我國(guó)保障性住房分配現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

劉 義，陳志英

(1．河北聯(lián)合大學(xué) 管理學(xué)院，河北唐山063009;2．河北聯(lián)合大學(xué) 文法學(xué)院，河北 唐山063009)

住房是人類(lèi)賴(lài)以生存的必要條件之一，也是人類(lèi)生存的基本權(quán)利之一，不僅僅關(guān)系到社會(huì)成員的基本生活，更關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和住房商品化的改革，住房成為民生問(wèn)題的重要方面，人類(lèi)的居住需求與房屋價(jià)格之間的矛盾日益顯現(xiàn)，這就需要政府通過(guò)建設(shè)保障性住房加以解決。

我國(guó)從1995年開(kāi)始開(kāi)始推行保障性住房建設(shè)，即“安居工程”。目前，我國(guó)已經(jīng)建立起了以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房、兩限房為主的住房保障基本框架。但是由于保障性住房用地供給不足、缺乏建設(shè)資金、地方政府消極怠慢、相關(guān)法制法規(guī)制度監(jiān)管不到位等各種原因，雖然經(jīng)歷了十五年歷程，但發(fā)展仍然滯后，無(wú)法滿(mǎn)足低收入者日益增長(zhǎng)的基本住房需求。這不僅在社會(huì)中造成了比較惡劣的影響，同時(shí)也嚴(yán)重阻礙了我國(guó)保障房政策的順利實(shí)施。因此，把握我國(guó)保障房分配環(huán)節(jié)，完善我國(guó)保障性住房分配制度，實(shí)現(xiàn)保障房合理分配勢(shì)在必行。

一、我國(guó)保障性住房分配的現(xiàn)狀

從1998年開(kāi)始，我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)住房制度進(jìn)行全面的改革，保障性住房進(jìn)入起步階段。2003年，為了促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，國(guó)務(wù)院18號(hào)文件提出要建立和完善保障性住房制度，其中把經(jīng)濟(jì)適用房歸入城鎮(zhèn)居民保障性住房。

從2007年開(kāi)始，保障性住房進(jìn)入快速的發(fā)展階段，在“十一五”期間，各個(gè)地區(qū)的各類(lèi)保障性住房總量達(dá)1630萬(wàn)套，其中1100萬(wàn)套基本完成。到2010年底，各地區(qū)總數(shù)累計(jì)用實(shí)物方式解決了大約2200萬(wàn)戶(hù)城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房困難，直接收益家庭占總戶(hù)數(shù)的9．4%。另外，還有大約400萬(wàn)戶(hù)的住房困難家庭享受到了政府提供的廉租房房賃補(bǔ)貼。

從2011年開(kāi)始，保障性住房“安居工程”成為“十二五”時(shí)期保障和改善民生的標(biāo)志性工程。計(jì)劃到2015年，國(guó)家累計(jì)建設(shè)保障性住房、棚戶(hù)區(qū)改造住房3600萬(wàn)套，使保障性住房計(jì)劃覆蓋率達(dá)到20%。

保障性安居工程是一項(xiàng)重大的民生工程，同時(shí)也是完善住房政策和供應(yīng)體系的必然要求。加快保障性住房建設(shè)，是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的具體實(shí)踐，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史影響。但是在保障性住房建設(shè)的實(shí)踐過(guò)程中，保障性住房的分配不斷充斥著各種各樣的黑幕和不公平，審核不嚴(yán)、分配標(biāo)準(zhǔn)不公、轉(zhuǎn)租等現(xiàn)象層出不窮，使一些“渾水摸魚(yú)”的人大量充斥在保障房的覆蓋范圍內(nèi)，占據(jù)著本不屬于自己的資源，造成目前受保障對(duì)象和實(shí)際入住者不一致的尷尬局面，“保障性住房”衍變成為“特權(quán)房”。然而那些真正需要它的人卻無(wú)法獲得這項(xiàng)福利。長(zhǎng)此以往，非但不能解決安居問(wèn)題，反而引發(fā)了新的社會(huì)矛盾。盡管?chē)?guó)家有關(guān)部門(mén)相繼出臺(tái)了《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》和《廉租住房保障方法》兩部主要法律，但其并沒(méi)有從根本上解決我國(guó)保障性住房的分配問(wèn)題，缺乏科學(xué)合理的分配標(biāo)準(zhǔn)及方法、供應(yīng)對(duì)象界定出現(xiàn)的偏差，缺少行之有效的退出機(jī)制，法律責(zé)任懲戒力度較弱等難免會(huì)導(dǎo)致在實(shí)際分配操作的過(guò)程中產(chǎn)生很多有悖公平的現(xiàn)象發(fā)生，造成保障性住房的分配工作步履維艱。

二、我國(guó)保障性住房分配中存在的問(wèn)題

(一)保障性住房申請(qǐng)中存在的問(wèn)題

首先，在保障性住房資格申請(qǐng)程序上過(guò)于繁瑣，通常需要經(jīng)過(guò)一系列的流程，歷經(jīng)多大3～6個(gè)月之久，并且耗費(fèi)大量的人力物力。其次，保障性住房申請(qǐng)程序存在漏洞，例如缺乏完整的申請(qǐng)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)相匹配導(dǎo)致填報(bào)虛假信息騙保行為屢有發(fā)生。再次，對(duì)于申請(qǐng)人是否符合申領(lǐng)資質(zhì)核實(shí)難度比較大，銀行、證券、房產(chǎn)局等機(jī)構(gòu)之間信息互通聯(lián)動(dòng)性差，難以實(shí)現(xiàn)資源共享，這就無(wú)法對(duì)申報(bào)人資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查和界定，也就正確的識(shí)別申報(bào)人資質(zhì)。

(二)保障性住房資格審查中存在的問(wèn)題

由于目前我國(guó)居民家庭收入渠道的多元化，以及家庭收入信息登記制度不完善等原因，使得對(duì)保障性住房申請(qǐng)人家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)際收入的審查難度加大。信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致一些家庭隱瞞真實(shí)收入，這就難免會(huì)出現(xiàn)尋租問(wèn)題。

一方面，目前社區(qū)審核主要依據(jù)申請(qǐng)者提供的材料，缺乏實(shí)際考察過(guò)程，致使材料缺乏全面性和真實(shí)性;另一方面，相關(guān)部門(mén)缺乏責(zé)任心以及存在營(yíng)私舞弊現(xiàn)象存在，導(dǎo)致沒(méi)有對(duì)申請(qǐng)者的實(shí)際情況進(jìn)行核查，官員貪圖逐利行為使得一些并不具有資質(zhì)的申請(qǐng)者也得意蒙騙過(guò)關(guān)。

(三)保障性住房輪候搖號(hào)中存在的問(wèn)題

輪候搖號(hào)中突顯的問(wèn)題就是公平性問(wèn)題。首先，輪候搖號(hào)本身的公平性就受到質(zhì)疑，雖然搖號(hào)是由電腦程序隨機(jī)抽取的數(shù)碼來(lái)決定講保障房住房權(quán)利分配給誰(shuí)。但是這種看似公平的機(jī)制卻忽略了現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際公平，搖號(hào)對(duì)各類(lèi)人群不加區(qū)分，老年人、中年人以及年輕人，對(duì)于房屋的需求緊迫程度也是存在差異的，這種不加區(qū)分的給予不同群體的人相同的機(jī)會(huì)，這種制度本身就是對(duì)需求最迫切的人群的不公平。

(四)保障性住房退出機(jī)制中存在的問(wèn)題

在流通管理和回收保障性住房的過(guò)程中，由于個(gè)人收入申報(bào)制度和個(gè)人信用制度不健全等原因，當(dāng)保障性住房用戶(hù)資質(zhì)不再符合受保障標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，沒(méi)有任何主動(dòng)措施予以監(jiān)控，唯有期望保障性住房用戶(hù)主動(dòng)申報(bào)，這就無(wú)形中降低了保障性住房的使用率和保障率。

(五)保障性住房監(jiān)管機(jī)制中存在的問(wèn)題

在建設(shè)保障性住房制度的過(guò)程中，由于國(guó)家立法方面滯后，專(zhuān)門(mén)的保障性住房法律法規(guī)還不完善，也沒(méi)有通過(guò)立法自成體系用以確保保障性住房政策的有效性和權(quán)威性。另外，各有關(guān)部門(mén)對(duì)保障性住房違法現(xiàn)象的懲罰缺乏行之有效的手段，對(duì)因故意隱瞞資產(chǎn)情況而騙保的處理主要是取消五年內(nèi)申請(qǐng)保障性住房的資格，退出保障性住房以及幾千元的行政處罰，很難達(dá)到嚴(yán)肅根治的效果。

三、造成我國(guó)保障性住房分配不公的原因

(一)政府之責(zé)

1．政府權(quán)責(zé)不清

政府作為公共部門(mén)對(duì)公共物品進(jìn)行分配，然而保障性住房又是一種公共物品，所以政府是保障性住房的分配主體，也是確保公平分配的決定性力量。然而，由于政府職權(quán)劃分混亂、職責(zé)界定不明確，造成了在保障性住房分配問(wèn)題上的種種不公平現(xiàn)象。廉租房建設(shè)由財(cái)政部主管，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)由建設(shè)部主管。實(shí)施住房公共政策的機(jī)構(gòu)繁多，并且機(jī)構(gòu)之間信息溝通性差，中央財(cái)政和地方政府的管理界限不清。眾多管理機(jī)構(gòu)各自為政，互相推脫，形成“尋租”利益的博弈局面，這就極大降低了行政效率，也由此產(chǎn)生保障性住房分配不公的現(xiàn)象。

2．信息不對(duì)稱(chēng)

全面準(zhǔn)確的掌握申請(qǐng)人的實(shí)際信息，是保證公平分配的重要條件之一。但在實(shí)際核查流程中，信息不完善、各部門(mén)之間的信息溝通和共享性差致使監(jiān)管部門(mén)無(wú)法準(zhǔn)確核查居民的家庭收入、房產(chǎn)信息以及家庭總資產(chǎn)。政府與申請(qǐng)人之間的信息不對(duì)稱(chēng)是保障性住房公平分配難的又一原因。對(duì)于家庭收入的界定是世界性的難題，再加上家庭收入是一個(gè)長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的變化過(guò)程，加之對(duì)象收入來(lái)源的多元化、隱匿性，這就給收入界定帶來(lái)了更大的難度。

3．法律法規(guī)制度不健全

政府忽視了法律法規(guī)監(jiān)管分配環(huán)節(jié)的重要性，缺乏行之有效的法律法規(guī)制度對(duì)保障房分配的各個(gè)環(huán)節(jié)給予保障。其次，目前試行的各種規(guī)定缺乏嚴(yán)肅性，并沒(méi)有對(duì)不正常手段申請(qǐng)人進(jìn)行一個(gè)具有嚴(yán)肅震懾性的打擊。再次，現(xiàn)行制度、法規(guī)漏洞百出，各種鉆法律“空子”的行為屢見(jiàn)不鮮。

4．政府官員倫理缺失

行政倫理道德是規(guī)范行政人員的價(jià)值約束，公平與正義是行政倫理的兩個(gè)基本價(jià)值理念。不少職能部門(mén)的工作人員進(jìn)行暗箱操作，營(yíng)私舞弊。巨大的收益使得政府官員變成“經(jīng)濟(jì)人”，把保障房當(dāng)成“唐僧肉”，利用公共權(quán)力來(lái)滿(mǎn)足私利。

(二)申請(qǐng)人之責(zé)

瞞報(bào)、虛報(bào)、假報(bào)家庭信息，團(tuán)購(gòu)保障性住房的丑聞不斷報(bào)道。從公共政策學(xué)上來(lái)看，這是一種政策制度的上的失靈。作為公民，誠(chéng)實(shí)守信是現(xiàn)代社會(huì)倫理的主要道德，也是最最基本的行為規(guī)范，是解決好一切問(wèn)題的基石。這種申請(qǐng)人瞞報(bào)、虛報(bào)、假報(bào)信息的行為就是典型的社會(huì)失范行為。如果失去了誠(chéng)信，又何談公平?

四、完善我國(guó)保障性住房分配的對(duì)策

(一)優(yōu)化保障性住房申請(qǐng)流程

一方面，利用電子政務(wù)的快捷、便利的特性，建立保障性住房電子政務(wù)平臺(tái)，簡(jiǎn)化保障性住房申請(qǐng)流程。同時(shí)，設(shè)立全國(guó)范圍內(nèi)的個(gè)人及家庭住房信息系統(tǒng)，內(nèi)容涵蓋全國(guó)范圍內(nèi)的住房信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，全方位了解個(gè)人及家庭住房的基本信息和動(dòng)態(tài)變化，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的跨平臺(tái)、跨機(jī)構(gòu)指尖的信息通達(dá)和信息資源共享。

另一方面，將匯總的申請(qǐng)人家庭以經(jīng)濟(jì)狀況為基礎(chǔ)，講家庭結(jié)構(gòu)、年齡、優(yōu)撫條件等其他要素參與進(jìn)去進(jìn)行科學(xué)的綜合排名，按照一定順序統(tǒng)一起來(lái)，并計(jì)算出家庭對(duì)住房的需求程度，再通過(guò)排列好的先后緊迫順序分配保障房。采用這種科學(xué)的輪候制度才能夠有效的解決我國(guó)保障性住房分配在程序上出現(xiàn)的問(wèn)題。

(二)建立科學(xué)的申請(qǐng)人準(zhǔn)入資格審查監(jiān)督機(jī)制

建立市－區(qū)－街三級(jí)聯(lián)動(dòng)的保障性住房審核機(jī)制。

第一，建立保障性住房申請(qǐng)資格三級(jí)聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制，依據(jù)“兩級(jí)審核、兩次公示”的要求，以市、區(qū)、街道為三級(jí)，通過(guò)初審、公示、復(fù)審等方式對(duì)申領(lǐng)人資格進(jìn)行層層檢查，確保資格審核的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

第二，建立三級(jí)聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，通過(guò)年審、資格重審、定期及不定期抽查，對(duì)保障性住房的使用情況和保障對(duì)象的資格進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

這樣不僅可以對(duì)申領(lǐng)人的家庭實(shí)際的經(jīng)濟(jì)狀況有一個(gè)充分的了解，還可以對(duì)保障性住房的使用情況進(jìn)行全面的、動(dòng)態(tài)的掌握。

(三)完善保障性住房分配中違法行為的懲罰機(jī)制

有法可依是有法必依和執(zhí)法必嚴(yán)的前提條件。通過(guò)對(duì)國(guó)外住房保障成功經(jīng)驗(yàn)的了解可知，出臺(tái)相關(guān)的法律政策作為先行軍，執(zhí)法部門(mén)才能夠具有相應(yīng)的權(quán)利保證保障性住房準(zhǔn)入、退出機(jī)制的順利實(shí)施。

一方面，量化對(duì)保障性住房尋租者的違規(guī)處罰，制定出有效的懲治措施，違規(guī)者應(yīng)承擔(dān)的何種法律懲罰應(yīng)當(dāng)明確界定出來(lái)。對(duì)于情切惡劣的“騙?！毙袨?，主管部門(mén)除做出必要行政處罰外，還行對(duì)其尋租者進(jìn)行公開(kāi)通報(bào)批評(píng)，同時(shí)可將其不良行為記入個(gè)人信用檔案。

另一方面，對(duì)于利用公職權(quán)力進(jìn)行暗箱操作、營(yíng)私舞弊的公務(wù)人員，除開(kāi)除其供職之外，還應(yīng)該追求其刑事責(zé)任。

(四)完善保障性住房的退出監(jiān)督機(jī)制

首先，應(yīng)該制定嚴(yán)格的定期審核制度。一方面，受保障的家庭應(yīng)當(dāng)按規(guī)定定期向監(jiān)管部門(mén)主動(dòng)如實(shí)申報(bào)家庭經(jīng)濟(jì)狀況;另一方面，監(jiān)管部門(mén)也同時(shí)應(yīng)該對(duì)申報(bào)家庭的申報(bào)內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)核實(shí)，定期復(fù)核，及時(shí)掌握受保障家庭的收入變化，為保障性住房的動(dòng)態(tài)管理提供數(shù)據(jù)支持。

其次，制定有效的退出政策。不同類(lèi)型的保障房應(yīng)當(dāng)采用不同類(lèi)型的退出方式，當(dāng)受保障家庭不再符合保障性住房分配條件時(shí)，必須對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制性的退出制度，也可以通過(guò)一些優(yōu)惠政策，例如優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房、見(jiàn)面購(gòu)房稅費(fèi)等手段，鼓勵(lì)其主動(dòng)退出。

(五)加強(qiáng)保障性住房后期監(jiān)管

可引入第三方機(jī)構(gòu)，例如大眾媒體配合政府對(duì)已申領(lǐng)保障性住房的家庭進(jìn)行全方位的監(jiān)督檢查工作。后檢監(jiān)管的重點(diǎn)主要有幾個(gè)方面:一是保障房是否是申請(qǐng)家庭居住，有無(wú)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、出租等違法行為的存在。二是保障房的使用情況，是否經(jīng)常空置并調(diào)查了解控制原因。通過(guò)這樣的監(jiān)管措施，可以保證保障性住房的真正的落到實(shí)處、效用達(dá)最大化。同時(shí)也促使保障性住房工程更加公開(kāi)透明，更容易得到社會(huì)大眾的認(rèn)可和支持。

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