加油站用地法律風(fēng)險(xiǎn)及防范措施解析

任家永 楊光福(中國石油云南銷售分公司)

土地是加油站開展經(jīng)營活動(dòng)的載體，加油站的地理位置是決定加油站銷售業(yè)績的核心因素，“黃金地塊”可以為打造“黃金銷售終端”提供最關(guān)鍵的支撐。加油站網(wǎng)絡(luò)開發(fā)的競爭，很大程度上就是對加油站用地的爭奪。隨著全國性的建設(shè)用地緊張，各地列入加油站選址規(guī)劃的用地也越趨緊張，使得加油站用地的成本不斷上漲。在成品油銷售企業(yè)內(nèi)部，由于歷史原因，加油站用地性質(zhì)存在多種形式，除了國有出讓地外，還有原來的國有劃撥地、授權(quán)經(jīng)營地，在網(wǎng)點(diǎn)收購或者與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)營過程中形成的集體用地，以及向他人租賃所得的土地等。由于土地本身很強(qiáng)的政策性和明顯的法律屬性，不管是新開發(fā)加油站用地的取得還是加油站存量用地的管理，都涉及較多的法律問題，存在一系列法律風(fēng)險(xiǎn)。為了確保加油站規(guī)范有序經(jīng)營，加油站用地的取得和存量管理應(yīng)做到合法合規(guī)、權(quán)屬清晰、手續(xù)完備、管理規(guī)范。一方面，成品油銷售企業(yè)要從加油站項(xiàng)目開發(fā)的源頭抓起，把好加油站用地的“進(jìn)口關(guān)”，另一方面，要積極完善存量土地的法律手續(xù)，妥善解決歷史遺留問題，加強(qiáng)用地基礎(chǔ)管理，積極規(guī)避用地法律風(fēng)險(xiǎn)，避免因加油站用地問題給企業(yè)造成損失。

一、加油站用地存在的主要法律風(fēng)險(xiǎn)分析

1.加油站用地面臨嚴(yán)格的法律監(jiān)管環(huán)境

加油站是危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營單位，由于加油站本身的特殊性，其用地受到較多的政策限制，面臨著嚴(yán)格的法律監(jiān)管環(huán)境。根據(jù)我國《土地利用現(xiàn)狀分類 》(中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 21010-2007)的規(guī)定，加油站用地屬于《土地利用現(xiàn)狀分類》中商服用地類的批發(fā)零售用地，不屬于人們通常認(rèn)為的國家重點(diǎn)扶持的公共管理與公共服務(wù)用地，也不適用于《土地管理法》第五十四條規(guī)定的“國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地”。根據(jù)國土資源部《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)加油站用地管理的通知》(國土資發(fā)〔2002〕229號(hào))規(guī)定，加油站用地自該通知下發(fā)之日(2002年7月19日)起列入限制供地類項(xiàng)目，一律實(shí)行有償使用，并按規(guī)定實(shí)行招標(biāo)、拍賣。國土資源部《關(guān)于新建加油站用地政策銜接問題的復(fù)函》(國土資函〔2004〕27號(hào))進(jìn)一步規(guī)定：“2004年年底成品油零售市場放開之后，新建加油站用地必須依法以招標(biāo)、拍賣或掛牌方式出讓”。這意味著，加油站用地通過行政劃撥、協(xié)議出讓方式取得已成為歷史。根據(jù)上述《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)加油站用地管理的通知》，“凡未取得省級經(jīng)貿(mào)部門核準(zhǔn)的成品油零售經(jīng)營資格、不符合城區(qū)和公路沿線加油站發(fā)展布局規(guī)劃的，不得批準(zhǔn)供地”，要取得加油站用地，不僅企業(yè)自己要有經(jīng)營資質(zhì)，而且政府方面有規(guī)劃。與此同時(shí)，在成品油銷售企業(yè)網(wǎng)點(diǎn)開發(fā)實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)雖然有政府部門的商務(wù)和城建規(guī)劃，但由于無法順利取得目標(biāo)地塊，從而使項(xiàng)目最終無法落地的情形。

2.加油站用地管理涉及的主要法律法規(guī)

土地法體系包括土地權(quán)屬、土地的合理開發(fā)、利用以及土地保護(hù)、治理、管理等十分豐富的內(nèi)容，涉及憲法、民商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、社會(huì)法等多個(gè)法律部門，主要由憲法、土地法律、土地行政法規(guī)、地方土地法規(guī)、土地行政規(guī)章、地方土地行政規(guī)章、其他土地規(guī)范性文件等七個(gè)層次構(gòu)成。就加油站用地而言，主要涉及《土地管理法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》以及國土資源部頒布的諸如《土地登記管理辦法》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》、《關(guān)于堅(jiān)持和完善土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度的意見》、《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)加油站用地管理的通知》等一系列規(guī)定和通知。此外，還有一些地方土地法規(guī)和行政規(guī)章，比如《北京市加油站審批管理程序的規(guī)定》、《長沙市人民政府關(guān)于做好加油站規(guī)劃用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓工作的意見》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地使用權(quán)出讓條例》、《廈門市人民政府關(guān)于規(guī)范加油站用地管理的若干意見》等。

3.加油站用地存在的主要法律風(fēng)險(xiǎn)

(1)無用地手續(xù)或用地手續(xù)不完備。企業(yè)在沒有辦理合法規(guī)范的用地手續(xù)或者辦理了用地手續(xù)但手續(xù)不完備即占用土地建造加油站，以及在出租方?jīng)]有辦理用地手續(xù)的情況下租賃其土地建造加油站，違反了土地管理相關(guān)法律法規(guī)。比如未簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》、未獲取《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》、未按照土地出讓合同履約等。此類不當(dāng)行為可能給企業(yè)帶來行政處罰、停業(yè)整頓、收回土地、吊銷營業(yè)執(zhí)照等嚴(yán)重的法律后果，同時(shí)還會(huì)帶來相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損失。

(2)土地權(quán)屬登記不規(guī)范。企業(yè)在自建、收購、租賃加油站以及存量用地管理過程中，沒有嚴(yán)格按規(guī)定辦理土地權(quán)屬登記或者登記不規(guī)范，在出租方?jīng)]有進(jìn)行土地權(quán)屬登記的情況下租賃其土地等，違反了《物權(quán)法》第九條“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外”的規(guī)定。比如加油站土地?zé)o土地證問題，加油站收購后土地證未及時(shí)進(jìn)行變更，聯(lián)營站土地作價(jià)入股方未將土地證轉(zhuǎn)移登記到聯(lián)營企業(yè)名下，因企業(yè)變革等歷史原因加油站土地權(quán)證登記名稱與實(shí)際使用權(quán)單位的工商登記名稱不一致問題等等。在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的法律制度下，以上這些登記不規(guī)范的問題會(huì)帶來土地權(quán)利主體缺位，物權(quán)瑕疵，影響物權(quán)權(quán)利行使，甚至帶來企業(yè)資產(chǎn)損失和其他經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)。比如在收購?fù)恋睾笪醇皶r(shí)辦理土地確權(quán)登記，名義上的權(quán)利人可能會(huì)在實(shí)際權(quán)利人不知情的情況下將該土地及房產(chǎn)作抵押，若抵押人破產(chǎn)或被第三人行使抵押權(quán)等均可能造成該土地及房產(chǎn)被司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行，影響加油站正常經(jīng)營和權(quán)利主張，甚至可能造成加油站的滅失。

(3)土地的地類(用途)、使用權(quán)類型不合規(guī)。企業(yè)在自建、收購或租賃加油站時(shí)，由于急于搶占市場，對于加油站用地的地類(用途)、使用權(quán)類型等問題未引起足夠重視，占用、收購、租賃了用途不是商服用地的其他類型土地或者使用權(quán)類型為劃撥但又沒有辦理批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓手續(xù)的土地，以及未按照出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地等，違反了加油站用地分類管理的規(guī)定。對于城鄉(xiāng)結(jié)合部、城郊和農(nóng)村地區(qū)，在政府明確不允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的情況下，企業(yè)違規(guī)租用農(nóng)村集體土地建造加油站等。此類不當(dāng)行為可能給企業(yè)帶來行政處罰、停業(yè)整頓、收回土地、吊銷營業(yè)執(zhí)照等嚴(yán)重的法律后果，同時(shí)還會(huì)帶來相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損失。

(4)收購、租賃土地的其他法律風(fēng)險(xiǎn)。在收購、租賃加油站過程中，還存在其他一些法律風(fēng)險(xiǎn)，比如轉(zhuǎn)讓方主體不合格，出租方不是法定的土地使用權(quán)人，未經(jīng)共有人同意出讓共有資產(chǎn)，違反《合同法》關(guān)于租賃合同租賃期限不超過20年的規(guī)定簽訂長期租賃合同，違反《物權(quán)法》、《村民組織法》中關(guān)于處分集體所有的財(cái)產(chǎn)應(yīng)經(jīng)村民大會(huì)通過的規(guī)定而簽訂租賃合同，加油站房地產(chǎn)已被抵押而無法過戶，建設(shè)手續(xù)不全，存在違規(guī)用地和違章建筑，轉(zhuǎn)讓方隱匿加油站面臨拆遷信息等。以上這些行為會(huì)導(dǎo)致加油站收購、租賃合同無效或者無法順利履行，從而引發(fā)法律糾紛，給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)及聲譽(yù)損失。

二、加油站用地法律風(fēng)險(xiǎn)的防控措施

企業(yè)應(yīng)建立健全土地管理的體制與機(jī)制，明確土地管理工作職責(zé)，通過信息化等手段健全檔案信息，強(qiáng)化加油站用地的基礎(chǔ)管理工作，規(guī)避由于管理疏忽造成的法律問題。針對上述加油站用地存在的法律風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)采取有效的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)合法用地、規(guī)范管理、有序經(jīng)營。

1.新增項(xiàng)目用地的法律風(fēng)險(xiǎn)防范

(1)自建項(xiàng)目用地法律風(fēng)險(xiǎn)防范。自建項(xiàng)目是指企業(yè)自行取得土地使用權(quán)后建設(shè)加油站的項(xiàng)目。自建項(xiàng)目必須把土地的依法取得作為項(xiàng)目實(shí)施前提，嚴(yán)格規(guī)范加油站建設(shè)用地的取得和利用方式。

對于以招拍掛方式由一級市場取得的建設(shè)用地，應(yīng)按照法定程序參與土地的招拍掛活動(dòng)，競買成功后，按規(guī)定及時(shí)簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，按時(shí)繳付出讓金，及時(shí)獲取《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》，申請辦理土地登記并取得《國有土地使用證》，還要注意按照企業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃及時(shí)辦理項(xiàng)目立項(xiàng)和建設(shè)手續(xù)，確保按出讓合同規(guī)定的期限開工建設(shè)。

對于以轉(zhuǎn)讓方式從二級市場取得建設(shè)用地，比如受讓外部企業(yè)的土地使用權(quán)、兼并目標(biāo)公司、收購目標(biāo)公司資產(chǎn)、收購目標(biāo)公司股份等方式取得的土地，應(yīng)進(jìn)行全面的盡職調(diào)查，核實(shí)擬受讓土地使用權(quán)的權(quán)屬狀況、證載權(quán)屬狀況是否與實(shí)際情況一致、是否設(shè)定他項(xiàng)權(quán)利、土地使用權(quán)是否存在爭議，是否符合允許轉(zhuǎn)讓及合項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的條件等，在確保符合土地轉(zhuǎn)讓條件后再簽訂相關(guān)合同，并盡快辦理土地房產(chǎn)過戶手續(xù)。

(2)收購項(xiàng)目用地法律風(fēng)險(xiǎn)防范。收購項(xiàng)目是指企業(yè)直接向出讓方購買已建成加油站的項(xiàng)目。對于收購項(xiàng)，在項(xiàng)目前期論證階段應(yīng)當(dāng)對土地使用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，制定風(fēng)險(xiǎn)防控措施，落實(shí)合同約束條款，控制土地法律風(fēng)險(xiǎn)。一是開展法律盡職調(diào)查，查詢核實(shí)土地信息的真實(shí)性，確認(rèn)土地權(quán)屬來源合法；二是確保收購項(xiàng)目的土地性質(zhì)和土地用途符合項(xiàng)目建設(shè)需要，如果目標(biāo)項(xiàng)目土地現(xiàn)狀不是國有出讓土地以及土地使用權(quán)證登記用途不符合項(xiàng)目實(shí)際的，應(yīng)當(dāng)依法辦理出讓、變更手續(xù)，并在合同中約定相關(guān)責(zé)任和辦理時(shí)間，要確保收購行為完成前，土地性質(zhì)和用途與項(xiàng)目實(shí)際相符；三是將土地登記作為支付合同款的重要約束條款，嚴(yán)格控制付款比例，降低投資風(fēng)險(xiǎn)；四是盡快完成土地使用權(quán)證的辦理及變更，完善確權(quán)登記手續(xù)，避免將來一旦土地房產(chǎn)發(fā)生巨額增值，原轉(zhuǎn)讓方可能會(huì)反悔當(dāng)初收購合同，致使雙方發(fā)生法律糾紛。

(3)承租項(xiàng)目用地法律風(fēng)險(xiǎn)防范。企業(yè)為擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模、增加經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)常會(huì)采取租賃的方式取得加油站的經(jīng)營權(quán)及土地使用權(quán)。對于承租項(xiàng)目，主要可以從四個(gè)方面做好法律風(fēng)險(xiǎn)防控，防止出租方在土地使用上的違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到承租方。一是做好出租方主體資格的適格審查和履約能力調(diào)查，確保出租方具備主體資格和相應(yīng)的履約能力，比如出租方是集體經(jīng)濟(jì)組織的，應(yīng)要求提供村民大會(huì)同意出租的決議，避免因村民依《物權(quán)法》、《村民集體組織法》的規(guī)定主張租賃合同無效；二是核實(shí)擬租項(xiàng)目土地及地面建筑物、附著物的權(quán)屬狀況，確保證載權(quán)屬狀況與實(shí)物的一致性，租賃期限必須在土地使用權(quán)剩余使用期限內(nèi)；三是核實(shí)擬承租土地是否符合出租的條件，比如地類(用途)應(yīng)為商服用地，使用權(quán)類型一般應(yīng)為出讓，對于出租方占用集體土地又不能辦理國有出讓手續(xù)的，必須具有政府部門批準(zhǔn)的《集體土地建設(shè)用地使用證》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》等其他行政審批文件，降低風(fēng)險(xiǎn)損害發(fā)生的可能性；四是要注意租賃合同的最高期限不能超過20年，超過部分無效。

2.存量用地法律風(fēng)險(xiǎn)防范

由于歷史原因，在一些企業(yè)的加油站存量用地中，還存在著不符合現(xiàn)行加油站用地法律法規(guī)要求的情況，企業(yè)應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)存量用地管理，做到權(quán)屬清晰、登記規(guī)范、使用科學(xué)，規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。

(1)自有土地法律風(fēng)險(xiǎn)防范。

對于未辦理土地權(quán)利人轉(zhuǎn)移登記的加油站用地，關(guān)鍵就是盡快補(bǔ)辦過戶手續(xù)，如轉(zhuǎn)讓方不愿配合過戶或無法補(bǔ)辦，可以協(xié)商采取訂立協(xié)議的方式明確土地的實(shí)際權(quán)屬，從債權(quán)層面降低物權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，如果協(xié)商不成，在所持證據(jù)對企業(yè)有利的條件下，可通過行政或司法程序迫使對方履行過戶手續(xù)或承擔(dān)相關(guān)賠償責(zé)任。

對于無土地使用權(quán)證的加油站用地，需要查明導(dǎo)致無土地證的具體原因，具備辦理土地登記條件但暫未開展確權(quán)登記的，應(yīng)抓緊時(shí)間申請辦理；因與他人存在爭議而未完成確權(quán)登記的，積極協(xié)商處理，協(xié)商不成，通過行政或司法程序處理。

對于因?yàn)槠髽I(yè)變革導(dǎo)致土地登記名稱與土地使用權(quán)人現(xiàn)有工商登記名稱不一致的情況，一般來講法律風(fēng)險(xiǎn)較小，但是如果從規(guī)范土地確權(quán)登記管理的角度出發(fā)，應(yīng)該盡量使土地登記名稱統(tǒng)一到工商名稱上來。當(dāng)然，由于登記方式的不同可能涉及差額巨大的稅費(fèi)，所以對于此類問題，應(yīng)根據(jù)企業(yè)的承受能力和規(guī)范管理需求等情況，決定是否有必要進(jìn)行變更。

(2)承租加油站土地法律風(fēng)險(xiǎn)防范。

對于出租方用地手續(xù)不規(guī)范的問題，應(yīng)積極與出租方協(xié)調(diào)，根據(jù)土地的不同類型，爭取讓出租方通過繳納土地收益金、辦理產(chǎn)權(quán)證、變更土地用途等方式，完善用地手續(xù)，規(guī)避用地風(fēng)險(xiǎn)。

租賃事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)備案，并辦理土地使用權(quán)出租他項(xiàng)權(quán)利登記，取得租賃他項(xiàng)權(quán)利證書，維護(hù)承租人權(quán)益。

可以依據(jù)土地租賃合同維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，如果原租賃合同中沒有明確用地風(fēng)險(xiǎn)防范措施的，應(yīng)通過簽訂補(bǔ)充協(xié)議等方式予以完善。比如在合同中明確出租方因土地問題導(dǎo)致合同無法履行所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，采取土地租金逐年支付的方式降低風(fēng)險(xiǎn)等。

切實(shí)掌握出租土地的使用權(quán)人基本情況，向出租人索取土地權(quán)屬證明復(fù)印留存，或到土地房產(chǎn)交易中心調(diào)閱權(quán)屬信息，建立租賃土地檔案資料備查；

開展出租方履約能力調(diào)查，掌握出租方的履約能力動(dòng)態(tài)，防范因出租方履約困難或違約而給企業(yè)造成損失。

加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣恋毓芾聿块T、周邊社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村寨等有關(guān)單位的聯(lián)系，隨時(shí)了解當(dāng)?shù)氐耐恋毓芾韯?dòng)態(tài)和政策信息，提前掌握可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

對于已經(jīng)演變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，以及可以預(yù)見將成為現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)不同情況，采取有針對性的措施，通過溝通協(xié)調(diào)、談判磋商、行政調(diào)解和法律維權(quán)等途徑，積極化解風(fēng)險(xiǎn)，最大限度降低企業(yè)的損失。

[1]法律出版社法規(guī)中心，《中華人民共和國土地法律法規(guī)全書(2013)》，法律出版社，2013.01出版.

[2]法律出版社法規(guī)中心，《中華人民共和國物權(quán)法(注釋本)》，法律出版社，2011.09出版.

[3]中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)，《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)(GB/T21010-2007):土地利用現(xiàn)狀分類》，中國標(biāo)準(zhǔn)出版社 ，2007.08出版.

[4]中國石油天然氣股份有限公司土地管理辦公室，《營銷網(wǎng)絡(luò)用地規(guī)范管理指南》(油土地函〔2012〕9號(hào))，2012.04.25發(fā)布.