水利工程管理存在的問題與對策

□劉東紅（開封市城區(qū)水利局）

1 水利工程管理存在的問題

1.1 水利工程管理單位定位不清晰

長期以來，水利工程管理單位在機構(gòu)性質(zhì)上既是行政主管機關(guān)，又是水管單位；既是管理者，又是維護者、運營者。機構(gòu)性質(zhì)決定了機構(gòu)職能，水利工程管理單位性質(zhì)不明確直接導(dǎo)致了水利工程管理單位的職責(zé)混亂。行政、事業(yè)、企業(yè)3種職能相互交叉、混而為一。水利工程管理還缺乏有效的分工，導(dǎo)致水利工程管理單位任務(wù)繁重，往往處于超負(fù)荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)。水利工程管理單位機構(gòu)性質(zhì)不明的情況，使水利工程管理單位既是“裁判員”又是“運動員”，導(dǎo)致水利工程管理單位缺乏有效的制約，水利工程管理難以得到有效的監(jiān)督。

1.2 管理資金投入嚴(yán)重不足

水利工程的收益大多是綜合效益，雖然水利工程的收益范圍能夠基本明確，但是水利工程的具體受益對象難以確認(rèn)，受益對象受益多少難以量化。也就是說，水利工程的特殊性，導(dǎo)致水利工程管理難以建立起“投入—產(chǎn)出”、“消耗—補償”機制。在這種情況下，水利工程管理的費用一直靠國家投入，缺乏多元化的收入來源，但是國家的投入往往處于較低的水平。由于缺乏穩(wěn)定的、足夠的資金投入，許多水利工程管理單位采取經(jīng)營創(chuàng)收的手段來解決經(jīng)費問題。為了維持水利工程的運行，越來越多的人員進行經(jīng)營創(chuàng)收，既要管理又要創(chuàng)收，這在一定程度上引發(fā)了職能矛盾。許多管理人員身兼數(shù)職，無法專心致志做好應(yīng)有的管理工作，這種情況若長期延續(xù)下去，對整個水利事業(yè)都會產(chǎn)生深遠(yuǎn)的不利影響。

1.3 水利工程“重建設(shè)、輕管理”

現(xiàn)階段我國水利工程呈現(xiàn)出“重建設(shè)、輕管理”的現(xiàn)象。不少水利工程在興建時轟轟烈烈，耗費大量的人力、物力和財力，但是工程建好之后往往疏于管理：一方面水利設(shè)施缺乏保養(yǎng)，亂堆、亂放、亂占等違章現(xiàn)象屢見不鮮；另一方面發(fā)生多種安全隱患不能得到及時發(fā)現(xiàn)和處理，常年以往容易引發(fā)重大安全事故。重建設(shè)、輕管理，究其原因如下：一是水利工程產(chǎn)權(quán)不清晰，水利工程建成之后，產(chǎn)權(quán)歸國家、歸集體、還是歸個人，多數(shù)情況下并沒有清晰的界定，產(chǎn)權(quán)不清晰直接導(dǎo)致管理責(zé)任不明確；二是水利工程管理缺乏有效監(jiān)督，監(jiān)管主體是誰，管理經(jīng)費如何開支，管理人員責(zé)任如何落實，這些問題大都是懸而未決的；三是重視意識不足，工程建設(shè)往往屬于硬性指標(biāo)，而工程管理往往是彈性指標(biāo)，往往引不起有關(guān)部門的重視。

1.4 水利工程管理體制改革滯后，跟不上形勢發(fā)展

在計劃經(jīng)濟條件下形成的管理體制在當(dāng)時曾發(fā)揮過重要作用，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，水利工程管理體制改革不斷深入，但仍難以滿足社會發(fā)展的需要。如水利基建工程實行“事企分離”，水利工程管理單位開始轉(zhuǎn)型，紛紛組建施工企業(yè)，原有的管理人員劃歸入施工隊伍，結(jié)果導(dǎo)致管理力量捉襟見肘，管理改革在一定程度上反而削弱了管理能力。再如水利養(yǎng)護，在計劃經(jīng)濟條件下，一些水利工程的維護離不開當(dāng)?shù)卣c群眾的參與。當(dāng)?shù)厝罕婐B(yǎng)護水利工程的報酬由當(dāng)?shù)卣畞沓袚?dān)，政府與群眾亦分享水利養(yǎng)護帶來的利益，然而市場經(jīng)濟體制下，這種水利維護模式越來越難以維系。事企分離之后，水利維護的責(zé)任由養(yǎng)護企業(yè)承擔(dān)，但是當(dāng)?shù)卣⑷罕娕c養(yǎng)護企業(yè)的利益分配問題卻凸顯出來，成為改革所面臨的難題。

2 水利工程管理的改革對策

2.1 明確水管單位的性質(zhì)

水利工程管理體制改革的重點在于對水利工程管理單位的性質(zhì)給予準(zhǔn)確定位。根據(jù)水管單位承擔(dān)的任務(wù)以及水管單位的盈利狀況，可以將現(xiàn)有水管單位分為以下3類。一是公益型水管單位：這類水管單位主要承擔(dān)防洪、防旱等任務(wù)，除了國家財政投入，沒有別的收入來源；二是準(zhǔn)公益型水管單位：這類水管單位既要承擔(dān)防洪、防旱等任務(wù)，又有供水、發(fā)電等經(jīng)營性功能，除了國家財政投入外，還能通過經(jīng)營獲利；三是經(jīng)營型水管單位：這類水管單位主要承擔(dān)供水、發(fā)電等任務(wù)。

2.2 深化水利“管養(yǎng)分離”

首先實現(xiàn)水管單位內(nèi)部管理與養(yǎng)護職能分離，包括人員、經(jīng)費、設(shè)備分離；其次實現(xiàn)水管單位與養(yǎng)護部門的分離，但仍承擔(dān)原單位的養(yǎng)護任務(wù)；再一次實現(xiàn)管養(yǎng)徹底分離：水利工程管理管養(yǎng)徹底分離之后，要確定水管單位和養(yǎng)護企業(yè)之間的關(guān)系，市場經(jīng)濟體制下的水管單位和養(yǎng)護企業(yè)不再是上下級的隸屬關(guān)系，而是平等的合作關(guān)系。一方面，水管單位不再大包大攬，而應(yīng)該積極引入市場競爭機制，讓企業(yè)在公平競爭中發(fā)展，另一方面，養(yǎng)護企業(yè)采取現(xiàn)代企業(yè)制度，市場化運作，專業(yè)化發(fā)展，樹立危機意識和競爭意識，主動融入社會主義市場經(jīng)濟。

2.3 水利工程建設(shè)要“重建重管”

對于水利工程建設(shè)，一定要加強后期管理。一是出臺相關(guān)法律法規(guī)，制定水利工程管理的資金、人員、考核、驗收等管理細(xì)則，使水利工程管理有法可依，凡事有章可循；二是加大對管理環(huán)節(jié)的資金投入，保障水利工程良性運行，建議建立資金專戶，專賬管理，做到?？顚Ｓ?，資金使用接受社會各界的監(jiān)督；三是落實對水利工程管理的監(jiān)督，只有相關(guān)利益者參與監(jiān)督，監(jiān)管的效果才能最大化，本著“誰使用、誰監(jiān)督”的原則，動員廣大用水戶參與水利工程管理的監(jiān)督；四是建構(gòu)“四位一體”的管理體制，包括項目法人制度、招標(biāo)投標(biāo)制度、建設(shè)監(jiān)督制度和合同管理制度，各項制度覆蓋從工程建設(shè)到管理的各個環(huán)節(jié)，推動水利建設(shè)走上健康發(fā)展的道路。

3 結(jié)語

水利工程管理體制改革是實現(xiàn)水利現(xiàn)代化的必由之路。一是科學(xué)水利:只有樹立科學(xué)的治水理念，運用先進的技術(shù)和手段，合理規(guī)劃和設(shè)計水利工程，才能做到既符合水資源的自然循環(huán)規(guī)律，又符合社會發(fā)展的需要；二是民生水利：水利關(guān)系到人民群眾的切身利益，水利工程管理的主要目的就是造福人民群眾；三是生態(tài)水利：水資源利用關(guān)系到整個生態(tài)環(huán)境，合理的水利工程管理可以有效地維護和改善生態(tài)環(huán)境。

從水利現(xiàn)代化的內(nèi)涵，不難發(fā)現(xiàn)水利工程管理體制改革正是水利現(xiàn)代化的題中之義。水利現(xiàn)代化要求改革低效落后的傳統(tǒng)水利工程管理體制，建立現(xiàn)代水利工程管理體制，包括科學(xué)高效、權(quán)責(zé)清晰、運營規(guī)范的運行體制，市場化、專業(yè)化、社會化的管護體制，資金投入、使用、監(jiān)管嚴(yán)密的體制，等等。

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