淺談北京市供水安全保障措施及對(duì)策

高 磊

(水利部綜合事業(yè)局，北京 100053)

水是基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，水資源可持續(xù)利用是支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。近年來，隨著北京市城市建設(shè)規(guī)模的日益擴(kuò)張，城市人口的急劇增加，對(duì)水資源的需求量不斷增加，上游來水減少、水資源浪費(fèi)、污染嚴(yán)重等問題又使得水資源供需矛盾日益突出，水資源問題已成為制約北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。同時(shí)，水資源的過度開發(fā)也引發(fā)了一系列的生態(tài)、環(huán)境和地質(zhì)問題，相關(guān)文獻(xiàn)指出北京市正面臨即將到來的第四次水危機(jī)［3］［4］。因此，研究提出相關(guān)對(duì)策和措施，提高北京市供水安全保障程度，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水安全顯得尤為重要。

1 北京市水資源概況

北京市地處海河流域，屬溫帶半干旱、半濕潤季風(fēng)氣候，其水資源主要由入境水、境內(nèi)地表水和地下水三方面組成。北京市境內(nèi)有大小河流100多條，分屬永定河、北運(yùn)河、潮白河、大清河和薊運(yùn)河五大河系。多年平均(1956－2000年)降水量585 mm，形成地表水資源量17.7億 m3，地下水資源量25.6億 m3(扣除地表地下水重復(fù)量后地下水資源量19.7億 m3)，水資源總量37.4億 m3。1999－2010年，北京市遭遇連續(xù)12年干旱，年均降水量475 mm，為多年平均降雨量的80%，年均水資源總量21億 m3，僅為多年平均的56%。

2 水資源開發(fā)利用過程中存在的問題

20世紀(jì)60年代以來，北京市先后經(jīng)歷了三次嚴(yán)重的水危機(jī)，尤其是90年代后期以來，降水量急劇減少，北京市連年干旱。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展、常住人口的激增、需水量的加劇、用水與需水之間的失衡導(dǎo)致了不合理地開發(fā)水資源，引發(fā)了河道斷流、濕地干涸、水質(zhì)惡化、土地沙化及地面沉降等一系列生態(tài)及環(huán)境地質(zhì)問題，使城市供水安全保障面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2.1 水資源短缺，供需矛盾加劇

以2009年北京市政協(xié)公布的1972萬人口計(jì)算，北京市人均水資源量僅為106m3，這說明北京市已成為世界上嚴(yán)重缺水的地區(qū)。

在需水方面，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市人口的急劇增加，建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，人們對(duì)水資源的剛性需求在逐年增加。據(jù)調(diào)查:從2000年到2010年，北京市的GDP由3 161億元增長到13 778億元，增長了3.3倍;常住人口由1 363萬人增加到1 972萬人。2010年和2011年全市總用水量分別為35.2和36億 m3，預(yù)計(jì)2012年全市總用水量37億 m3，2013年、2014年將分別達(dá)到38億和39億m3。在供水方面，由于上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，大量耗用水資源，導(dǎo)致北京市入境水量大幅度減少。五十年代密云水庫上游年均來水15億 m3，1999～2010年年均來水僅為2.7億 m3;五十年代官廳水庫上游年均來水19億 m3，1999～2010年年均來水僅為0.84億 m3。因此，北京市需水日益增加，但供水卻逐年減少，供需嚴(yán)重失衡。

2.2 地下水大量超采，次生災(zāi)害嚴(yán)重

供需的巨大缺口及連續(xù)多年干旱，致使北京市水資源透支嚴(yán)重，地下水大量超采，水位持續(xù)下降。當(dāng)前，北京市地下水年平均開采量為25億m3，但多年平均實(shí)采量在28億～29億 m3左右，本應(yīng)作為應(yīng)急用水的深層地下水也已經(jīng)處于深度開采狀態(tài)。2010年末，平原地區(qū)地下水平均埋深下降到24.92m，與2009年末比較，地下水位下降0.85m，地下水儲(chǔ)量減少4.4億 m3;與1980年末比較，地下水位下降17.68m，地下水儲(chǔ)量減少90.5億 m3;與1960年比較，地下水位下降 21.73m，地下水儲(chǔ)量減少 111.3億 m3。

大量超采地下水還引發(fā)了次生地表沉降、房屋開裂、路面斷裂等地質(zhì)災(zāi)害。據(jù)有關(guān)資料顯示:2005年，北京市地面沉降面積已達(dá)4 114 km2，最大的沉降量達(dá)到1 086 mm;2009年，朝陽區(qū)的來廣營沉降區(qū)沉降量超過677 mm。地面沉降對(duì)城市存在巨大的破壞力，除了煤氣管道、熱力管道、通訊線路以外，還有地鐵等各種設(shè)施，不均勻沉降會(huì)造成各種管網(wǎng)的斷裂，會(huì)給城市發(fā)展帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 水污染嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡化

近年來，隨著城市生活污水和工業(yè)廢水排放量的增加，化肥和農(nóng)藥的大量使用，工業(yè)廢渣和生活垃圾的無序堆放，不僅污染了地表水，還影響到地下水和城市飲用水源的水質(zhì)，嚴(yán)重威脅著市民的生命健康。

2010年地表水水質(zhì)監(jiān)測(cè)中，總河道長2 545.6 km，其中不達(dá)標(biāo)河長為1 492.2 km，占總評(píng)價(jià)河道長的52%;大中型水庫中，官廳水庫水質(zhì)為IV類，不滿足飲用標(biāo)準(zhǔn);湖泊面積為 719.6 hm2，不達(dá)標(biāo)面積為 121.0 hm2，占評(píng)價(jià)面積的17%。水質(zhì)污染主要集中于城郊區(qū)。據(jù)2009年北京市水務(wù)局檢測(cè)，昌平、密云、懷柔、順義等地區(qū)地下水的達(dá)標(biāo)率較高，水質(zhì)較好。而城市近郊區(qū)的房山、大興、通州的達(dá)標(biāo)率為51.3%，水質(zhì)較差;房山地區(qū)最為嚴(yán)重，達(dá)標(biāo)率僅為33%，受工業(yè)污水影響，有些河段污染非常嚴(yán)重，水體甚至屬于Ⅴ類水，水里沒有生物。

3 提高北京市供水安全保障的對(duì)策和措施

以貫徹《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》(國發(fā)〔2012〕3號(hào))為契機(jī)，以實(shí)現(xiàn)“以水資源的可持續(xù)利用，支撐首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”為目標(biāo)，應(yīng)通過落實(shí)以下幾個(gè)方面的工作，著力提高首都供水安全保障能力，努力構(gòu)建人水和諧首善之區(qū)。

3.1 完善政策法規(guī)體系

目前，北京市水資源急劇短缺，加上水資源污染嚴(yán)重，可用水資源量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市發(fā)展對(duì)水資源的需求量。而水資源管理制度是解決水資源問題的基礎(chǔ)性工作，因此有必要健全和完善相關(guān)的政策法規(guī)，實(shí)行嚴(yán)格的水資源管理體制，緩解當(dāng)前的水資源壓力。為推動(dòng)最嚴(yán)格水資源管理制度全面實(shí)施，需研究出臺(tái)實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度有關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件，制定考核辦法，修訂、出臺(tái)《北京市節(jié)約用水辦法》等地方法規(guī)，初步建立涉水法規(guī)體系，依法解決水資源開發(fā)利用中出現(xiàn)的一系列問題。還需落實(shí)相關(guān)制度，劃定飲用水源保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)飲用水源生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，確保水質(zhì)優(yōu)良，滿足飲用的要求。

3.2 創(chuàng)新水務(wù)管理體制機(jī)制

盡管北京市在水資源管理方面做了大量的工作，但由于歷史原因，部分水資源管理權(quán)限界定仍不明確，不利于水資源的統(tǒng)一管理。例如，地下水管理權(quán)限存在交叉，造成水行政主管部門執(zhí)法不力，對(duì)用水單位的監(jiān)管薄弱，特別是洗浴等一些特殊行業(yè)浪費(fèi)水現(xiàn)象嚴(yán)重。因此有必要?jiǎng)?chuàng)新水務(wù)管理體制，明確各部門的職能分工，帶動(dòng)地方水務(wù)體制改革。筆者建議由水務(wù)局牽頭成立相關(guān)機(jī)構(gòu)，為研究、決策涉水重大事項(xiàng)，協(xié)調(diào)跨流域調(diào)水和周邊地區(qū)水資源保護(hù)等工作提供支撐;在加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一管理基礎(chǔ)上，積極開展流域與區(qū)域相結(jié)合的水資源管理體制試點(diǎn)工作;研究出臺(tái)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)資源推動(dòng)水務(wù)改革發(fā)展的政策措施。

3.3 落實(shí)“三條紅線”管理制度

通過建立區(qū)域和行業(yè)相結(jié)合的用水總量控制制度，嚴(yán)格實(shí)施水資源論證制度和取水許可制度，加強(qiáng)機(jī)井管理，控制全市用水量;通過實(shí)施定額管理，實(shí)行產(chǎn)業(yè)用水效率準(zhǔn)入制度，完善節(jié)水工程建設(shè)“三同時(shí)”制度，逐步降低萬元地區(qū)生產(chǎn)總值和萬元工業(yè)增加值用水量;通過實(shí)行排污總量控制制度、加強(qiáng)排水許可制度、嚴(yán)格飲用水水源保護(hù)區(qū)制度，逐步提高水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率。

建立實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法，將“三條紅線”考核納入市政府績效考核體系，市政府與各區(qū)縣簽訂達(dá)標(biāo)責(zé)任書，與相關(guān)行業(yè)主管部門簽訂行業(yè)用水效率監(jiān)管責(zé)任書，考核結(jié)果作為區(qū)縣人民政府和行業(yè)主管部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

3.4 加強(qiáng)城鄉(xiāng)供排水設(shè)施建設(shè)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市每年因城市管網(wǎng)漏水而損失的水量占供水量的20%，造成了水資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，加強(qiáng)城市水廠和供水管網(wǎng)的建設(shè)就顯得尤為重要。應(yīng)加快已開工水廠的建設(shè)步伐，繼續(xù)開展城區(qū)供水管網(wǎng)改造，推進(jìn)污水處理廠升級(jí)改造，加強(qiáng)管網(wǎng)暗漏的檢測(cè)工作，有計(jì)劃地更新改造舊的供水管網(wǎng)，提高管網(wǎng)的輸水能力，定期對(duì)水管進(jìn)行排水清洗，確保水質(zhì)達(dá)標(biāo)，從而有效提高城市供水保障能力。

3.5 加大污水資源化和雨水利用的力度

實(shí)踐證明，加大污水資源化和雨水利用已成為緩解水資源短缺的有效措施。污水資源化，是將生活污水、工業(yè)廢水等經(jīng)過再處理，用于景觀用水、噴灑路面、一些工廠的冷卻水、農(nóng)業(yè)灌溉等方面。因此，抓好污水的處理、再利用，全面規(guī)劃考慮，有助于減輕水資源壓力。加大對(duì)污水處理的投資，鋪設(shè)專用的管道，避免污染湖泊等飲用水源。在雨水利用方面，按照“先入滲、后滯蓄、再排放”的原則，加強(qiáng)雨水利用設(shè)施建設(shè)，增加滯蓄利用雨水資源的能力。

3.6 優(yōu)化水資源配置

為緩解水資源持續(xù)短缺，北京市采取了一系列有效措施。按照“立足自身、爭(zhēng)取外援、優(yōu)化配置、深度挖潛”的方針，構(gòu)建了本地地表水、地下水、再生水和外調(diào)水統(tǒng)一配置的調(diào)度格局，通過全口徑計(jì)劃用水管理，逐步減少全市用水總量，在一定程度上緩解了城市用水需求的緊張局面，但前景不容樂觀。因此，要遏制高耗水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)于洗車、滑雪場(chǎng)等對(duì)水質(zhì)要求不高的行業(yè)使用再生水，減少水資源的浪費(fèi)。在目前水資源不能滿足城市需求的情況下，首先要保證市民的生活用水和重點(diǎn)工業(yè)的用水，適度壓縮農(nóng)業(yè)用水，確保生態(tài)用水。要加大耗水企業(yè)的水資源論證工作，限制高耗水企業(yè)的發(fā)展。

3.7 完善水資源管理投入機(jī)制

近年來，北京市政府在水資源管理方面投入了大量的人力、物力、財(cái)力，由于城市化程度快，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，配套設(shè)施不健全等一系列原因?qū)е滤Y源仍不能滿足城市發(fā)展的需求，需不斷完善水資源管理投入機(jī)制。加快出臺(tái)相關(guān)文件，保障水資源節(jié)約、保護(hù)和管理工作經(jīng)費(fèi)，對(duì)水資源管理系統(tǒng)建設(shè)、節(jié)水技術(shù)推廣與應(yīng)用、地下水超采區(qū)治理、水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)等給予重點(diǎn)支持。由于農(nóng)業(yè)灌溉的效率低，節(jié)水潛力大，因此要特別加大農(nóng)業(yè)節(jié)水投資，建立相應(yīng)的滴灌、微灌等配套設(shè)施，減少水資源的蒸發(fā)。同時(shí)，還要加大建立水質(zhì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、預(yù)警系統(tǒng)的投資，確保水質(zhì)達(dá)標(biāo)。

4 結(jié)語

水資源短缺是制約北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要因素。雖然北京市也采取了一些措施來緩解水資源短缺的壓力，但目前北京市水資源仍不能滿足城市用水的需求。南水北調(diào)工程會(huì)在一定程度上減緩水資源短缺的壓力，但加大水資源投資力度，優(yōu)化水資源配置，鼓勵(lì)全民節(jié)水，提高水資源的利用率，才是長久解決水問題的策略。只有合理利用、節(jié)約、保護(hù)水資源，才能提高城市的供水保障程度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

［1］國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(國發(fā)〔2012〕3號(hào))［J］.中國水利.2012(7).

［2］北京市水資源公報(bào)(2010年).北京市水務(wù)局.

［3］馮麗妃.第四次水危機(jī)壓境北京.中國科學(xué)報(bào).

［4］李伯牙，宋斌.北京水資源短缺嚴(yán)重.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道.

［5］北京市地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局.北京地下水［M］.中國大地出版社.2008.

［6］高媛媛，王紅瑞，韓魯杰，等，北京市水危機(jī)意識(shí)與水資源管理機(jī)制創(chuàng)新［J］.資源科學(xué).2010，32(2):274 －281.

［7］朱晨東.論北京的5次水資源戰(zhàn)略部署［J］.北京水務(wù).2008(5):1－3.