財政支農(nóng)項目管理存在的問題及對策
——以河南省為例

●陳迪

財政支農(nóng)項目管理存在的問題及對策
——以河南省為例

●陳迪

近年來，河南省各級財政深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，通過合理配置公共資源，不斷提升“三農(nóng)”工作的公共財政保障能力，推動各項支農(nóng)惠農(nóng)政策得到有效落實。在各級各部門的共同努力下，全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件不斷改善，抗災(zāi)減災(zāi)能力持續(xù)加強(qiáng)；農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力有效提高，帶動糧食總產(chǎn)量實現(xiàn)“十連增”；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級提速，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐明顯加快；美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成果顯著，農(nóng)村交通、供電、供水、通信等基礎(chǔ)設(shè)施得到全面改善，農(nóng)村綠化、美化和污水、垃圾處理等環(huán)境綜合整治有序推進(jìn)；農(nóng)村社保體系日趨成熟，保障內(nèi)容不斷充實，保險覆蓋面不斷擴(kuò)大，農(nóng)村民生狀況逐步改善，農(nóng)村社會保持和諧穩(wěn)定。在“三農(nóng)”建設(shè)逐步深入，成效日益顯著的同時，部分支農(nóng)項目在設(shè)立、管理、實施等方面仍然存在不少問題，直接影響了項目效果和財政資金有效使用。

一、財政支農(nóng)項目管理存在的問題

（一）政策制定脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際，影響執(zhí)行效果

各級政府有關(guān)部門在制定支農(nóng)資金政策時缺乏調(diào)研論證，出臺的政策不符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際，不能發(fā)揮政策效用，有的不具備可操作性。如農(nóng)業(yè)保險，實施農(nóng)業(yè)保險政策的初衷是為了保障農(nóng)民利益，對農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受災(zāi)害時給予補(bǔ)貼，減少農(nóng)民損失。但按照河南省2013年農(nóng)業(yè)保險有關(guān)規(guī)定，暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、內(nèi)澇、風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)、凍災(zāi)造成損失的起賠點為30%，即損失在30%以內(nèi)不予賠付；旱災(zāi)、病蟲草鼠害造成損失的起賠點為70%，即損失在70%以內(nèi)不予賠付。起賠點設(shè)置過高，無法充分保障農(nóng)民權(quán)益。2013年，玉米、小麥、水稻的每畝保額分別為301元、383元、334元，按每戶農(nóng)民耕種4畝小麥計算，絕收時最多能獲得1532元賠償，遠(yuǎn)不及一人外出務(wù)工的每月工資收入。再加上賠付耗時長、手續(xù)繁雜、最終獲賠金額不確定等因素，造成農(nóng)民投保積極性不高，保險公司為了完成承保任務(wù)偽造手續(xù)、虛假承保理賠的問題突出。又如能繁母豬補(bǔ)貼項目，各地普遍反映能繁母豬無法界定，認(rèn)定存在困難。

（二）項目規(guī)劃、立項不科學(xué)，影響項目建設(shè)成果

支農(nóng)項目作為河南省“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的各種發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃最終都以項目的形式體現(xiàn)。然而，部分項目在設(shè)立時前期準(zhǔn)備不充分，規(guī)劃設(shè)計倉促，沒有充分考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點和實際需求，科學(xué)性、執(zhí)行性、約束性差，導(dǎo)致執(zhí)行難度大。

1、鄉(xiāng)村規(guī)劃不全面，缺乏長效性，銜接程度不高。目前各地編制的支農(nóng)項目規(guī)劃仍然不夠成熟、全面、科學(xué)，沒有充分結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特點、縣域村鎮(zhèn)布局、土地總體利用、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、生態(tài)、歷史文化村落保護(hù)、社會事業(yè)等實際情況，規(guī)劃隨意多變，不能滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需求。一些項目，如美麗鄉(xiāng)村試點項目建設(shè)時部分縣（市、區(qū)）申報的規(guī)劃在統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的人口布局變化上不夠全面，未能與新型城鎮(zhèn)化、小城鎮(zhèn)建設(shè)、扶貧搬遷等相關(guān)規(guī)劃充分結(jié)合。鄉(xiāng)村規(guī)劃問題的存在，給支農(nóng)資金項目的選擇帶來了一定障礙，容易出現(xiàn)這邊建、那邊拆和新建“空心村”等現(xiàn)象，造成財政資金及社會資源的浪費。

2、支農(nóng)項目立項草率，缺乏充分論證，制約建設(shè)成果。支農(nóng)項目設(shè)立過多，往往每做一件事就要設(shè)立一項專項資金，一些項目的立項沒有充分考慮當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”發(fā)展實際情況和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的真正需求，僅僅是為了爭取資金，導(dǎo)致立項缺乏科學(xué)性。草率上馬的項目缺乏對專項資金設(shè)立的必要性、可行性、績效目標(biāo)和資金規(guī)模等情況的科學(xué)論證，極易導(dǎo)致項目無法正常推進(jìn)。例如，一些小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)項目在毗鄰耕地的水渠上設(shè)計橋涵、在緊鄰村莊的良田上設(shè)計塘壩，影響農(nóng)民耕種、生活與項目的建設(shè)實施。在項目實施過程中，為了彌補(bǔ)方案在設(shè)計上的漏洞，建設(shè)單位通常邊建邊改，擅自變更施工方案中的內(nèi)容，這樣做不僅延長了施工工期，而且使項目建設(shè)進(jìn)度脫離了管理部門的監(jiān)管。通過對32個縣2010—2012年小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)專項資金進(jìn)行檢查，其中16個縣擅自變更實施方案、7個縣建設(shè)進(jìn)展緩慢；對28個縣（市）2008—2011年現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金進(jìn)行檢查，其中8個縣市擅自變更實施方案、7個縣項目未按時完工。以上問題的存在，使項目規(guī)劃形同虛設(shè)，無法保證項目建設(shè)按時完工和工程質(zhì)量。

（三）項目建設(shè)“重投入輕管理”，未能做到全程監(jiān)控

河南省作為農(nóng)業(yè)大省，支農(nóng)項目數(shù)量多、資金規(guī)模大，財政部門由于人員和時間等客觀因素的限制，工作的重點通常在項目審核、資金撥付環(huán)節(jié)，爭取做到項目真實、可行，資金撥付足額、及時，而沒能有效做到對項目建設(shè)進(jìn)度、效果、效益、項目驗收、后期管護(hù)和資金撥付使用情況的總體監(jiān)管。

1、未建立對項目的全過程監(jiān)管機(jī)制。當(dāng)前村級集體經(jīng)濟(jì)普遍比較困難，項目運(yùn)行維護(hù)缺乏穩(wěn)定的資金保障，地方重建設(shè)輕管護(hù)、有錢建無錢管、有人用無人管的現(xiàn)象比較突出，對已建成項目有效管護(hù)的缺失一定程度上影響項目效益的持續(xù)發(fā)揮。如：有些小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)工程方案中就項目后期管護(hù)的交接僅簡單表述為“原則上交給各村委會管理”或“交給農(nóng)戶管理”，實施中對具體的管理責(zé)任人、管理辦法、管理目標(biāo)等均未見說明，造成部分項目在建成后由于無人管護(hù)，溝渠堵塞、泵房設(shè)備被盜、道路橋梁損壞、防護(hù)坡毀壞等現(xiàn)象屢見不鮮，社會效益不持久。

2、項目績效評價工作未能有效落實。支農(nóng)項目績效評價工作存在目標(biāo)“短視”、標(biāo)準(zhǔn)隨意、權(quán)責(zé)不清的問題。對于支農(nóng)項目的評價過于注重項目的經(jīng)濟(jì)效益和短期效益，忽視了對其社會效益、環(huán)境效益和長期效益的考量?，F(xiàn)有的績效評價體系也缺乏能夠客觀衡量、可操作性強(qiáng)的評價標(biāo)準(zhǔn)。從客觀上講，這與支農(nóng)資金范圍廣、內(nèi)容多，難以做出統(tǒng)一的綜合評價有一定的關(guān)系。但實際情況是，目前從中央到地方的績效評價體系仍停留在原則性內(nèi)容的層面，缺乏可操作的評價標(biāo)準(zhǔn)。支農(nóng)項目績效評價存在“各自為政”的現(xiàn)象，缺乏其他部門、專家或群眾的監(jiān)督；部分項目立項時涉及某些部門利益、主管人員利益，項目評價不能得出客觀的結(jié)果?？冃гu價工作不能有效開展，導(dǎo)致許多績效很低的項目在來年的資金分配中仍可以獲取資金。

3、尚未建立規(guī)范的支農(nóng)項目退出機(jī)制。河南大部分農(nóng)業(yè)項目一旦設(shè)立幾乎無法退出，與專項資金使用績效嚴(yán)重脫鉤，難以發(fā)揮財政資金效益。

（四）支農(nóng)項目政策宣傳、執(zhí)行情況信息公開程度低

從2004年開始，中央一號文件全部以“三農(nóng)”為主題，隨之而來的配套政策更是紛繁蕪雜。支農(nóng)專項資金的投向主要是在基層，農(nóng)民和支農(nóng)企業(yè)作為支農(nóng)政策的主要受益者，需要深入了解政策規(guī)定，全面反映疑問困惑，及時獲得相應(yīng)反饋。然而，政策在實際執(zhí)行過程中，在政府、部門、單位與農(nóng)民等受益主體之間信息不對稱的情況比較普遍，信息傳遞尚未建立起正式、有效、及時的渠道，大多通過道聽途說、口口相傳，容易導(dǎo)致政策信息缺失、歪曲、失真，嚴(yán)重影響政策執(zhí)行，不能獲得政策的實惠，也使項目執(zhí)行脫離了社會的監(jiān)督。例如，農(nóng)業(yè)保險保費財政補(bǔ)貼項目政策制度規(guī)定賠償結(jié)果必須在村內(nèi)進(jìn)行公示，且公示不得少于7天。但實際執(zhí)行中，大多數(shù)農(nóng)民并不知道此項規(guī)定，保險公司也未按規(guī)定執(zhí)行，這給暗箱操作、違規(guī)理賠提供了可乘之機(jī)。

二、加強(qiáng)財政支農(nóng)項目管理的相關(guān)建議

（一）“競爭上崗”，嚴(yán)格支農(nóng)項目設(shè)立

各級財政要以提高資金使用效益為出發(fā)點，建立、完善支農(nóng)項目設(shè)立、退出機(jī)制。

1、項目設(shè)置科學(xué)，政策依據(jù)充分。項目設(shè)立時要緊密結(jié)合“三農(nóng)”發(fā)展實際情況，要有相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章、省有關(guān)規(guī)定等作為依據(jù)，確定能夠定量或定性衡量的經(jīng)濟(jì)、社會效益指標(biāo)，對項目的可行性、可操作性充分研究，對項目執(zhí)行期限、資金規(guī)模組織專家進(jìn)行論證。必要時，可通過聽證方式聽取公眾意見，避免為爭取資金隨意立項、項目因設(shè)立不科學(xué)無法最終完成等問題產(chǎn)生，保證惠農(nóng)項目資金安全、有效使用。

2、全局謀劃建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)作用。有關(guān)部門應(yīng)盡快完成我省包括產(chǎn)業(yè)、縣域村鎮(zhèn)布局、土地總體利用、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、生態(tài)、歷史文化村落保護(hù)利用、社會事業(yè)等規(guī)劃的編制，及其相互銜接規(guī)劃體系的建設(shè)。

3、引進(jìn)評審制度，確保項目可行。通過集中封閉評審、陳述現(xiàn)場打分、監(jiān)督全程參與的項目評審方式，按照評審打分標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)則，公開、公正、公平遴選項目。同時，逐步將評審環(huán)節(jié)向前推進(jìn)，爭取在所有支農(nóng)項目立項環(huán)節(jié)引入專家評審，做到提升項目設(shè)置的科學(xué)性、規(guī)范性，提高評審工作效率。

（二）加強(qiáng)項目評審，確保項目真實

各級財政和業(yè)務(wù)主管部門要認(rèn)真履行職責(zé)，加強(qiáng)項目評審，確保評審工作客觀、公平、公正。

1、規(guī)范項目評審管理辦法。各級財政部門要以加強(qiáng)項目管理、科學(xué)安排支農(nóng)資金、公正開展審查和評價工作為出發(fā)點，從強(qiáng)調(diào)評審職責(zé)、細(xì)化評審內(nèi)容、明確評審指標(biāo)、規(guī)范評審程序、提高評審質(zhì)量、加大責(zé)任追究等方面完善工作機(jī)制。

2、確保項目評審工作合規(guī)開展。財政部門組織專業(yè)人員嚴(yán)格依據(jù)項目資金管理辦法和評審管理辦法的有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，從工程經(jīng)濟(jì)和財政財務(wù)管理方面，推動評審準(zhǔn)備階段、實施階段、完成階段等各環(huán)節(jié)的工作合規(guī)進(jìn)行，確保評審結(jié)論完整、準(zhǔn)確、實事求是地反映項目整體狀況，評選出的項目能夠體現(xiàn)國家惠農(nóng)政策，符合農(nóng)村發(fā)展實際和農(nóng)民需求。

（三）持續(xù)加強(qiáng)以結(jié)果為導(dǎo)向的項目績效考評工作

近年來，河南省逐步把財政支農(nóng)資金的安排使用與績效評價結(jié)合起來，按照“獎罰對等、優(yōu)勝劣汰”的原則，建立了小農(nóng)水重點縣、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等財政支農(nóng)資金和項目績效評價機(jī)制，增強(qiáng)了項目單位的責(zé)任意識，改變了過去“只跑項目，不抓管理，只要資金，不問績效”的管理理念。今后，應(yīng)將對項目的績效要求擺在首要位置，按照“指標(biāo)全面、科學(xué)，評價及時、規(guī)范，結(jié)果公正、公開”的原則，不斷完善支農(nóng)資金績效考核評價制度，對專項資金的安排分配、管理使用、項目效益等情況進(jìn)行全面考評。

1、建立支農(nóng)資金績效評價制度。經(jīng)過實地調(diào)研、專家論證等方式確定財政支農(nóng)項目的總體目標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益，然后分別從經(jīng)濟(jì)性、效益性、環(huán)境性、適當(dāng)性、社會性、長期性等多個角度，把總體目標(biāo)分解為各部門層次的績效目標(biāo)和評價指標(biāo)，以促進(jìn)績效評價的全面性，避免出現(xiàn)過于注重經(jīng)濟(jì)效益和短期效益，而忽視社會和環(huán)境等長期效益的片面績效評價。同時，按能否量化分為定量目標(biāo)和定性目標(biāo)，采取不同的方法進(jìn)行績效評價。

2、明確以考評結(jié)果為導(dǎo)向的資金分配激勵機(jī)制，加強(qiáng)績效評價的約束力。在對支農(nóng)專項資金實行績效評價的基礎(chǔ)上，將項目實施的效果、財政資金的使用效益與今后的項目申報和資金分配相掛鉤，引入相應(yīng)的獎懲機(jī)制。對資金管理、使用規(guī)范，項目績效顯著的地方和單位，在安排支農(nóng)項目和分配資金時給予適當(dāng)傾斜；對資金管理、使用不到位，項目績效差的地方和單位，要重點審核、適當(dāng)扣減資金規(guī)模，嚴(yán)重的應(yīng)取消項目資格。

（四）落實問責(zé)制度，執(zhí)行負(fù)面清單管理辦法

在支農(nóng)項目申報、資金使用各個環(huán)節(jié)，全面實行信用負(fù)面清單管理辦法。加強(qiáng)對各類檢查成果的利用工作，省級財政部門要根據(jù)財政部、審計部門、財政監(jiān)督檢查等檢查、審計工作結(jié)果，將虛報、冒領(lǐng)、截留、挪用、重復(fù)申報項目資金的單位，項目建設(shè)未達(dá)預(yù)期、影響財政資金效益、導(dǎo)致財政資金浪費的單位以及其他在支農(nóng)項目管理、資金使用過程中存在失信、失范行為的單位列入負(fù)面清單，并對社會公開。對列入負(fù)面清單的單位視其行為的具體情況，給予收回財政資金、取消特定專項申報資格、取消所有財政項目申報資格等不同程度的處理，從嚴(yán)追究相關(guān)人員責(zé)任，涉嫌違法的要移交司法機(jī)關(guān)依法處理，提高違規(guī)成本，加大處罰力度。■

（作者單位：河南財政稅務(wù)高等?？茖W(xué)校）