基于能力提升的有限政府塑造

劉東杰

(中共淮安市委黨校，江蘇淮安223003)

黨的十八屆三中全會提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的時(shí)代命題。治理體系與治理能力是比政府體系與政府能力更為寬泛的概念，它是一種多元主體協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)與效度。雖如此，政府體系與政府能力無疑是其最為核心的內(nèi)涵，甚至于是主體部分。政府能力主要指“現(xiàn)代國家政府即國家行政機(jī)關(guān)，最大可能地動員、利用、組合、發(fā)掘、培植資源，為社會和公眾提供廣泛而良好的公共物品和公共服務(wù)，理性地確立社會普遍遵從的正式規(guī)則并積極引導(dǎo)更為廣泛的非正式的社會規(guī)則，維護(hù)社會公平和正義，形成有效調(diào)節(jié)社會關(guān)系和社會行為的制度及其機(jī)制，進(jìn)而在比較的意義上促進(jìn)國家快速、均衡、持續(xù)、健康發(fā)展的能力”。現(xiàn)代民主制下，政府能力已成為組織建構(gòu)與體制改革的核心目標(biāo)，也是衡量政府效能與合法性的重要指標(biāo)，無論政府如何改革，都必然要將提升自身管理能力、服務(wù)能力作為最終依歸，唯由此，政府的合法性才能得到有效的保障。自從政府作為國家的公權(quán)中心出現(xiàn)以來，在歷經(jīng)了奴隸社會、封建社會、資本主義社會及社會主義社會，其職能總體上呈現(xiàn)出一種擴(kuò)展的狀態(tài)，并一度形成目前廣泛稱謂的“行政國家”，政府的觸角已經(jīng)深嵌于經(jīng)濟(jì)社會的各個(gè)領(lǐng)域。這一擴(kuò)張有其合理的成分，“政府行政職能的擴(kuò)展是一種世界現(xiàn)象，也是一種歷史的必然。它一方面反映了當(dāng)今世界各國對發(fā)展問題的重視和關(guān)切，另一方面反映了人們對國家職能和傳統(tǒng)法制原理的再認(rèn)識，同時(shí)反映了當(dāng)今世界的時(shí)代特征”[1]。但與這種合理擴(kuò)張同步的是，政府整體規(guī)模的不斷膨脹，致使其陷入了一種體量膨脹與行政效能提升相悖離的矛盾困境，這種“政府所面臨的困境使得高度集權(quán)、自上而下壟斷專權(quán)的官僚體制顯得過于老態(tài)龍鐘、反應(yīng)遲鈍，在變革和創(chuàng)新方面顯得無能為力”[2]。這使得二十世紀(jì)后期以來，改革始終成為政府贏得支持的旗幟。

隨著新自由主義的勃興，肇始于英國的新公共管理運(yùn)動，使塑造公共職能的市場化、社會化為特征的“小而強(qiáng)”的有限政府成為當(dāng)下政府改革的一種潮流。有限政府“主張政府權(quán)力有限、政府職能有限和政府規(guī)模有限”[3]。有限政府的宗旨既反對漠視公權(quán)的無政府主義，也不贊同古典自由主義倡導(dǎo)的“最弱意義”的“守夜式”政府，它是一種基于政府職能與權(quán)限深度整合，體量最小化而功能最大化的政府組織形式。當(dāng)前，包括我國在內(nèi)的世界各國都面臨著社會公共事務(wù)與公共問題日益多發(fā)化、復(fù)雜化的背景，基于政府可支配資源的有限性，采取政府職能的無序擴(kuò)張來實(shí)現(xiàn)有效的“公共治理”已變得舉步維艱，且受到社會越來越多的苛責(zé)。故而，打造“花費(fèi)少，效能高”的有能力的“有限政府”成為時(shí)代的呼喚。如何打造能力強(qiáng)的有限政府？在探究這一問題之前，我們應(yīng)當(dāng)首先明確一點(diǎn)，即政府能力與有限政府在邏輯上是一致還是悖論？也就是說，有限政府是否必然是有能力的政府？

一、政府能力與有限政府的邏輯一致性

政府能力存在兩個(gè)結(jié)構(gòu)性維度：一是客觀的維度。這一維度是能夠以客觀效果呈現(xiàn)的，或以客觀標(biāo)準(zhǔn)衡量的。如，政府以既定的資源為社會提供了更多有質(zhì)量的某項(xiàng)公共服務(wù)，這種公共服務(wù)質(zhì)量是可測量的，數(shù)量是可統(tǒng)計(jì)的。二是主觀的維度。這一維度受制于政府服務(wù)對象的切身感受,是一種體驗(yàn)式的評價(jià)。如，政府為某一地區(qū)提供的安全保障。這種安全保障的效果如何，通常是有賴于當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砀惺軄碜鲈u價(jià)的。在許多情況下，即使政府能夠以有效的方式供給盡可能多的此類公共服務(wù)，但受制于公眾主觀感受的遲滯性，也可能出現(xiàn)政府短時(shí)期內(nèi)難以獲得較高“能力”評價(jià)的現(xiàn)象。一個(gè)有能力的政府應(yīng)是追求主觀評價(jià)維度與客觀測量維度高度統(tǒng)一的政府。既然政府能力存在主客觀兩方面的結(jié)構(gòu)性維度，那么自然也存在影響其能力的主客觀兩方面原因。就客觀方面而言，可能起作用的是政府規(guī)模、工作人員素質(zhì)、資源多寡、服務(wù)的內(nèi)容等因素。就政府規(guī)模而言，其根本上受制于政府的職能和權(quán)限。到底是一個(gè)足夠大的政府更有能力，抑或是一個(gè)較小的政府更有能力？依據(jù)歷史的經(jīng)驗(yàn)，這并不存在一個(gè)客觀的標(biāo)準(zhǔn)。在古典自由主義時(shí)期，人們崇尚“最弱意義”的政府，那時(shí)社會公共事務(wù)相對單純，政府僅需專注于國防、治安等幾種公共職能，一個(gè)國家便可得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，因此，如果在此背景下對此類政府進(jìn)行評判，也可能會獲得較高的“能力”評價(jià)；但若放在當(dāng)下，這種“最弱意義”的政府肯定要成為眾矢之的。進(jìn)入福利國家時(shí)期，就同一時(shí)期的我國而言，正是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府對經(jīng)濟(jì)社會的干預(yù)逐漸增多變強(qiáng)。這種廣泛的干預(yù)，在一定時(shí)期內(nèi)曾獲得了社會的廣泛支持和贊譽(yù)，但隨著過度干預(yù)帶來的一系列“效率”與“公平”的問題，隨職能擴(kuò)張變得臃腫的政府又為人詬病，此時(shí)政府獲得最多的是“效率低下”的負(fù)面評價(jià)。因此，我們不能輕易地將政府能力與政府規(guī)模設(shè)定為正相關(guān)關(guān)系。

由此可見，有限政府體現(xiàn)在規(guī)模的量化上，但并非體量越小就越趨近“有限政府”的本質(zhì)?！坝邢拚笔窃跐M足能力的前提下量的規(guī)模最小化的政府。正如歐文·E·休斯所言：“最好的政府并不是那種規(guī)模減至最小的政府，而是把政府視為一種重要的、強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)。”[4]現(xiàn)代意義上的“有限政府”作為一種改革理念，已有別于洛克時(shí)期，其內(nèi)在地就要求政府在減縮自身規(guī)模的同時(shí)，保障行政能力的最大化。古典自由主義時(shí)期的政府，我們不能稱之為現(xiàn)代意義上的“有限政府”；同樣，福利時(shí)期（計(jì)劃時(shí)期）的政府亦不能稱其為現(xiàn)代意義上的“有限政府”。故而，我們建構(gòu)“有限政府”必須基于政府能力的提升。換句話說，“有限政府”與政府能力具有邏輯上的一致性。

二、基于能力提升的“有限政府”塑造路徑

“有限政府”的塑造必須基于合理的公共職能結(jié)構(gòu)，政府職能的任何“錯位”、“越位”或“缺位”都將影響到政府的能力提升。在一定意義上說，政府職能結(jié)構(gòu)是影響有能力的“有限政府”塑造的核心要素。當(dāng)然，除了政府職能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化外，還需做好諸如政府人力資源管理、工作流程再造、制度理性遵從等工作。具體而言，基于能力的提升而塑造“有限政府”，可以從以下幾個(gè)方面著手。

（一）轉(zhuǎn)移政府公共職能

轉(zhuǎn)移政府公共職能并不是政府卸責(zé)的表現(xiàn)，而是政府進(jìn)行職能結(jié)構(gòu)重組，以提升自身效能的理性選擇。通過職能的合理轉(zhuǎn)移，既能有效“瘦身”，又便于集中優(yōu)勢提升效能。政府轉(zhuǎn)移公共職能，主要分為內(nèi)部轉(zhuǎn)移與外部轉(zhuǎn)移兩種。內(nèi)部轉(zhuǎn)移主要涉及到的是革除中央集權(quán)的弊病，將更多權(quán)力移交給地方，特別是基層。這里，政府作為一個(gè)整體，其公共職能的總量并未發(fā)生變化，只是職能的縱向結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了重組。這種轉(zhuǎn)移有利于打破中央管得過死，激發(fā)地方積極性和基層治理活力。當(dāng)然，我們談到轉(zhuǎn)移政府公共職能，更多的是外部轉(zhuǎn)移，也就是將政府原本承擔(dān)的部分公共職能移交給市場及社會。在我國，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府事無巨細(xì)地?fù)?dān)負(fù)起無所不包的經(jīng)濟(jì)社會職能，形成一種雖然效率不高，但政治責(zé)任至上的“全能政府”，這為我國日后的經(jīng)濟(jì)社會、政治行政體制改革帶來了諸多困境?！叭苷币苍S是個(gè)責(zé)任政府，但并不必然是個(gè)效率政府和能力政府。因此，推進(jìn)行政體制改革，實(shí)現(xiàn)治理體系及治理能力現(xiàn)代化成為我國當(dāng)前政治行政領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)。轉(zhuǎn)移政府職能可以通過民營化、合同出租、公私伙伴、社會組織等多種工具，使政府職能市場化、社會化，從而達(dá)到政府瘦身，集中精力于更為核心的公共業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)“掌舵而非劃槳”的改革目標(biāo)。

（二）改革公務(wù)員制度

“科學(xué)的人事行政制度能夠?yàn)楣残姓芾砘顒犹峁┯欣娜瞬疟Ｕ?。”[5]公共人事行政制度最為核心的部分是公務(wù)員制度。公務(wù)員制度是否科學(xué)，將在很大程度上影響到政府整體規(guī)模及有效性。自從19世紀(jì)末現(xiàn)代文官制度確立以來，“公開考試，競爭擇優(yōu)，政治中立，長久任職”的人事信條就一直被奉為無可撼動的圭臬。其中，“公開考試，競爭擇優(yōu)”作為一種選人的理性程序，是與現(xiàn)代管理的科學(xué)性、理性化與績效相適應(yīng)的制度選擇，無可厚非。而“政治中立與長久任職”在當(dāng)前卻飽受詬病。在西方，“政治中立”曾長期被認(rèn)為是有效克服“政黨分肥”的制度建設(shè)，但現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作卻給出了較為悲觀的回答：公務(wù)員是無法回避政治傾向的。這一點(diǎn)，在我國是不會存在任何爭議的，因?yàn)槲覈侵袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義國家，公務(wù)員作為人民公仆理應(yīng)具有強(qiáng)烈的政治性。而對于“長久任職”，當(dāng)下無論是我國抑或西方，都將其視為現(xiàn)代人事行政制度科學(xué)化的障礙。如何改革？無論是聘用制、合同管理，抑或是英國式的“執(zhí)行局”，都是將公務(wù)員任職的彈性化作為目標(biāo)和抓手。目前，我國要打造有能力的“有限政府”也必須基于公務(wù)員制度的科學(xué)化，其中最重要的一點(diǎn)就是打破公務(wù)員事實(shí)上的“永業(yè)”現(xiàn)象。雖然我國并無任何法律明文規(guī)定公務(wù)員永久任職，但只有打破“永業(yè)”困局，建立彈性的人事制度，使適者繼續(xù)，不適者流出，一個(gè)高效、強(qiáng)力的人事隊(duì)伍才能夠建立起來。

（三）優(yōu)化政府工作流程

科學(xué)管理時(shí)期的“時(shí)間動作研究”也許是現(xiàn)代流程科學(xué)化研究的起點(diǎn)。哈默與錢皮在深研企業(yè)流程科學(xué)化的過程中，提出了其思想精髓：流程再造。流程再造是一種理念、一種持續(xù)不斷的優(yōu)化過程。政府在公共行政過程中，涉及到諸多的行政流程，每一流程環(huán)節(jié)是否必要、先后順序是否合理等，都應(yīng)經(jīng)得起“質(zhì)疑”。不合理的流程可能帶來不必要的組織環(huán)節(jié)，事實(shí)上造成機(jī)構(gòu)的膨脹，背離“有限政府”取向。傳統(tǒng)上，公共行政過于注重過程取向、制度取向與內(nèi)部取向，公共行政即是對各種程序的無偏移遵循。這就衍生了一個(gè)問題：一個(gè)充滿繁文縟節(jié)、混亂的行政流程是否也應(yīng)被嚴(yán)苛遵循？當(dāng)前在我國，無論中央抑或地方，許多政府部門的工作流程也還存在著繁文縟節(jié)、程序欠妥的現(xiàn)象，如有的項(xiàng)目審批需蓋上百個(gè)公章就是例證。這種情況為我們提出了一個(gè)改革命題：政府要精簡，效率要提高，行政能力要提升，就必須對當(dāng)前的工作流程進(jìn)行優(yōu)化重置：一是清理不需要環(huán)節(jié)，使流程盡量簡化；二是進(jìn)行流程環(huán)節(jié)的重新排列組合，避免流程迂回；三是做好流程銜接問題，使不同部門之間的工作流程能夠有效銜接。

（四）建立制度理性尊重

科層制建立之初，就以嚴(yán)格的理性化為特征。在很長一段時(shí)間內(nèi)，理性化即等于效率化。遵循理性化而不是人格化可能存在著以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢：一是可避免腐?。欢潜Ｕ闲?；三是有利于公正。在西方國家，對制度理性的尊重不僅僅是一種道德的要求，更是一種法律的規(guī)定性。這一點(diǎn)對我們是有著諸多啟示的。當(dāng)前，在我國，還普遍存在著重人情人脈，輕制度理性的狀況，即使在對科層制執(zhí)行較為徹底的政府也概莫能外。不尊重制度理性，給我國政府形象及行政效率帶來了一定的損害和負(fù)面影響，政府做得再多，一個(gè)視人情大于制度的政府，都不可能會給公眾留下高效率、高行政力的好印象。事實(shí)上，過多的個(gè)性化和人格化，會使公務(wù)人員在“理性”驅(qū)使下過多地關(guān)注自身目標(biāo)和需求，以至于出現(xiàn)“帕金森定律”所言及的“盡量增加部屬及彼此制造工作”的“組織病態(tài)”，使政府機(jī)構(gòu)區(qū)域膨脹與低效。當(dāng)前，在我國建立對制度理性的尊重，一是要建立“法理化”權(quán)威，使組織權(quán)威的來源“法理化”而不是“人格化”，能更好地樹立制度的嚴(yán)肅性；二是強(qiáng)化外在監(jiān)督機(jī)制，必須放棄組織會自我純化提升的幻想，充分借助外部監(jiān)督勢能；三是將尊重制度理性上升為道德與法律共治的層面，單純的道德宣傳難以起到應(yīng)有的約束作用。

基于能力提升的“有限政府”塑造，必須緊緊抓住政府職能轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)移這一核心，同時(shí)運(yùn)用組織制度革新、工作流程再造，以及對制度理性尊重意識的提升，方可順利實(shí)現(xiàn)。

[1]張國慶.公共行政學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007：248．

[2]譚功榮.西方公共行政學(xué)思想與流派[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012：62．

[3]唐德龍.有限政府的基本要義與現(xiàn)實(shí)訴求[J].北京科技大學(xué)（社會科學(xué)版），2007(2)：62.

[4]歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2012：103．

[5]張康之. 公共行政學(xué)[M]. 北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003：107．