淤地壩建設(shè)十年回顧及發(fā)展對(duì)策

李喜慶

(呂梁市水利局)

淤地壩作為黃河流域重要的水土保持工程措施之一，近幾十年來(lái)在黃土高原地區(qū)得到較快發(fā)展。特別是2003年水利部將淤地壩列為水利建設(shè)的“三大亮點(diǎn)”工程以來(lái)，國(guó)家安排專(zhuān)項(xiàng)資金啟動(dòng)實(shí)施了黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩試點(diǎn)工程，以小流域?yàn)閱卧膲蜗到ㄔO(shè)快速發(fā)展。呂梁市作為黃河中游黃土高原水土流失極為嚴(yán)重的地區(qū)之一，緊抓國(guó)家投資機(jī)遇，把小流域壩系建設(shè)作為改善生產(chǎn)條件、生態(tài)環(huán)境以及防洪減災(zāi)的重要戰(zhàn)略任務(wù)，經(jīng)過(guò)十年的不懈努力，共開(kāi)展了17條小流域的壩系建設(shè)，涉及淤地壩643座，初步建成了萬(wàn)安溝、店坪溝、賀家會(huì)、石張片、六家溝等5條小流域壩系。

1 工程建設(shè)概況及效益

2003-2013年間，國(guó)家先后分5批批復(fù)我市臨縣萬(wàn)安溝、吳家灣、六家溝、車(chē)趕溝，方山縣店坪溝、石張片、下昔溝，興縣賀家會(huì)、廟溝，離石陽(yáng)坡溝、磁窯溝，柳林賀龍溝，中陽(yáng)縣棗林溝、羅候溝，石樓縣東石羊，交口縣溫泉河，孝義市西許河等17條小流域淤地壩壩系建設(shè)項(xiàng)目，總投資22 897.81萬(wàn)元。建設(shè)內(nèi)容為新建、加固骨干淤地壩167座，新建中型淤地壩189座，小型淤地壩286座。

截至2013年底，完成投資1.7億元，17條小流域壩系共新建、加固骨干淤地壩106座，新建中型淤地壩153座，小型淤地壩232座。其中萬(wàn)安溝、店坪溝、賀家會(huì)、石張片、六家溝等5條小流域壩系已全面完成工程建設(shè)任務(wù)，形成了較為完整的溝道壩系。

新建、加固的491座大中小型淤地壩，總庫(kù)容7 500萬(wàn)m3，可攔泥 5 100萬(wàn) m3，已攔泥 1 530萬(wàn)m3，可淤地800 hm2，已淤地340 hm2。工程的建成，在減少入黃泥沙、增加高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進(jìn)和鞏固退耕還林、改善生態(tài)環(huán)境、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和防洪減災(zāi)等方面發(fā)揮了巨大作用。

2 基本做法與經(jīng)驗(yàn)

黃土高原小流域壩系建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，各級(jí)各部門(mén)高度重視。山西省委、省政府2007年將其確定為全省“六大興水戰(zhàn)略工程”之一。呂梁市委、市政府和有關(guān)縣(市、區(qū))成立了淤地壩建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)組，并出臺(tái)了《呂梁市黃土高原地區(qū)淤地壩建設(shè)理辦法(試行)》，各級(jí)發(fā)改委、財(cái)政、水利等部門(mén)和相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，非常重視項(xiàng)目管理工作。市、縣(市、區(qū))水利部門(mén)作為項(xiàng)目實(shí)施組織者，主要在以下三個(gè)方面實(shí)施了建設(shè)管理。

2.1 抓前期，促立項(xiàng)

按照基本建設(shè)項(xiàng)目管理程序開(kāi)展項(xiàng)目立項(xiàng)，是黃土高原小流域壩系建設(shè)項(xiàng)目的主要特點(diǎn)之一。為了多爭(zhēng)取項(xiàng)目，加快呂梁市的水土流失治理步伐，市域各級(jí)水利部門(mén)精心組織，規(guī)范程序，先后編制了山區(qū)9縣和全市淤地壩建設(shè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。委托山西汾水水保工程咨詢(xún)有限公司、呂梁市水利勘察設(shè)計(jì)研究院等有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位，編制了20條小流域的淤地壩建設(shè)可行性研究報(bào)告，完成大中小型淤地壩單項(xiàng)工程初步設(shè)計(jì)800余項(xiàng)。經(jīng)黃委會(huì)組織專(zhuān)家考察與評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)，報(bào)省發(fā)改委批復(fù)立項(xiàng)的小流域壩系建設(shè)項(xiàng)目17項(xiàng)。由于項(xiàng)目前期工作力度較大，使呂梁市的小流域壩系建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)數(shù)量始終處在山西省的前列。

2.2 抓施工，保質(zhì)量

淤地壩單壩工程施工質(zhì)量是小流域壩系建設(shè)的生命線。為了切實(shí)抓好工程建設(shè)施工管理，我市通過(guò)以下辦法確保工程建設(shè)質(zhì)量:

一是以縣成立淤地壩建設(shè)項(xiàng)目部。項(xiàng)目部作為小流域壩系建設(shè)項(xiàng)目的法人，按照可研批復(fù)內(nèi)容和年度工程建設(shè)計(jì)劃，全面組織完成各項(xiàng)小流域壩系建設(shè)的任務(wù)，包括組織工程招投標(biāo)、資金管理、質(zhì)量監(jiān)督、初步驗(yàn)收、檔案資料整理等事項(xiàng)。

二是規(guī)范建設(shè)程序。年度計(jì)劃下達(dá)后，相關(guān)縣(市、區(qū))對(duì)骨干壩工程進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，擇優(yōu)選擇施工單位和監(jiān)理公司;對(duì)中小型淤地壩工程，建設(shè)施工按照合同制管理。項(xiàng)目法人、監(jiān)理單位和施工單位分工明確，各負(fù)其責(zé)，從專(zhuān)業(yè)施工、旁站監(jiān)理、業(yè)主監(jiān)督三方面強(qiáng)化工程建設(shè)質(zhì)量。

三是強(qiáng)化資金管理。淤地壩建設(shè)資金實(shí)行專(zhuān)戶(hù)專(zhuān)賬管理，資金日常撥付和驗(yàn)收支付相結(jié)合。日常撥付指項(xiàng)目法人根據(jù)施工單位階段完成工程量支付申請(qǐng)，并經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理工程師核準(zhǔn)后支付的工程款。驗(yàn)收撥付為單壩工程竣工后經(jīng)項(xiàng)目法人組織初驗(yàn)合格付給80%-90%工程款，上級(jí)主管部門(mén)驗(yàn)收合格后再付5%-10%工程款，經(jīng)過(guò)一年洪水考驗(yàn)合格付給全部工程款。有效的資金管理手段，促進(jìn)了建設(shè)各方工程質(zhì)量意識(shí)的提高，避免了半拉子工程的出現(xiàn)。

2.3 抓管護(hù)，保安全

工程管護(hù)是工程安全運(yùn)行的重要保證。多年來(lái)，各級(jí)都在不斷探索淤地壩工程的管護(hù)措施，以確保工程安全、下游安全和綜合效益發(fā)揮。我市通過(guò)工程措施、落實(shí)防汛責(zé)任制、加強(qiáng)日常管理等三大手段，使淤地壩工程建成后運(yùn)行處于正常狀態(tài)。

一是除險(xiǎn)加固。對(duì)于已淤滿(mǎn)的“兩大件”工程和局部水毀嚴(yán)重、下游有村莊的已建骨干工程(兩大件)由各級(jí)財(cái)政立項(xiàng)進(jìn)行加固除險(xiǎn)。

二是工程防汛。將淤地壩防汛納入各級(jí)政府防汛范疇，實(shí)行行政首長(zhǎng)、技術(shù)人員雙向負(fù)責(zé)制。

三是加強(qiáng)管理。實(shí)行一壩一人的日常管護(hù)維修責(zé)任制。市政府出臺(tái)了《呂梁市淤地壩安全運(yùn)行管理辦法》，有關(guān)縣(市、區(qū))政府制定了《水土保持淤地壩管護(hù)暫行辦法》。特別是縣(市、區(qū))管理辦法中，把淤地壩管護(hù)經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，大、中、小工程分類(lèi)給予補(bǔ)助，有效地促進(jìn)了管護(hù)工作。

由于工程措施和非工程措施兩手抓，使我市新建的淤地壩工程沒(méi)有造成一起下游群眾生命損傷。特別是方山縣店坪溝和臨縣六家溝壩系，分別在2009年和2012年遭受了局部超標(biāo)準(zhǔn)洪水襲擊，由于發(fā)揮了壩群層層攔蓄洪水的威力，防洪減災(zāi)作用明顯，沒(méi)有給下游群眾生命財(cái)產(chǎn)造成任何損失。

3 問(wèn)題與對(duì)策

回顧10年來(lái)的淤地壩工程建設(shè)實(shí)踐，也存在著諸多方面的問(wèn)題，需要在今后的工作中不斷加以研究解決。

3.1 處理好工程布局與下游安全的矛盾

項(xiàng)目上馬初期，可研報(bào)告按照一定的壩控面積在特定的流域內(nèi)全方位布控工程編制，導(dǎo)致一部分淤地壩工程布設(shè)在溝道的村莊、企業(yè)上游。由于淤地壩工程建設(shè)本身的質(zhì)量安全等級(jí)不是很高，所處的溝道自然條件較差，給工程管理帶來(lái)許多不便。加之防汛搶險(xiǎn)手段落后，局部出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)，工程安全難以保證。因此，單壩工程布局應(yīng)避開(kāi)下游有村莊、企業(yè)的溝道，建在無(wú)人居住的支溝，以減輕下游防洪壓力，避免遭受經(jīng)濟(jì)損失。

3.2 解決好壩系建設(shè)與建壩區(qū)積極性的矛盾

按照《黃土高原淤地壩建設(shè)管理細(xì)則》，工程建設(shè)占地及淹沒(méi)損失賠償由地方承擔(dān)。實(shí)際運(yùn)行中，大多數(shù)鄉(xiāng)村建壩積極性很高，能積極配合項(xiàng)目建設(shè)，妥善處理施工占地及淹沒(méi)賠償?shù)葐?wèn)題。但也有一些地方認(rèn)為，工程只要批下來(lái)就跑不了，態(tài)度消極，不解決問(wèn)題，導(dǎo)致個(gè)戶(hù)農(nóng)民借機(jī)攔堵施工單位，索取高額賠償，影響施工單位正常作業(yè)。由于擠占工程款賠償占地、淹沒(méi)等損失費(fèi)用，造成工程建設(shè)資金缺口較大，往往延誤工期。建議在今后的壩系建設(shè)中，針對(duì)此類(lèi)現(xiàn)象，由項(xiàng)目法人及時(shí)提出調(diào)整壩址方案，經(jīng)上級(jí)主管部門(mén)批準(zhǔn)后異地另建。

3.3 化解好按基建程序管理和地方配套資金不落實(shí)的矛盾

壩系建設(shè)工程施工管理按基本建設(shè)程序進(jìn)行，但建設(shè)資金由中央投資和省、市、縣三級(jí)自籌組成，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，自籌資金除省級(jí)全部到位外，市、縣自籌資金常因地方財(cái)政困難難以保證。特別是貧困縣，自籌資金多數(shù)不落實(shí)，致使合同款部分落空，損害了施工單位利益，容易出現(xiàn)偷工減料現(xiàn)象，影響工程質(zhì)量。針對(duì)這一實(shí)際情況，建議國(guó)家區(qū)別對(duì)待，加大貧困縣水土流失治理項(xiàng)目的國(guó)補(bǔ)資金比例，同時(shí)要強(qiáng)化地方配套資金到位的督查，以確保水土保持工程建設(shè)保質(zhì)保量扎實(shí)推進(jìn)。