國(guó)外公交導(dǎo)向發(fā)展保障措施及其借鑒性探討

母 睿

(大連理工大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，遼寧 大連 116023)*

0 引言

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)與機(jī)動(dòng)化程度的日益升高，我國(guó)大城市紛紛出現(xiàn)了嚴(yán)重的交通堵塞問(wèn)題.交通擁堵通過(guò)影響居民的日常出行、城市中各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開(kāi)展以及城市生態(tài)環(huán)境已成為嚴(yán)重磨損城市高效運(yùn)行的頑癥.為此，我國(guó)許多城市相繼出臺(tái)了“交通綜合治理”、“公交優(yōu)先”、“暢通工程”等一系列政策予以應(yīng)對(duì)［1-2］.城市交通擁堵的改善工作逐漸提上政府日程并得到了前所未有的重視.在這一背景下，從國(guó)外引進(jìn)的公交導(dǎo)向發(fā)展(Transit-Oriented Development;TOD)的理念在近幾年為國(guó)內(nèi)城市規(guī)劃與管理學(xué)者以及政府相關(guān)政策制定部門(mén)所熟知.目前，我國(guó)正式采用TOD模式進(jìn)行交通治理的城市包括北京、天津、大連、沈陽(yáng)、成都、西安、杭州、鄭州、濟(jì)南、合肥、廈門(mén)、重慶和深圳［3］.

回顧國(guó)內(nèi)TOD相關(guān)理論研究，學(xué)者們對(duì)TOD宏觀層面(城市交通與土地利用的源流反饋關(guān)系及城市空間格局與交通需求的相互影響)和微觀層面(城市公共交通網(wǎng)絡(luò)分析，公交站點(diǎn)分布及其周邊土地規(guī)劃設(shè)計(jì))進(jìn)行了大量研究［4-6］，針對(duì)TOD有效實(shí)施的政策保障研究則相對(duì)缺乏［1-2］.有學(xué)者指出，缺少政策保障的TOD實(shí)施很難有效地達(dá)成緩解交通擁堵的目的［7-8］.因此，要實(shí)現(xiàn)公交引導(dǎo)城市發(fā)展從而降低居民對(duì)小汽車(chē)的需求，需要對(duì)TOD進(jìn)行完善的政策設(shè)計(jì).

然而，國(guó)外關(guān)于TOD的研究不局限于城市空間設(shè)計(jì)和交通流分析，而是越來(lái)越重視TOD實(shí)施的保障政策，特別是政策工具的系統(tǒng)性運(yùn)用.有學(xué)者指出，西方國(guó)家的TOD經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)制定TOD的保障措施借鑒意義不大，在不同政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景下，國(guó)外TOD的政策經(jīng)驗(yàn)不能直接復(fù)制到國(guó)內(nèi)［9］.盡管如此，認(rèn)真研究國(guó)外成熟的TOD政策對(duì)我國(guó)出臺(tái)TOD保障措施具有重大意義，需要注意的是如何對(duì)這些政策進(jìn)行改編以適應(yīng)中國(guó)城市環(huán)境.因此，本文的研究工作大致分為兩部分，一是從六個(gè)方面分析國(guó)外TOD的政策經(jīng)驗(yàn);二是探討這些政策在中國(guó)的適用性并建立TOD在中國(guó)有效實(shí)施的政策框架，其意義在于為我國(guó)政府相關(guān)部門(mén)提供系統(tǒng)的TOD政策分析與矯正依據(jù).

1 國(guó)外TOD保障政策

1.1 土地利用政策

TOD的核心內(nèi)容之一是調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)，支持城市土地利用和公共交通的整合，促進(jìn)二者的協(xié)同發(fā)展，形成方便公交出行的土地利用形態(tài).因此，土地利用政策對(duì)TOD的有效實(shí)施起著至關(guān)重要的作用.國(guó)外較為成熟的調(diào)整城市空間形態(tài)的規(guī)劃政策集中在宏觀和微觀兩個(gè)層面(例如斯德哥爾摩在二戰(zhàn)后提出的“區(qū)域規(guī)劃框架”［10-12］).宏觀政策對(duì)城市增長(zhǎng)邊界進(jìn)行控制，調(diào)控城市主中心與次中心(新城)的相對(duì)規(guī)模、區(qū)位及聯(lián)系.微觀政策注重城市各區(qū)塊內(nèi)部土地利用的多樣性和密度，在交通走廊及其次區(qū)域范圍內(nèi)達(dá)到綜合土地利用形態(tài).這種混合型土地功能以及高密度的土地開(kāi)發(fā)可以在社區(qū)范圍內(nèi)為居民提供更多種類(lèi)的日常服務(wù)，縮短平均出行距離，增加社區(qū)生氣與活力，并使更多居民接近公交站點(diǎn)，有效地發(fā)揮大運(yùn)力公交系統(tǒng)的作用，避免以小汽車(chē)為導(dǎo)向的城市蔓延態(tài)勢(shì).

1.2 城市設(shè)計(jì)政策

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明:TOD的成功與否不但取決于土地利用政策，還與城市設(shè)計(jì)密不可分.新城市主義學(xué)者強(qiáng)調(diào)城市建筑的美觀和城市公共區(qū)域(包括廣場(chǎng)、綠地和公園)對(duì)創(chuàng)建以公交為導(dǎo)向的宜居城市有著重要的作用.同時(shí)，完善的市政設(shè)施、便于行走的街道網(wǎng)絡(luò)和自行車(chē)專(zhuān)用道是構(gòu)成TOD的設(shè)計(jì)要點(diǎn)，原因在于任何公共交通的使用都離不開(kāi)一定程度的步行或自行車(chē)交通.這種傳統(tǒng)的鄰里設(shè)計(jì)，在新城市主義的旗幟下，已經(jīng)在美國(guó)的許多地區(qū)得到了普及，在歐洲和其他發(fā)達(dá)國(guó)家也迅速發(fā)展［13-15］.其核心思想是，摒棄現(xiàn)代的郊區(qū)化設(shè)計(jì)，返回到初期的、在較小地塊上的較小單元設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)人行道及休閑區(qū)域的營(yíng)造，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)互通、與公交站點(diǎn)相連接、配備休息長(zhǎng)椅等便利設(shè)施的人行道，方便鄰里間交往，鼓勵(lì)用步行或自行車(chē)等綠色交通方式完成日常活動(dòng).

1.3 小汽車(chē)限制政策

適度地提高小汽車(chē)的擁車(chē)門(mén)檻和用車(chē)成本是TOD有效實(shí)施的重要條件［8］.在高峰期，公共汽車(chē)和軌道交通所能運(yùn)送的旅客數(shù)分別是小汽車(chē)的25倍和1440倍.如果按每位旅客計(jì)算，公共汽車(chē)和軌道交通所占用的靜態(tài)空間僅為小汽車(chē)的1/26.7 和1/8［16］.可見(jiàn)，適當(dāng)?shù)叵拗菩∑?chē)的購(gòu)買(mǎi)和使用，同時(shí)大力發(fā)展公共交通可以在TOD社區(qū)范圍內(nèi)用較少的道路空間運(yùn)送更多的旅客.這意味著，城市范圍內(nèi)交通擁堵、安全問(wèn)題、能源及環(huán)境問(wèn)題、土地需求增長(zhǎng)問(wèn)題都會(huì)得到改善.國(guó)際上許多國(guó)家成功地應(yīng)用了小汽車(chē)限制政策.在提高擁車(chē)門(mén)檻方面，新加坡通過(guò)拍賣(mài)擁車(chē)證來(lái)控制機(jī)動(dòng)車(chē)總量［17］.在提高用車(chē)成本方面，倫敦、新加坡、斯德哥爾摩對(duì)在交通擁堵時(shí)段進(jìn)入特定區(qū)域道路的車(chē)輛實(shí)行擁堵收費(fèi)政策.此外，倫敦還通過(guò)提高中心區(qū)停 車(chē)價(jià)格，提高小汽車(chē)使用成本;日本則將“購(gòu)車(chē)自備車(chē)位”作為機(jī)動(dòng)車(chē)管理?xiàng)l例以調(diào)控小汽車(chē)增長(zhǎng)速度.

1.4 公交服務(wù)政策

TOD政策的目標(biāo)之一是通過(guò)提高公共交通的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力促使居民放棄小汽車(chē)出行.因此，城市公共交通的服務(wù)質(zhì)量是促成這一模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵.城市需提供不同交通模式之間方便的換乘設(shè)施，創(chuàng)建一種票價(jià)及補(bǔ)償機(jī)制，既能保證不同人群對(duì)公交服務(wù)的可支付性，又能提高公交運(yùn)營(yíng)商的營(yíng)利性，保證公交線路的城區(qū)覆蓋率，提高運(yùn)營(yíng)車(chē)輛數(shù)，縮短乘客站點(diǎn)等車(chē)時(shí)間，保證公交車(chē)在預(yù)定的時(shí)間到達(dá)站點(diǎn)，并且保證公交車(chē)輛的舒適性.國(guó)際化大城市的經(jīng)驗(yàn)也表明城市規(guī)模越大越不能用小汽車(chē)來(lái)滿(mǎn)足居民的基本出行需求，只有充分發(fā)揮公共交通(尤其是軌道交通)的重要作用，才能真正保障城市交通系統(tǒng)的高效運(yùn)行.

1.5 城市治理政策

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，成功地應(yīng)用TOD政策還需要城市治理政策的扶持.一方面，城市管理者和規(guī)劃師要對(duì)城市發(fā)展具備前瞻性的管理思路和規(guī)劃理念，制定有遠(yuǎn)見(jiàn)的長(zhǎng)期區(qū)域或城市規(guī)劃框架，包含項(xiàng)目目標(biāo)的設(shè)定、土地使用的可視化構(gòu)想以及慎重的軌道交通方案選擇.另一方面，城市中各個(gè)公共交通運(yùn)營(yíng)商和管理部門(mén)應(yīng)建立高效的組織間協(xié)調(diào)機(jī)制，以促進(jìn)各公交運(yùn)營(yíng)商和管理者在設(shè)計(jì)、操作和管理層面實(shí)現(xiàn)全面協(xié)作，促進(jìn)公交系統(tǒng)的一體化發(fā)展.

1.6 房地產(chǎn)政策

房地產(chǎn)政策在TOD有效實(shí)施中的作用往往被學(xué)者們所忽略.然而，研究發(fā)現(xiàn)社區(qū)范圍內(nèi)對(duì)于不同社會(huì)人群(高、低收入以及不同人口組成的家庭)住房的可負(fù)擔(dān)性對(duì)促進(jìn)TOD有著至關(guān)重要的作用.試想，如果TOD區(qū)域內(nèi)全部為高檔大面積住宅，那么低收入家庭或單身居民則無(wú)法負(fù)擔(dān)這種住宅從而遠(yuǎn)離TOD規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的公交基礎(chǔ)設(shè)施.對(duì)于高收入群體，小汽車(chē)出行往往作為首選，導(dǎo)致TOD范圍內(nèi)公交分擔(dān)率低下.因此，要實(shí)現(xiàn)TOD的有效實(shí)施，房地產(chǎn)政策應(yīng)倡導(dǎo)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)房屋的可支付性以及多樣性.另一方面，為保證居住區(qū)域的可達(dá)性，房地產(chǎn)政策應(yīng)鼓勵(lì)房屋開(kāi)發(fā)商與公交運(yùn)營(yíng)商的合作，或允許開(kāi)發(fā)商自行開(kāi)發(fā)并運(yùn)營(yíng)樓盤(pán)配套的公交線路.

2 TOD有效實(shí)施的政策框架及其對(duì)我國(guó)的可借鑒性

那么，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)城市應(yīng)用TOD有何借鑒作用?在理論層面上，上文中歸納的六項(xiàng)保障政策對(duì)于我國(guó)城市應(yīng)用TOD有著重要的檢驗(yàn)性作用.一方面，我國(guó)城市在出臺(tái)TOD政策之前可以審視城市狀況是否滿(mǎn)足TOD成功應(yīng)用的前提條件，在政府決策之前，認(rèn)清城市發(fā)展現(xiàn)狀在多大程度上滿(mǎn)足這些條件.另一方面，對(duì)于我國(guó)已經(jīng)采用TOD措施治理城市交通但未取得明顯效果的城市，可以應(yīng)用六項(xiàng)保障性政策分析成因.在實(shí)踐層面上，以上國(guó)際經(jīng)驗(yàn)在國(guó)內(nèi)的可借鑒性取決于以下三個(gè)方面:土地開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀、政策法規(guī)和組織環(huán)境以及社會(huì)接納性.

對(duì)于土地開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀，在國(guó)內(nèi)，許多大城市已經(jīng)歷了無(wú)序蔓延的城市擴(kuò)展，城市中低密度的土地利用形態(tài)已經(jīng)形成，土地利用的綜合性及多樣性程度也相對(duì)較低.在這種情況下，TOD概念中應(yīng)用軌道交通線路引導(dǎo)城市發(fā)展的理念很難在已經(jīng)開(kāi)發(fā)的土地范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)，只對(duì)未來(lái)的城市規(guī)劃起指導(dǎo)性作用.對(duì)于已經(jīng)開(kāi)發(fā)的土地要實(shí)現(xiàn)公交導(dǎo)向發(fā)展，我國(guó)地方政府應(yīng)側(cè)重于探討如何增加現(xiàn)有土地的密度及逐步調(diào)整土地利用的多樣性，并科學(xué)規(guī)劃公交線路和站點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)最大的區(qū)域覆蓋.對(duì)于政策法規(guī)和組織環(huán)境，我國(guó)國(guó)家和地方層面對(duì)于TOD的規(guī)劃步驟、交通部門(mén)和土地部門(mén)相關(guān)規(guī)劃者和管理者的協(xié)調(diào)方法、不同公交運(yùn)營(yíng)商的合作機(jī)制與利益分配尚缺乏詳細(xì)的法律支撐，減弱了TOD在城市治理這一保障政策中的可能性.如能在法定層面上妥善處理責(zé)任與權(quán)力分配并能建立有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，可以增強(qiáng)TOD在國(guó)內(nèi)成功實(shí)施的可能性.社會(huì)接納性，指的是社會(huì)居民對(duì)規(guī)劃政策和價(jià)格政策的接受與支持程度.目前，隨著居民可支配收入的逐漸增高和長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)小汽車(chē)的渴望，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)中采用的小汽車(chē)限制政策在國(guó)內(nèi)很難實(shí)現(xiàn).比如，如何根據(jù)國(guó)內(nèi)城市的具體情況和城市特征劃定合適的擁堵收費(fèi)區(qū)域、設(shè)定合理的擁堵或停車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及如何與臨近城市建立府際間的合作機(jī)制以避免小汽車(chē)跨城市購(gòu)買(mǎi)與注冊(cè).因此，中國(guó)地方政府很可能在推行小汽車(chē)限制政策時(shí)面臨社會(huì)阻力.通過(guò)公共參與，吸收各社會(huì)團(tuán)體對(duì)公共政策的意見(jiàn)以及向公眾廣泛傳播TOD政策的好處和對(duì)于社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必要性可有助于提高社會(huì)接納性.

總的來(lái)說(shuō)，國(guó)外對(duì)于TOD成功實(shí)施的保障性政策不能簡(jiǎn)單地移植到國(guó)內(nèi)，政府相關(guān)部門(mén)和學(xué)者應(yīng)分析國(guó)內(nèi)制度環(huán)境、社會(huì)和文化背景，以及現(xiàn)行法律法規(guī)及管理框架，在借鑒其他國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)，進(jìn)行本土化改編以應(yīng)對(duì)政策實(shí)施過(guò)程中的各種障礙.

3 結(jié)論

伴隨中國(guó)快速城鎮(zhèn)化，我國(guó)許多城市機(jī)動(dòng)化程度越來(lái)越高，公交車(chē)分擔(dān)率持續(xù)下降，道路擁堵問(wèn)題愈演愈烈.面對(duì)此問(wèn)題，許多地方政府決定以切實(shí)政策與行動(dòng)來(lái)推動(dòng)TOD.然而，TOD的成功實(shí)施并不是一件容易的事，它依賴(lài)于六項(xiàng)保障性措施，或稱(chēng)前提條件，包含緊湊型和多樣性的城市土地利用、優(yōu)美的城市設(shè)計(jì)、前瞻性城市規(guī)劃與協(xié)作性城市治理、小汽車(chē)限制政策、好的公共交通服務(wù)質(zhì)量以及促進(jìn)可支付性房屋的房地產(chǎn)政策.本文介紹了以上TOD保障政策的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，探討了國(guó)內(nèi)施行這些政策的可行性，指出國(guó)內(nèi)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)依賴(lài)于三方面因素，土地開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀、政策法規(guī)和組織環(huán)境以及社會(huì)接納性.我國(guó)地方政府需逐漸調(diào)整以開(kāi)發(fā)土地的密度及多樣性，建立健全規(guī)劃步驟及組織間協(xié)調(diào)機(jī)制，并且逐步通過(guò)政策宣傳提高公眾對(duì)TOD相關(guān)政策的接納性.

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