淺議城鎮(zhèn)洪澇問題及其對策

□ 李百倉(滎陽市河王水庫管理所)

0 引言

城鎮(zhèn)發(fā)生洪澇的因素比較復(fù)雜，即便是一座城鎮(zhèn)在不同區(qū)域所發(fā)生的洪澇原因也千差萬別。但是，暴雨強度超過了城鎮(zhèn)防洪排澇設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、城區(qū)排水系統(tǒng)條件的不利變化、城鎮(zhèn)管理者不重視城鎮(zhèn)防洪排澇、應(yīng)急防御措施不具有可行性等，卻是普遍性的問題。

2007年7月22日，滎陽市遭遇超百年一遇暴雨，日降雨量達(dá)260mm，短時間內(nèi)滎陽市城區(qū)發(fā)生大范圍洪澇現(xiàn)象，致使城區(qū)局部道路斷行，車輛拋錨，居民小區(qū)積水，街區(qū)雨水檢查井噴涌，造成了很大的經(jīng)濟(jì)損失，還嚴(yán)重影響了整個城鎮(zhèn)的正常生產(chǎn)生活秩序，更加考驗了滎陽市城鎮(zhèn)防汛各項工作的成效，對城鎮(zhèn)防洪工程和應(yīng)急反應(yīng)能力提出了更高的要求。

1 城鎮(zhèn)洪澇的成因

1.1 暴雨強度超城鎮(zhèn)排水設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)

城鎮(zhèn)排水專項設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的高低，取決于受淹后造成的損失和社會經(jīng)濟(jì)條件等多種因素?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)是：一般地區(qū)1-3年一遇，重要地區(qū)3-5年一遇。

近年來，在北京、武漢、南京、杭州等地發(fā)生的洪澇，主要原因是暴雨強度超設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。以北京為例，重現(xiàn)期為1、3、5年對應(yīng)的最大1 h雨量分別是36,50和56mm，而近年來發(fā)生的洪澇，最大1 h降雨量都在50mm以上，按照北京市的暴雨強度標(biāo)準(zhǔn)，其重現(xiàn)期遠(yuǎn)超過百年一遇。

1.2 城鎮(zhèn)建設(shè)加重了不滲水面積比例

隨著我國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，交通道路、市政道路、城鎮(zhèn)樓宇等基礎(chǔ)設(shè)施的快速建設(shè)，使得城鎮(zhèn)硬化面積不斷增加，自然植被遭到破壞，取而代之的是瀝青混凝土路面、建筑物與構(gòu)筑物，暴雨徑流系數(shù)變大，降雨徑流自然匯集的途徑隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要所進(jìn)行的填溝造地、圍湖（河）造田而改變，雨洪水自然入滲補充地下淺層水的途徑被人為隔斷，破壞了原本可通過入滲進(jìn)而轉(zhuǎn)化為地下水資源的水循環(huán)環(huán)境，只能單靠城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)排泄，最終成為城鎮(zhèn)洪澇災(zāi)害的根源。

1.3 城鎮(zhèn)建設(shè)降低和喪失了攔蓄錯峰的自然功能

城鎮(zhèn)化建設(shè)的飛速發(fā)展，使原本擁有自然蓄洪、錯峰功能的自然溝谷、蓄滯洪區(qū)、河道等被人為填埋或堵塞，使其降低和喪失了雨洪水的攔蓄、錯峰等自然功能。另外，承擔(dān)防洪排澇任務(wù)的自然溝谷、河流，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、維修養(yǎng)護(hù)資金缺乏及地方管理機構(gòu)不健全與保障措施不完善，自然溝谷、河流長久以來得不到有效保護(hù)和合理的開發(fā)利用，河道清淤疏竣常年未進(jìn)行，自然溝谷、河道淤積，行洪排澇斷面萎縮，河道配套涵閘、橋梁等建筑物未得以按照城鎮(zhèn)防洪工程設(shè)計規(guī)范進(jìn)行拆除重建，導(dǎo)致行洪排澇不暢，城鎮(zhèn)逢雨便形成洪澇災(zāi)害。

1.4 城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)設(shè)計、建設(shè)、管理失調(diào)

1.4.1 城鎮(zhèn)總規(guī)、排水專項規(guī)劃未得以實施

城鎮(zhèn)化建設(shè)之初，均進(jìn)行了城鎮(zhèn)建設(shè)的總體規(guī)劃和給排水專項規(guī)劃等，通過專家評審，并獲得政府規(guī)劃部門的審批。從城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃而言，城鎮(zhèn)建設(shè)的市政、住建、交通、土地、環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施是相當(dāng)完善和齊全的，之所以發(fā)生城鎮(zhèn)建設(shè)中后期所出現(xiàn)的洪澇問題，就在于在現(xiàn)實城鎮(zhèn)建設(shè)過程中未嚴(yán)格按照城鎮(zhèn)建設(shè)的總體規(guī)劃和給排水專項規(guī)劃進(jìn)行工程設(shè)計，且未貫徹執(zhí)行住建部、水利部等部委頒布實施的有關(guān)雨洪水開發(fā)與利用的相關(guān)規(guī)范，甚至以主觀代替客觀，以客觀影響主觀，最終導(dǎo)致了城鎮(zhèn)建設(shè)防洪排澇工程設(shè)計不完善，并在實際施工階段以各種因素為理由改變工程設(shè)計，致使城鎮(zhèn)建設(shè)排水專項規(guī)劃既沒有按照規(guī)劃進(jìn)行設(shè)計，更沒有按照工程設(shè)計進(jìn)行工程施工，形成了防洪排澇自然災(zāi)害的永久性病癥。

1.4.2 城鎮(zhèn)防洪排澇規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低，工程建設(shè)管理滯后

城鎮(zhèn)發(fā)生洪澇自然災(zāi)害的因素主要是防洪排澇規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低和工程建設(shè)管理滯后。防洪排澇能力不夠主要表現(xiàn)在：老城區(qū)排澇系統(tǒng)維修養(yǎng)護(hù)、更新不到位，新城鎮(zhèn)排澇系統(tǒng)尚未按照規(guī)劃設(shè)計建設(shè)完成，新、老城鎮(zhèn)排澇系統(tǒng)銜接缺乏總體規(guī)劃設(shè)計，城鎮(zhèn)防洪排澇系統(tǒng)的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低，如鄭州市為l年；防洪排澇系統(tǒng)的整體規(guī)劃較城鎮(zhèn)發(fā)展相對滯后，防洪排澇系統(tǒng)設(shè)計的防洪排澇能力較小；城鎮(zhèn)防洪排澇規(guī)劃設(shè)計未采取雨污分流。為防止河道地表水質(zhì)惡化，雨水通過城鎮(zhèn)防洪排澇系統(tǒng)排入污水處理廠進(jìn)行處理后再將中水排入河道；然而，當(dāng)降水量超過城鎮(zhèn)防洪排澇設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)和污水處理廠的處理能力時，會導(dǎo)致雨洪水滯留形成洪澇。

1.4.3 建設(shè)管理滯后

由于經(jīng)濟(jì)、施工技術(shù)等原因，城鎮(zhèn)建設(shè)防洪排澇系統(tǒng)未能按照規(guī)劃設(shè)計和施工標(biāo)準(zhǔn)實施，防洪排澇能力達(dá)不到設(shè)計要求。在后期運行管理過程中，老城鎮(zhèn)防洪排澇系統(tǒng)建設(shè)時間早，設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)偏低，不協(xié)調(diào)；市政、城鄉(xiāng)建設(shè)、水務(wù)等管理機構(gòu)橫向聯(lián)系不協(xié)同，以及防洪排澇系統(tǒng)更新滯后、堵塞嚴(yán)重，防洪排澇能力下降，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展，原有防洪排澇系統(tǒng)已不適應(yīng)現(xiàn)階段城鎮(zhèn)發(fā)展的客觀要求。

1.5 城鎮(zhèn)雨水開發(fā)與利用認(rèn)識不夠

目前，住建、交通、市政與規(guī)劃部門未能充分認(rèn)識到城鎮(zhèn)雨洪水開發(fā)與利用的水資源保護(hù)價值和社會生態(tài)價值，只是把城鎮(zhèn)雨洪水作為一種自然災(zāi)害單純性地通過城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)將雨洪水排走，卻沒有給予很好的開發(fā)利用。城鎮(zhèn)發(fā)展與建設(shè)過程中，對于城鎮(zhèn)雨洪水開發(fā)與利用認(rèn)識不夠在于：一是動用大量的人、財和物單純性地將雨洪水排除，流失大量的淡水資源，破壞自然水循環(huán)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境；二是面對嚴(yán)重的水資源缺乏問題，尋求各種途徑，浪費巨大財力解決與保障城鎮(zhèn)可持續(xù)性發(fā)展的水資源需求。

2 解決城鎮(zhèn)洪澇的措施

2.1 加強城鎮(zhèn)排水專項規(guī)劃編制工作

目前，法定城鎮(zhèn)排水規(guī)劃包括城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃中的排水專項規(guī)劃?？傮w規(guī)劃階段，排水專項規(guī)劃的主要任務(wù)是確定排水體制和排水標(biāo)準(zhǔn)、劃分排水分區(qū)、提出排水工程布局方案。詳細(xì)規(guī)劃階段，排水專項規(guī)劃的主要任務(wù)是落實總體規(guī)劃提出的排水設(shè)施具體位置，完善排水系統(tǒng)，計算流量及管徑。從編制內(nèi)容和深度看，總體規(guī)劃的排水專項規(guī)劃覆蓋面大，深度不夠；詳細(xì)規(guī)劃階段的排水專項規(guī)劃細(xì)，系統(tǒng)性差。為解決這些矛盾，在總體規(guī)劃編制過程中或總體規(guī)劃之后單獨編制排水專項規(guī)劃，規(guī)劃、設(shè)計與建設(shè)的總體效果較好。特別是在水污染防治和內(nèi)澇防治形勢嚴(yán)峻的城鎮(zhèn)應(yīng)該積極加強排水專項規(guī)劃的編制工作，以應(yīng)對和滿足城鎮(zhèn)高速發(fā)展的需求。

2.2 以規(guī)劃作為指導(dǎo)和約束，制定城鎮(zhèn)切實可行的排澇建設(shè)方案

城鎮(zhèn)給排水專項規(guī)劃是城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中的一個專項規(guī)劃，它的深度與廣度事關(guān)城鎮(zhèn)防洪排澇系統(tǒng)建設(shè)質(zhì)量的高低。城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃和給排水專項規(guī)劃，需要綜合考慮地形地貌、水文地質(zhì)、土地利用、城鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境因素等條件，按照“科學(xué)發(fā)展、整體規(guī)劃、分片治理、以人為本、遠(yuǎn)近結(jié)合”的原則編制城鎮(zhèn)給排水的遠(yuǎn)景、近期規(guī)劃。依據(jù)給排水專項規(guī)劃指導(dǎo)和約束城鎮(zhèn)防洪排澇建設(shè)方案的編制，提出切實可行、全方位的城鎮(zhèn)防洪排澇建設(shè)實施方案。

2.3 提高工程建設(shè)管理水平和排澇系統(tǒng)的總體質(zhì)量

建設(shè)管理中貫徹“百年大計、質(zhì)量第一”的方針，按照“政府監(jiān)督、項目法人負(fù)責(zé)、監(jiān)理控制、企業(yè)保證”的總體要求，建立和健全質(zhì)量管理體系，通過排澇工程實施過程中全面、全方位的建設(shè)管理，形成全過程的質(zhì)量控制系統(tǒng)，全面保障和提高排澇系統(tǒng)的總體質(zhì)量，達(dá)到經(jīng)濟(jì)、安全、美觀的目標(biāo)，降低排澇工程后期管理費用。

2.4 從源頭上控制城鎮(zhèn)徑流量

在城鎮(zhèn)洪澇防治和控制方面，國外倡導(dǎo)的低沖擊開發(fā)模式、雨洪利用理念尤其值得我國城鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)借鑒。這些理念在總體規(guī)劃中，主要是控制用地結(jié)構(gòu)，從源頭上控制徑流量，緩解水資源供需矛盾，控制初期雨水污染，改善城鎮(zhèn)的排水條件。在改善排水條件方面，1 hm2建設(shè)用地配套100m3蓄水設(shè)施，相當(dāng)于攔蓄10mm的徑流量或20mm左右的降雨量。

3 結(jié)語

城鎮(zhèn)防洪排澇工程，不僅關(guān)系到城鎮(zhèn)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的改善，而且還關(guān)系著城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活質(zhì)量，需要規(guī)劃、市政、住建、水務(wù)等多部門橫向聯(lián)系，需要城鎮(zhèn)管理者按照“科學(xué)發(fā)展、一切從實際出發(fā)、為民服務(wù)”的原則，制定切實可行的工程措施和非工程措施，廣泛宣傳城鎮(zhèn)防洪排澇科技知識，不斷完善城鎮(zhèn)社會管理、服務(wù)體系，切實提高城鎮(zhèn)洪澇防御能力和應(yīng)急處置能力。