貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中存在的問題及對策

舒 婧

（中共銅仁市委黨校，貴州 銅仁 554300）

1 前言

黨的十八大報告明確指出，解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作的重中之重。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。因此，積極推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，走“以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)結(jié)合、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展”的城鄉(xiāng)一體化道路，是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求，是全面建設(shè)小康社會的現(xiàn)實需要。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，特別是在沿海發(fā)達地區(qū)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟日益融合，城鄉(xiāng)功能轉(zhuǎn)型加速進行。中國北京、上海、蘇南及“珠三角”地區(qū)的一些城市，憑借其發(fā)達的經(jīng)濟條件，不失時機地在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)展模式上做了一些嘗試，如珠江三角洲的“以城帶鄉(xiāng)”模式、上海的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”模式、北京的“工農(nóng)協(xié)作、城鄉(xiāng)結(jié)合”模式、“蘇南模式”等。這些模式都推動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，也為其它地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變積累了豐富的經(jīng)驗，更為我國的新農(nóng)村建設(shè)在理論和實踐兩方面奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2 城鄉(xiāng)一體化建設(shè)存在的問題

由于我國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，各地推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的條件存在很大差異，因而城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的成效各不相同，尤其在西部貧困地區(qū)這種差距更大，存在的問題更多，歸納起來主要存在以下問題。

（1）農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展難度大。在貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化模式中，農(nóng)民增收主要是靠“農(nóng)家樂”的經(jīng)營以及相關(guān)種植行業(yè)中的服務(wù)業(yè)，其增收渠道少、手段相對單一，對農(nóng)產(chǎn)品深加工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游產(chǎn)業(yè)等方面涉足較少、農(nóng)產(chǎn)品附加值的充分挖掘工作欠缺，農(nóng)民得實惠較少，再加之各種就業(yè)機會對農(nóng)民傾斜較少，故農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展存在一定的難度。

（2）產(chǎn)權(quán)制度不夠完善。農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民的一項重要的財產(chǎn)權(quán)。隨著農(nóng)村房地產(chǎn)市場的活躍，農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)的糾紛也越來越多，完善相關(guān)規(guī)定、明確界定農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)的取得和轉(zhuǎn)讓，以減少農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)糾紛，保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，在推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中顯得十分重要。

（3）農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、集鎮(zhèn)建設(shè)等制度不健全。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中，主要是以“公司+農(nóng)戶”、“基地+農(nóng)戶”的模式來進行運作的，但是在其具體運作過程中，由于農(nóng)民的組織化程度不高，常常處于弱勢地位，雖然有村委會作為農(nóng)民利益的代言人，但他們對公司的經(jīng)營、管理、利潤分配等沒有決定性的發(fā)言權(quán)，只能被動接受公司給予的“土地分紅”，而不能對這種分紅數(shù)額的多少提出異議，這些都將成為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中當(dāng)?shù)鼐用衽c政府或投資商日后沖突的隱患。

（4）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施尚未完善。由于長期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其相關(guān)思想的制約，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)偏重于城區(qū)，從而忽略了對農(nóng)村的投入。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中，絕大部分的農(nóng)村公共服務(wù)項目都需要公共財政的支持，在一些城市居民已經(jīng)充分享受了的項目方面，如天然氣、電網(wǎng)、寬帶等，在農(nóng)村還未普及。因此，必須加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（5）農(nóng)民素質(zhì)亟待提高。盡管在推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，政府采取了部門包村、干部入戶、專業(yè)培訓(xùn)、上門培訓(xùn)等多種形式培訓(xùn)農(nóng)民，但農(nóng)民在生活觀念、擇業(yè)觀念等方面仍難以在短期內(nèi)改變，也就是說，農(nóng)村城市化好辦，農(nóng)民市民化難辦。

（6）其它城鄉(xiāng)一體化配套改革相對滯后。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，往往是經(jīng)濟一體化在先，其它一體化在后。目前，城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化已經(jīng)取得了巨大成績，其它城鄉(xiāng)一體化配套改革相對滯后就成了城鄉(xiāng)全面一體化建設(shè)的制擎，基礎(chǔ)教育、文化活動、城鄉(xiāng)管理體制改革、財政支農(nóng)配套政策改革等方面都成為繼續(xù)深化經(jīng)濟城鄉(xiāng)一體化的嚴(yán)重制約因素。要實現(xiàn)可持續(xù)、健康、快速發(fā)展，其它城鄉(xiāng)一體化配套改革步伐必須跟上。

3 加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的對策

針對目前城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中存在的實際問題，在今后的工作中必須著力抓好以下工作。

（1）加大財政支農(nóng)力度。要按照傾斜農(nóng)業(yè)、再造農(nóng)村、扶助農(nóng)民的工作思路，進一步加大財政支農(nóng)力度，完善相關(guān)財政支農(nóng)配套政策，優(yōu)先保障農(nóng)村各項社會事業(yè)發(fā)展，積極為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供有效的財政支撐。

（2）加大農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展力度。一是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平的提升。城鄉(xiāng)居民單靠“農(nóng)家樂”的經(jīng)營以及在相關(guān)種植業(yè)來提高收入，其增收渠道少、手段相對單一。在第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化中，除了優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村社會服務(wù)業(yè)外，還可以走由農(nóng)業(yè)向服務(wù)業(yè)和新型工業(yè)轉(zhuǎn)型的道路，可以引入出版業(yè)、食品制造業(yè)、印刷包裝業(yè)、服裝服飾業(yè)、旅游工藝制造業(yè)、家具裝飾制造業(yè)、工業(yè)設(shè)計業(yè)等無污染、有高附加值的新型工業(yè)，以提升本地綜合競爭力，促進本地可持續(xù)發(fā)展。二是加強農(nóng)民工培訓(xùn)就業(yè)工作，提高農(nóng)民生存能力。加快建立政府扶持、面向市場、多元辦學(xué)的培訓(xùn)機制，提高農(nóng)民整體素質(zhì)，培養(yǎng)造就有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，繼續(xù)支持新型農(nóng)民科技培訓(xùn)，增強農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)的能力。按照“市場引導(dǎo)培訓(xùn)、培訓(xùn)引導(dǎo)就業(yè)”的思路，抓好農(nóng)民培訓(xùn)就業(yè)工作，進一步規(guī)范培訓(xùn)管理，多渠道、多形式地對農(nóng)民開展引導(dǎo)性培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)實用技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民自身素質(zhì)，增強其就業(yè)能力和生存能力。

（3）提高農(nóng)民的組織化程度。農(nóng)民的組織化程度，是指農(nóng)戶之間在生產(chǎn)經(jīng)營上互助合作的程度。農(nóng)民的組織化程度越高，越能提高農(nóng)民在市場談判中的地位，增強規(guī)避市場風(fēng)險的能力，更好的維護和發(fā)展自身利益。在推進城鄉(xiāng)一體化進程中，采用了“公司(龍頭企業(yè))+農(nóng)戶”、“基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。但龍頭企業(yè)與農(nóng)戶是不同利益主體，僅僅做大做強一兩個龍頭企業(yè)是不夠的，因為如果龍頭企業(yè)少，競爭不充分，就極易形成價格壟斷，擠壓農(nóng)民的增收空問。因此，要提高農(nóng)民自身的組織化程度，建立真正代表自己利益的經(jīng)濟合作組織。形成“公司(龍頭企業(yè))+合作社(協(xié)會)+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式，這是農(nóng)民在市場競爭中聯(lián)合起來與龍頭企業(yè)和中間商平衡利益關(guān)系的必由之路

（4）建立和完善相關(guān)改革制度，把農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)樗姓呒嫔a(chǎn)者。過去的戶籍制度、土地使用制度等不利于土地的增值，而通過改革后農(nóng)民的土地使用權(quán)出租金最多僅有目前土地使用權(quán)市場價值的十分之一左右，極度偏低，其土地資源未能充分地轉(zhuǎn)化為土地資本。針對此問題，政府應(yīng)解決好農(nóng)民的土地資源向土地資本轉(zhuǎn)化率偏低的問題，使農(nóng)民向企業(yè)轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)真正股權(quán)化，并以此為基礎(chǔ)解決失地農(nóng)民享受城市居民社保的資金。

（5）完善農(nóng)村社會保障體系。部分“5060”以下人員認(rèn)為逐年購買社保投資周期長，回報周期長，不如等到女50歲或男60 歲以前一次性購買，故而參保積極性不高。這種思想對推廣社保覆蓋工作造成了很大的困難，應(yīng)加強宣傳、教育工作，從思想上解決問題。繼續(xù)按照變土地保障為社會保障的思路，深化農(nóng)村社會保障制度改革，積極妥善地將農(nóng)業(yè)人口納入社會保障體系。

（6）加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理。農(nóng)村集體資產(chǎn)的有效管理是推行城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵，妥善、依法、有序地做好農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理和量化、處置工作，保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益。要確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的知曉權(quán)、處置決定權(quán)和分配受益權(quán)，增強居民的主人翁意識，將集體資產(chǎn)量化到人，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員各項權(quán)益，加強農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理，健全農(nóng)村集體資產(chǎn)的財務(wù)管理和實物登記制度、民主理財制度、干部離任的經(jīng)濟責(zé)任審計制度，實行資金管理事務(wù)透明化政策，建立起全面系統(tǒng)的法制和監(jiān)督體系，有效控制和避免腐敗的產(chǎn)生，讓群眾放心。

（7）加快農(nóng)村社會事業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。一是切實辦好農(nóng)村教育。建立健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，進一步改善農(nóng)村辦學(xué)條件，逐步提高農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費的保障水平。加強農(nóng)村教師隊伍建設(shè)，加大城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育的力度，促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)教育體系，完善農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件，健全城鄉(xiāng)中小學(xué)對口幫扶機制，不斷提高農(nóng)村學(xué)校教學(xué)水平。二是積極發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)。積極推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點工作，政府要加大投入，加強以鄉(xiāng)衛(wèi)生院為重點的農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療救助體系。建立與農(nóng)民收入水平相適應(yīng)的農(nóng)村藥品供應(yīng)和監(jiān)管體系，規(guī)范農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)。加強農(nóng)村計劃生育服務(wù)設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)穩(wěn)定農(nóng)村低生育水平。三是繁榮農(nóng)村文化事業(yè)。政府要增加財政對農(nóng)村文化發(fā)展的投入，發(fā)展文化信息資源共享工程農(nóng)村基層服務(wù)點，構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務(wù)體系。推動實施農(nóng)民體育健身工程。積極開展多種形式的群眾喜聞樂見、寓教于樂的文體活動，保護和發(fā)展有地方和民族特色的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，創(chuàng)新農(nóng)村文化生活的載體和手段，滿足農(nóng)民群眾多層次、多方面的精神文化需求。要鼓勵農(nóng)民興辦文化產(chǎn)業(yè)。加強農(nóng)村文化市場管理，抵制腐朽落后文化。引導(dǎo)農(nóng)民崇尚科學(xué)，抵制迷信，移風(fēng)易俗，破除陋習(xí)，樹立先進的思想觀念和良好的道德風(fēng)尚，提倡科學(xué)健康的生活方式，在農(nóng)村形成文明向上的社會風(fēng)貌。

[1]武兆瑞.關(guān)于農(nóng)村城市化城鄉(xiāng)一體化問題的探討[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2009，(9).

[2]陳之權(quán).關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的思考——在首屆廣東工業(yè)城市化發(fā)展進程國際研討會上的發(fā)言[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2010，（3）

[3]馬恩成.珠江三角洲的鄉(xiāng)村工業(yè)化、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2010，（8）.