建立人大代表退出機制探析

劉正全

（中共達州市委黨校，四川 達州635000）

我國《憲法》明文規(guī)定人大代表是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，代表人民行使法律賦予的權(quán)力?！洞矸ā芬嗝鞔_界定了全國人大代表及地方各級人大代表的職責(zé)。這些法律都以立法的形式確立了各級人大代表在我國政治生活中的法律地位和政治作用。然而從各級人大代表的履職現(xiàn)狀來看，由于履職監(jiān)督不力和機制不完善而導(dǎo)致的代表履職行為懶散狀況卻不容樂觀，這非常不利于我國各級民主政權(quán)的建設(shè)，也為法治國家、法治社會大背景下增強國家、社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化的追求目標(biāo)所不容。

一、人大代表履職現(xiàn)狀分析

在我國，各級人大代表代表的是其所在選區(qū)選民的利益和意志。人大代表在本選區(qū)范圍內(nèi)行使憲法和法律賦予的權(quán)力，行使職責(zé)，維護選區(qū)選民利益，這既是一項光榮使命，更是按照法律規(guī)定行使其公職所需。任何機構(gòu)或組織不得非法干涉或剝奪其依法行使的職權(quán)。當(dāng)然，人大代表在履行代表職責(zé)時，亦必須充分代表其選區(qū)選民的切身、根本和直接利益，為選民代言代行，真正起到“代表”作用，而不能只是走過場或做形式，搭帶個人利益。在現(xiàn)實中一些走過場或做形式的做法，既是履職懶惰的表現(xiàn)，更是對資源的浪費，是對民生問題的極大不尊重。所以說人大代表本身政治素質(zhì)的高低與履職能力的強弱直接決定著其“代表能力”，影響著人民當(dāng)家做主權(quán)利被代表的程度及相關(guān)權(quán)益的實現(xiàn)[1]。從實踐來看，人大代表中的大多數(shù)都能夠做到根據(jù)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)真履行其代表職責(zé)，能夠及時且詳盡、具體地反映選民問題，傳達民情民意，代表民眾提出合理化見解或主張，這對于我國各級政權(quán)組織的民主與法治建設(shè)發(fā)揮了不可或缺的重要作用。

然而，從我國人大代表的履職現(xiàn)狀來看，由于種種因素影響，部分代表的工作卻并非盡職盡責(zé)。實踐中找人代筆寫提案或者找人代替出席人代會的事情并不罕見，這凸顯了現(xiàn)行人大代表制度在運行過程中出現(xiàn)的機制待完善問題。這些代表所提議案，究竟能代表多少民意，就可想而知了。一些處于基層的人大代表好多是忙人——要么是當(dāng)?shù)赜薪?jīng)濟實力的企業(yè)家，要么就是文化界的名人。由于事務(wù)繁忙，懈于履行我國《代表法》所賦予的神圣職責(zé)，這既是對自身職權(quán)的忽視，同時也是對選民期待權(quán)的漠視。他們在名義上是人民權(quán)益的代表，飽含選區(qū)選民的期待，行使選民賦予的權(quán)力，任務(wù)是為其所代表的選民謀取合法權(quán)益，然而由于其聚焦于代表工作方面的精力與時間都嚴(yán)重不足，更沒有足夠的時間調(diào)查民情民意，其“代表”權(quán)力當(dāng)然就不能充分行使，代言作用不能完全發(fā)揮，代行職能不能有效履行。這些人大代表在任期內(nèi)不認(rèn)真履行或無從履行代表職責(zé)，開會期間不出席或者不認(rèn)真出席人大會議，閉會期間更不認(rèn)真參加代表活動。具體表現(xiàn)在：

（一）開會期間不履職或不認(rèn)真履職。在我國，各級人大是人大代表參政議政、維護民眾權(quán)利、反映民眾疾苦以及提出合理化建議和發(fā)揮代表作用的重要平臺。然而，不少代表卻輕易放棄了這樣的機會，“傷疤沒有長在自己身上，所以不癢癢。”在人大代表會議上出現(xiàn)的議案往往質(zhì)量不高，只是“隨便提提，應(yīng)付公事”。毛澤東指出，沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)[2]109－116。本來，細致入微的調(diào)查研究是撰寫議案和進行良好會議發(fā)言的前提和必備要件。部分代表本職工作太忙，抽不出時間和精力開展民意調(diào)查，必然提不出符合民生民意的高水平議案；有些代表雖然提出了一些建議，但往往只是籠統(tǒng)的“建議”或“意見”，沒有可操作性；有些代表提的只是臨場發(fā)揮的個人抱怨，或反映自己企業(yè)的困難，只有怨言或問題而不提可行性合理化建議，并沒有就如何推動解決民生問題而事先進行充分準(zhǔn)備和思考；有的代表在分組審議政府工作報告和決議時因缺乏相關(guān)知識而無言可發(fā)；有的代表只做老好人，人云亦云，隨聲附和，不提或少提建議，盡管其會后可能還會隨便亂說；部分代表只提瑣碎小事，“撓癢癢”，對重大事項以及時艱問題、熱點和焦點問題不做發(fā)言或不敢發(fā)言，絲毫沒有擔(dān)當(dāng)之感。而對于那些長期見不到人、已脫離原選區(qū)選民外出工作的“神秘人物”來說，由于其長期不同原選區(qū)選民保持聯(lián)系，根本無法同其代表的選民互動和交流，其代表作用更是無從發(fā)揮，他們的代表職位成為裝飾或擺設(shè)。

（二）閉會期間不出勤代表活動，不深入選民。由于歷史和一些現(xiàn)實的原因，我國實行的是人大代表兼職制度。多數(shù)代表一般都有專職工作，平時忙于自己的事情，只有開人代會或者組織代表活動時才會被要求參加。一些連正式開人代會期間都不能盡心履職的代表，閉會期間發(fā)生的活動更不會積極參加。出勤率不高或干脆不出勤成為常事，不關(guān)心民意、不深入選民成為其必然的結(jié)果。有些代表反映群眾問題夾帶私利甚或假公濟私，甚至不過是借用代表身份“以反映民意的方式”謀求私利而已。有些代表開會期間敷衍了事，閉會期間不問不諳群眾實事，其要么借故推辭，要么有意回避，或者只是當(dāng)當(dāng)觀眾和聽眾。這些代表的視察、檢查、調(diào)查和評議只不過是履行表面程序。一些代表在履行職責(zé)時瞻前顧后，怕惹麻煩，過于計較個人得失和考慮人情關(guān)系，這也是這部分人不愿意參加代表活動，在敏感和熱點問題上不愿意發(fā)言的重要原因。有的人爭做選民人大代表只是為了獲取榮譽和身份，主要是為自身工作便利和謀求個人發(fā)展，遠非“情為民所系”。這部分人動機不純，只為謀求個人私利，一旦發(fā)現(xiàn)無私利可圖，就會把選民的委托和期待置之一邊不理，對牽系選民權(quán)益的事情不管不問，不履行職責(zé)甚或濫用代表身份另謀其他利益。

二、人大代表入職履職機制異化部分原因探討

從現(xiàn)狀來看，人大代表的入職、履職機制部分產(chǎn)生了異化。入職的人大代表未能認(rèn)真履職和發(fā)揮相關(guān)作用，雖說是有多方面原因造成，但主要還是由于現(xiàn)行人大代表的入職門檻不夠嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，甚至可以說是比較偏激且粗糙，以及履職機制監(jiān)督不力造成，乃至造成了實務(wù)中人大代表的功能發(fā)生蛻變，部分異化。

（一）入職機制不夠嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)。選舉是履職的前提和基礎(chǔ)?，F(xiàn)行選舉制度與選舉模式在一些地方產(chǎn)生了不少現(xiàn)實的問題，影響了選舉出的人大代表的人員素質(zhì)和結(jié)構(gòu)，進而影響了人大代表的履職能力與履職力度。一是過于關(guān)注社會名氣，造成一些地方按其選舉模式選出的代表缺乏對應(yīng)的履職能力。例如，一些基層地方在推選人大代表候選人時，只關(guān)注其社會知名度，結(jié)果致使選舉出的人大代表與當(dāng)?shù)剡x民或原選舉單位無直接聯(lián)系或根本無法形成緊密聯(lián)系，選民或原選舉單位在其當(dāng)選代表后的履職詳情無從了解，也就無法有針對性地向其反映具體民情。二是關(guān)心經(jīng)濟地位，選出的代表沒有時間“當(dāng)代表”。一些企業(yè)的法人代表、經(jīng)理或生產(chǎn)養(yǎng)殖的專業(yè)戶被選為人大代表。這些人大部分時間由于專注于其本職工作，而沒有時間與選民或原選舉單位進行溝通和信息的獲取，“只關(guān)心自己的業(yè)務(wù)量”和“所養(yǎng)殖的魚苗”，并不關(guān)心選民的內(nèi)心利益或訴求表達，甚或很少在其選區(qū)所在地出現(xiàn)，“看得著抓不著”，甚至“神龍見首不見尾”“來去無影蹤”。按這種模式選出的人大代表，當(dāng)選民有事想反映解決時，找人都很難找到，難以充分發(fā)揮出作為人大代表的應(yīng)有功能。而一些人大代表把代表身份看作自己的一項殊榮和特權(quán)，當(dāng)代表的目的只是為其業(yè)務(wù)和人脈鋪路，根本沒有為人民服務(wù)的意識，無論這樣的代表忙與不忙，都不可能主動去聯(lián)系選民，更不會“敢為人先”。

（二）欠缺入職、履職約束機制。我國《選舉法》規(guī)定，人大代表受選民和原選舉單位的監(jiān)督。如果所選出的人大代表在履職過程中，被發(fā)現(xiàn)不稱職或不認(rèn)真履行職責(zé)，選民或者原選舉單位可以罷免。但在現(xiàn)實中人大代表一經(jīng)當(dāng)選，往往不會再有人關(guān)心其履職情況，也很少有人提出罷免主張。特別對于基層來說，對人大代表的監(jiān)督機制不易啟動，更是致其嚴(yán)重虛化，很不到位。這種入職、履職約束機制的缺位，導(dǎo)致實踐層面中管理的疏松，在人情關(guān)系比較濃重的基層環(huán)境下，代表的履職功能更難以被發(fā)揮出來。

（三）缺乏履職激勵措施。這種現(xiàn)象主要還是發(fā)生在基層。長期以來基層人大代表履職情況缺乏評價體系，“干好干壞一個樣”。一些人大代表盡管積極履職，參政議政，對當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展起了重要作用，但卻得不到相應(yīng)的鼓勵和表彰。在很多地方，基層人大代表能否取得連任，其履職詳情并未成為考核指標(biāo)。一是激勵機制缺失。代表法雖規(guī)定了人大代表在執(zhí)行職務(wù)期間，其所在單位應(yīng)按正常出勤對待，享受所在單位的工資和其他待遇，任何單位不得隨意克扣。但規(guī)定卻不夠詳細，沒有將代表履職的責(zé)任程度與單位的監(jiān)督機制相結(jié)合。代表履行職責(zé)的好壞，單位既無法監(jiān)督，也無相應(yīng)的激勵機制來調(diào)動人大代表的履職積極性。二是工作條件無助。在一些地區(qū)，基層人大代表由于物質(zhì)補給跟不上，缺乏相應(yīng)的辦公條件，很多工作代表無法如期完成，嚴(yán)重影響了代表作用的發(fā)揮。在閉會期間，基層人大代表如何聯(lián)系選民，選民如何將自己的意見、建議和愿望等向代表提出，需要為代表提供相應(yīng)的辦公環(huán)境或代表與選民的會見場所，以便代表與選民的互動交流。但在我國當(dāng)前政治環(huán)境下，尚沒有這方面的物質(zhì)保障機制。

三、人大代表退出機制的構(gòu)建

隨著改革開放的進一步深入，國際國內(nèi)形勢均發(fā)生了深刻的變化。如何在社會急劇轉(zhuǎn)型期，在人們的意識與價值觀都發(fā)生了很大變化的現(xiàn)階段，強化基層代表的責(zé)任意識，加強基層人大代表的履職監(jiān)督，提高其履職能力，促使其發(fā)揮“代表”作用，以不辜負(fù)選民的初衷和委托，以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的新局勢，尤為重要。

（一）建立人大代表請辭機制——主動退出。在組織換屆選舉過程中，要嚴(yán)把人大代表的入口關(guān)。既要考慮代表結(jié)構(gòu)，保證各方面都有一定數(shù)量的代表進入權(quán)力機關(guān)，又要考慮代表的履職能力，以是否有能力有愿望反映民眾意志和愿望作為能否進入的條件之一。在提名推薦代表候選人時，無論是組織推薦還是選民推薦，除了法律規(guī)定代表應(yīng)具備的基本條件外，更要考慮和考察代表的整體資質(zhì)與素質(zhì)水平，特別要看其履職能力，確保其有充分的履職時間與履職精力。要特別注重引進復(fù)合型人才。

除了《代表法》第41條規(guī)定的6種終止代表資格的情形外，按照《選舉法》關(guān)于代表可以辭職的規(guī)定，建立和實施基層人大代表的請辭制度[3]。對于經(jīng)常不出席會議和代表活動，不深入聯(lián)系選民做調(diào)查研究，長期提不出合理化建議，幾乎發(fā)揮不出“代表”作用的代表，由選舉單位對其提出批評，如無改進，則勸其主動辭去代表職務(wù)。

（二）建立監(jiān)督機構(gòu)提請退出機制——被動退出。確立基層人大代表向監(jiān)督機構(gòu)例行匯報機制。人大代表被選出后，在代表所在選區(qū)和選舉單位顯眼的位置建立公告牌，公示其姓名、照片及聯(lián)系方式，以便選民有問題需要反映時可以及時與代表取得聯(lián)系。同時，由于我國現(xiàn)行的人代會代表罷免機制過于僵硬，且不易啟動，建議建立較低門檻的人大代表罷免機制。比如，可以由相關(guān)的監(jiān)督機構(gòu)來提起罷免程序，最終由臨時招開的人代會或?qū)ｉT的委員會來決議是否罷免。而罷免程序要向選民公示，或全程錄相直播，確保人大代表要么起到“代表”的作用，要么退位讓賢。

我國《代表法》第25條規(guī)定，“基層人大代表要回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問?！睂⒔⒋淼睦袇R報制度與例行詢問制度結(jié)合起來，借鑒記者招待會或新聞發(fā)布會的組織模式，以制度的形式在固定的期限，在固定的場所，回答選民詢問問題。人大代表要向選舉單位及選民例行匯報工作進展情況。匯報工作既可以口頭匯報亦可以短會匯報，還可以用書面的形式在宣傳欄、公示欄匯報。有條件的選舉單位，亦可以建立網(wǎng)站，讓代表與選民相互溝通，要求代表定期在網(wǎng)站上例行匯報。如果匯報質(zhì)量不高，或者純粹應(yīng)付“公事”，則就由相關(guān)監(jiān)督機構(gòu)啟動罷免程序，最后提交人代會決議是否罷免。另外根據(jù)《選舉法》第44條規(guī)定的罷免制度，如在代表述職評議中，多數(shù)選民認(rèn)為某個代表不稱職，也可以依法提出罷免案，由人代會決議免去其代表資格。

（三）加強人大代表技能培訓(xùn)，清退不合格人員。受現(xiàn)行機制的影響，一些根本沒有參政議政能力的代表被推進了代表的隊伍當(dāng)中。就我國的立法情況來看，選舉法第3條只對選舉權(quán)和被選舉權(quán)做了一般規(guī)定，再無其他法律規(guī)范進一步明確候選人資格問題，這直接導(dǎo)致了選舉實踐中“指選”“派選”，把人大代表選舉與評選“先進工作者”“勞動模范”等同起來，出現(xiàn)“文盲代表”“啞巴代表”“舉手代表”等不正常的現(xiàn)象，這就需要想方設(shè)法解決和彌補[4]。代表應(yīng)具有審議工作報告、議案和參加調(diào)查、視察等活動的觀察能力、判斷能力和分析能力，具有健康的體質(zhì)，能身體力行地從事代表工作[5]。有些地區(qū)的人大代表缺乏現(xiàn)代社會所需求的專業(yè)知識，參政議政能力也相對較弱。為了克服這一困難，可以安排相關(guān)教育培訓(xùn)部門，對人大代表進行定期培訓(xùn)并考試。通過建立例行培訓(xùn)與考核機制，組織代表學(xué)習(xí)有關(guān)黨的政策，國家的法律、法規(guī)以及相關(guān)專業(yè)知識。通過培訓(xùn)使代表提高認(rèn)識，擴大知識面，提高現(xiàn)行代表的履職能力。對于不合適、不合格的人員，無論是新任代表，還是任期內(nèi)的代表，如果發(fā)現(xiàn)其確實不具備代表履職能力或者對履職工作不再感興趣，可以建議其主動辭職或者由組織予以清退，以確保人大代表隊伍的朝氣和活力。

（四）設(shè)計人大代表出席考核制度，與代表退出機制相結(jié)合。建立代表活動檔案，對人大代表在大會和閉會期間的活動出席進行記錄和考核。有現(xiàn)代化辦公條件的地區(qū)，可以采用指紋機考核出勤率，避免代表臨時找別人代簽出勤。對代表們所提出的合理化建議、意見和方案等都做好記錄，代表們反映群眾熱點、難點和焦點問題的議案都備案匯總。有條件的地區(qū)可以充分利用新媒體的優(yōu)勢，嘗試在網(wǎng)上同步公示重大議案的進展情況，甚至可以獨立建立網(wǎng)站、論壇等，通過網(wǎng)站向群眾展示代表所提建議與意見，以充分展示代表們的參政水平和素質(zhì)，從而提高代表們的參會、參政積極性。將代表們的出席率與出席質(zhì)量考核結(jié)果，與代表退出機制相結(jié)合。

四、結(jié)語

加強人大制度和組織建設(shè)，充分發(fā)揮人大代表的履職功能，使其充分發(fā)揮服務(wù)民眾的橋梁作用，一直是我國人民代表大會制度的優(yōu)勢和功效。在現(xiàn)有體制下，進一步構(gòu)建和完善人大代表退出機制，有助于提高人大代表特別是基層人大代表的履職能力，提高國家綜合治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)水平。這既是維護廣大民眾利益所需，也為法治社會國情所盼。

[1]王宜永．基層人大代表履職現(xiàn)狀、問題原因及對策研究[J]．人大研究，2010，（3）．

[2]毛澤東選集：第1卷[M]．北京：人民出版社，1991．

[3]菏澤市人大常委會研究室．關(guān)于人大代表素質(zhì)問題的調(diào)查[EB/OL]．山東人大信息網(wǎng)，http：//www．sdrd．gov．cn/govelect/46574．jhtml．

[4]陳伯禮．我國人大代表提名制度缺陷分析[J]．甘肅政法學(xué)院學(xué)報，2010，（3）．

[5]劉淑華，郭穎．人大代表專職化與我國人民代表大會制度的完善[J]．法學(xué)雜志，2008，（4）．