3 維度3: 城市魅力——“關(guān)懷”

“市民幸?！笔且粋€城市發(fā)展的本質(zhì)追求。2040年的上海如何更好地演繹“城市，讓生活更美好”？我們的答案是——給予市民更多的人文關(guān)懷，在城市的人性化上做足文章，這是城市魅力所在，更是城市的文明之本。

2.3.1 提高社區(qū)的歸屬感

在生態(tài)文明時代，城市是一個有機(jī)的生命體，社區(qū)是這個生命體中的細(xì)胞，也是網(wǎng)絡(luò)化時代城市生存和發(fā)展的基本單元。伴隨著信息化、低碳化、國際化和人口老齡化、少子化等發(fā)展趨勢，人與社區(qū)的關(guān)系將更加緊密。未來社區(qū)功能將進(jìn)一步復(fù)合化，宜居、宜業(yè)、宜游均在其中體現(xiàn)。首先應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化住房結(jié)構(gòu)，提供多樣化、包容性、有歸屬感的居住生活空間，讓市民在社區(qū)中體驗(yàn)生活和工作的樂趣。具體來講，以步行15分鐘為范圍，營造精致、便利、完善的日常生活圈，為居民提供醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文體、商業(yè)等一站式生活服務(wù)，營造活力開放的交往空間以及安全舒適的休閑空間，并創(chuàng)造更多就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的機(jī)會，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)多種功能有機(jī)復(fù)合、產(chǎn)城融合和職住平衡，提高市民在社區(qū)中的安全感、歸屬感、成就感和幸福感。

2.3.2 構(gòu)建公共開放空間網(wǎng)絡(luò)

宜人的公共開放空間已經(jīng)成為市民生活中越來越重要的組成部分。規(guī)劃將在拓展公共空間上做足文章，構(gòu)建公共開放空間網(wǎng)絡(luò)，讓更多的民眾能夠享有可游憩的城市公園，有活力的綠道、藍(lán)道系統(tǒng)，以及豐富的社區(qū)公共空間。

未來上海將重點(diǎn)關(guān)注綠道和藍(lán)道的貫通效應(yīng)，串聯(lián)公園、綠地、廣場，形成休閑空間網(wǎng)絡(luò)，提升公共開放空間的可達(dá)性與連通性。同時，還將進(jìn)一步豐富空間類型，大力增設(shè)與市民日常生活最為密切的社區(qū)公園、街頭廣場等微型開放空間節(jié)點(diǎn)，通過立體化、復(fù)合化與人性化的設(shè)計，力求日常生活圈步行全覆蓋。

2.3.3 提高城市文化品質(zhì)

著名城市規(guī)劃師劉易斯?芒福德說：“城市是文化的容器。”未來的上海將做足人文文章。可以說，在開放格局中的地方性是城市文化的靈魂。在公眾愿景調(diào)查中，外灘、石庫門等已成為上海特色的最主要認(rèn)知，這些歷史的風(fēng)貌，有的風(fēng)情綽約，有的氣勢恢宏，是上海最寶貴的文化財富。

未來上海將進(jìn)一步擴(kuò)大歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)范圍，拓展歷史保護(hù)對象，提升歷史風(fēng)貌保護(hù)水平。

上海的美還在于江南鄉(xiāng)土文化與田園風(fēng)光，要通過營造美麗鄉(xiāng)村，建設(shè)郊野公園，再塑江南水鄉(xiāng)格局，讓更多的市民能“看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”。

上海也是一個時尚之都，未來還要成為一個旅游休閑之都，這都基于文化活力。著名建筑師沙里寧有一句名言：“讓我看看你的城市面孔，我就能說出這個城市在追求什么文化”。因此，在城市文化上，還要體現(xiàn)時代精神，要加強(qiáng)城市設(shè)計，協(xié)調(diào)新舊關(guān)系，尊重和延續(xù)城市肌理，營造兼具歷史底蘊(yùn)和現(xiàn)代氣息的城市空間風(fēng)貌。要提供多元包容的文化空間，不僅要建設(shè)一批具有全球影響力的文化設(shè)施和文化地標(biāo)，還要為草根藝術(shù)提供“一席溫床”，讓不同的文化在上海健康孕育、成長和傳承。城市空間營造已進(jìn)入品質(zhì)化、藝術(shù)化、人性化的階段，要為公共開放空間注入藝術(shù)靈魂。要吸引藝術(shù)家和普通市民參與到城市空間品質(zhì)的塑造和創(chuàng)作中。上海即將每兩年舉辦一次國際“城市空間藝術(shù)季”，正是“城市藝術(shù)化”的實(shí)踐。未來的上海，建筑是可以閱讀的，街道是可以漫步的，公園是可以品味的，天際是可以眺望的，上海的城市表情是大氣而謙和、優(yōu)雅而溫馨、令人愉悅的。

3 規(guī)劃與實(shí)施

理想需要照進(jìn)現(xiàn)實(shí)，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)付諸行動。規(guī)劃是城市重要的公共政策，政策的價值在于針對性和實(shí)施性。

習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)：“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用，考察一個城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?！币虼?，規(guī)劃也是城市治理體系之中重要的組成部分。我們將花兩年的時間完成上海2040新一輪城市總體規(guī)劃的編制，可以說，上海2040的編制和實(shí)施的過程就是探索城市治理模式的過程。

3.1 多元包容的參與平臺

上海2040的編制和實(shí)施是一個“聽民意、聚民智、凝民心”的過程。我們將堅(jiān)持“開門辦規(guī)劃”，調(diào)動社會各方積極性，目前，已經(jīng)組建了專家咨詢委員會和公眾參與咨詢團(tuán)，通過網(wǎng)絡(luò)和媒體、開展專項(xiàng)調(diào)查、召開市民論壇等多種平臺和途徑，引導(dǎo)專家、普通市民等不同社會群體共同參與，充分發(fā)揮政府、市場、社會和民眾力量的作用，形成多元包容的規(guī)劃編制和實(shí)施的參與平臺，實(shí)現(xiàn)共識、共建、共治與共贏。

3.2 綜合協(xié)調(diào)的實(shí)施機(jī)制

規(guī)劃的實(shí)施，需要具有可操作性的規(guī)劃體系以及相配套的政策機(jī)制。首先要進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，加強(qiáng)上下位規(guī)劃銜接，確保既能實(shí)現(xiàn)有效管理又利于規(guī)劃的具體實(shí)施。其次要加強(qiáng)政策綜合引導(dǎo)，要注重利用市場機(jī)制，對規(guī)劃實(shí)施各利益主體的引導(dǎo)和約束，使利益相關(guān)方成為城市健康發(fā)展的利益共同體，與這個偉大的城市共同成長。第三，要加強(qiáng)過程監(jiān)測評估，建立規(guī)劃戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃實(shí)施的動態(tài)評估反饋機(jī)制和依法合理的動態(tài)維護(hù)機(jī)制。

3.3 保障有力的法治體系

前幾天剛結(jié)束的中共十八屆四中全會，做出了全面推進(jìn)依法治國的決定，而上海是具有法治精神的城市，歷來以商務(wù)環(huán)境規(guī)范有序著稱。城市規(guī)劃作為事關(guān)長遠(yuǎn)的重大的公共政策，將進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃目前已有的法律地位。上海市人大已將上海2040總體規(guī)劃納入其監(jiān)督范圍，并同步啟動相關(guān)法律程序?？梢钥隙ǖ氖牵敬我?guī)劃將獲得前所未有的法律地位和法治保障。

從20世紀(jì)30年代起，上海以其獨(dú)特的文化魅力，被人們稱為“魔都”。展望未來，我們有信心期待，2040年的上海將更加獨(dú)具魅力，成為令更多人向往的、更加綠色、更加開放、更加美好的全球城市，成為實(shí)現(xiàn)“中國夢”的先行者！