事業(yè)單位分類改革中如何深化科研院所改革的問(wèn)題——以云南省屬科研院所分類改革為例

陳慶云，王舒宇

（1.云南省科學(xué)技術(shù)發(fā)展研究院，云南 昆明 650051；2.云南省科學(xué)技術(shù)廳，云南 昆明 650051）

0 引言

事業(yè)單位改革是一個(gè)持續(xù)多年、影響范圍廣泛的敏感話題，黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“加快事業(yè)單位分類改革”的要求，再次將這項(xiàng)涉及4000萬(wàn)人切身利益的改革推入快車道。2011年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)[2011]15號(hào)），對(duì)全國(guó)事業(yè)單位改革工作做出了總體規(guī)劃和整體部署。云南省認(rèn)真貫徹落實(shí)，成立了省分類推進(jìn)事業(yè)單位改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，按照中央的統(tǒng)一部署，分階段、分步驟，穩(wěn)步推進(jìn)改革工作，并取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，如云南省科研事業(yè)單位，就先后進(jìn)行了崗位管理制度改革、績(jī)效工資改革和劃分類別的工作。隨著事業(yè)單位分類改革的加快推進(jìn)，結(jié)合中央深化科技體制改革的部署以及云南省實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型云南的實(shí)際要求，在事業(yè)單位分類改革中如何統(tǒng)籌深化科研院所改革，解決好科研院所分類定位、法人治理、創(chuàng)新激勵(lì)等問(wèn)題，成為云南科技界和廣大科技人員關(guān)注的焦點(diǎn)?，F(xiàn)結(jié)合云南省屬科研院所的實(shí)際進(jìn)行分析。

1 云南省屬科研院所基本情況

在省屬應(yīng)用型科研院所完成企業(yè)化轉(zhuǎn)制后，截止目前，列入科技統(tǒng)計(jì)的云南省屬科研院所有26家，分布在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保、技術(shù)監(jiān)督、地震、氣象、測(cè)繪、信息文獻(xiàn)、社會(huì)科學(xué)、文化等領(lǐng)域，其中農(nóng)業(yè)方面的院所最多，共有10家。2012年，云南省屬科研院所從業(yè)人員總數(shù)為4234人，其中科技人員3315人，占人員總數(shù)的78.3%，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員330人，占人員總數(shù)的7.8%。

現(xiàn)有省屬科研院所在職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和資源配置方面具有公益一類和二類的明顯特征，主要表現(xiàn)在：

一是主要由政府供養(yǎng)，服務(wù)于政府公益目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公益性職能是其主要的管理和發(fā)展模式。2012年統(tǒng)計(jì)顯示，省屬科研院所科技活動(dòng)收入759 306萬(wàn)元中，政府資金為565 124萬(wàn)元，占74.4%，科研項(xiàng)目也以縱向?yàn)橹?，橫向很少或是沒(méi)有。

二是市場(chǎng)配置資源能力弱，雖然有一定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入，但在總收入中所占比例很小，科技活動(dòng)主要產(chǎn)生社會(huì)效益而不是直接經(jīng)濟(jì)效益。2012年統(tǒng)計(jì)顯示，省屬科研院所總收入1 012 674萬(wàn)元中，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入為87 820萬(wàn)元，占8.7%，僅幾家機(jī)構(gòu)有一定的產(chǎn)品銷售收入。

三是主要功能集中在科學(xué)研究與面向公共服務(wù)方面，論文、專著是主要科研成果產(chǎn)出形式，個(gè)別院所雖然有專利產(chǎn)出，如省農(nóng)科院一年就申請(qǐng)了幾十項(xiàng)專利，但大多數(shù)院所無(wú)專利產(chǎn)出。

2 科研院所分類改革的緊迫性

推進(jìn)分類改革對(duì)于云南省科學(xué)事業(yè)繁榮發(fā)展，提高科研創(chuàng)新活力和能力，強(qiáng)化政府公共科研產(chǎn)品的供給能力具有十分重要的意義。

云南省現(xiàn)有科研院所由于長(zhǎng)期以來(lái)體制機(jī)制的固化，存在一些發(fā)展中問(wèn)題和困難。一是科研公共服務(wù)供給不足。公益科研的界定模糊不清，導(dǎo)致發(fā)展方向不明確、行為依據(jù)缺失，出現(xiàn)偏離公益目的，無(wú)力、無(wú)心從事公益科研的問(wèn)題，直接影響到科研機(jī)構(gòu)提供科技公共服務(wù)的質(zhì)量和效率；二是創(chuàng)新活力不足。由于體制機(jī)制不活，導(dǎo)致科研院所內(nèi)部管理制度、人才評(píng)價(jià)制度、引才用人制度、職稱評(píng)聘制度、內(nèi)部考核、績(jī)效分配制度等創(chuàng)新力度不夠、運(yùn)行活力不足，創(chuàng)新能力不強(qiáng)；三是穩(wěn)定發(fā)展的環(huán)境不優(yōu)。由于缺乏持續(xù)穩(wěn)定的科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，導(dǎo)致一些院所雖為公益定位，但仍不乏通過(guò)中介服務(wù)、技術(shù)服務(wù)從市場(chǎng)獲得收入來(lái)源，部分甚至不同程度上偏離了科研方向和公益目標(biāo)，公益屬性逐漸淡化，主業(yè)不興副業(yè)旺，原有的科研實(shí)力和優(yōu)勢(shì)受到了削弱，不利于云南科學(xué)事業(yè)的發(fā)展。

中央的一系列文件，為云南省科研院所分類改革的發(fā)展指明了方向，制約云南科研院所發(fā)展的一系列障礙將通過(guò)改革的推進(jìn)得到逐步破除，改革是挑戰(zhàn)，但更是機(jī)遇。

3 深化改革要解決的難題

面對(duì)改革的決心和云南的發(fā)展需要，科研院所分類改革勢(shì)在必行，但也存在一些難點(diǎn)，要在以后的改革中逐步解決。

3.1 準(zhǔn)確分類是推進(jìn)改革的基礎(chǔ)性問(wèn)題

甄別歸類是改革的基礎(chǔ)，雖然中央的文件對(duì)于分類有明確的界定，但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于云南的科研院所所屬行業(yè)復(fù)雜，管理體制機(jī)制各異，人員構(gòu)成復(fù)雜，有編制內(nèi)，也有編制外用工，特別是收入來(lái)源復(fù)雜等原因，現(xiàn)實(shí)操作中存在準(zhǔn)確分類難。如由于歷史的原因，一些院所為了生存被迫面向市場(chǎng)提供服務(wù)，但就其科研方向和原有定位來(lái)說(shuō)確實(shí)是全省公共科研體系不可或缺的一環(huán)，對(duì)于這樣的院所，簡(jiǎn)單按照收入和面向市場(chǎng)的能力來(lái)界定其公益分類屬性是不科學(xué)的，這需要結(jié)合現(xiàn)狀和未來(lái)需要加以科學(xué)甄別，切忌一刀切，保留其公益部分，剝離其可市場(chǎng)化部分。

3.2 增強(qiáng)改革的主動(dòng)性問(wèn)題

如何變推動(dòng)式改革為主動(dòng)式改革，面對(duì)改革，大部分科研院所有著矛盾的心理，一方面大家歡迎改革，認(rèn)為改革能夠營(yíng)造穩(wěn)定的科研環(huán)境，穩(wěn)定的財(cái)政支持，有利于科研人員潛心研究。另一方面，又擔(dān)心改革帶來(lái)不穩(wěn)定而不敢改。此外，“旱澇保收”的長(zhǎng)期慣性思維直接影響著“事業(yè)族群”的改革動(dòng)力，相當(dāng)一部分干部職工的知識(shí)和能力已經(jīng)跟不上時(shí)代發(fā)展的脈搏，把他們推向市場(chǎng)，很難自食其力，擔(dān)心既得利益得不到保障，改革的內(nèi)驅(qū)力不強(qiáng)。解決這一問(wèn)題，需要在改革中充分調(diào)動(dòng)廣大科研人員的積極性，始終堅(jiān)持以人為本，始終堅(jiān)持群眾路線，謹(jǐn)慎對(duì)待改革中關(guān)于人的問(wèn)題，著力解除群眾顧慮，認(rèn)真落實(shí)中央相關(guān)配套政策，將科研工作者的需求作為改革出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

3.3 制度再構(gòu)的問(wèn)題

一是法人治理制度。既是對(duì)科研院所的改革，更是對(duì)政府自身管理體制機(jī)制的一次改革。如何逐步取消行政級(jí)別和去行政化、落實(shí)管辦分離、落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)等重大問(wèn)題，需要在改革中逐步推進(jìn)，任務(wù)艱巨。

二是人事管理制度。目前，全省的崗位管理制度已經(jīng)初步建立，聘用制度也在探索中，如何通過(guò)該項(xiàng)制度的完善真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換用人機(jī)制和搞活用人制度，處理好管與活的關(guān)系，是下一步重點(diǎn)要解決的問(wèn)題。

三是薪酬分配制度。全省科研院所的績(jī)效工資改革已經(jīng)完成，由于在界定分類前實(shí)施，并未真正建立起與分類相適應(yīng)的績(jī)效工資制，基礎(chǔ)性績(jī)效和獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效的資金來(lái)源有財(cái)政供給的，也有單位自己解決的，下一步如何與分類定位進(jìn)行結(jié)合，體現(xiàn)激勵(lì)與約束、公共財(cái)政的合理配置、社會(huì)分配的公平等仍然是擺在績(jī)效工資制度改革中要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。

四是社會(huì)保障制度。事業(yè)單位社會(huì)保障制度涉及基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)政策，目前這些制度的框架已經(jīng)建立，實(shí)施這些制度的關(guān)鍵在于解決好制度公平與社會(huì)公平。現(xiàn)在推進(jìn)的原則是“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過(guò)渡”，必須引起高度重視的是，過(guò)渡政策主要涉及大批“中人”，而他們恰恰是目前科研院所的骨干人員。因此，過(guò)渡政策要明確，操作技術(shù)要合理，否則必然帶來(lái)社會(huì)不穩(wěn)定因素。

五是財(cái)政管理制度。該項(xiàng)制度的建立完善要解決如預(yù)算管理與科研院所行業(yè)、業(yè)務(wù)特點(diǎn)的關(guān)系、財(cái)政撥款與人員編制的關(guān)系、財(cái)政投入與服務(wù)產(chǎn)品提供方式的關(guān)系、財(cái)政投入與績(jī)效激勵(lì)的關(guān)系，財(cái)政投入與事業(yè)單位發(fā)展的關(guān)系等等，這些問(wèn)題都有待于在制度構(gòu)建中予以逐步解決。

4 下一步的謀劃

目前，云南省正處于全面學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神，全面深化改革，加快推進(jìn)創(chuàng)新型云南建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，因此，必須按照中央加快事業(yè)單位分類改革和深化科技體制改革的總體部署，以滿足云南人民日益增長(zhǎng)的公益服務(wù)需求為目的，以解決制約科研院所發(fā)展的體制性障礙與結(jié)構(gòu)性問(wèn)題為關(guān)鍵，以更大的決心和勇氣在事業(yè)單位分類改革中深化科研院所改革。

4.1 加強(qiáng)統(tǒng)籌布局

要在行政管理體制改革與社會(huì)公共服務(wù)體系建設(shè)框架內(nèi)，統(tǒng)籌考慮科研院所分類改革工作，積極推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和職能歸位，創(chuàng)新和改進(jìn)政府提供公共服務(wù)的方式，理清政府與社會(huì)在公共服務(wù)方面的職責(zé)邊界，建立多元化的公共服務(wù)體系，使政府從公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)榻M織和保障者。

4.2 加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新

要堅(jiān)持以體制機(jī)制創(chuàng)新和滿足科研院所自身需求為導(dǎo)向，激發(fā)內(nèi)在的動(dòng)力和活力。充分借鑒國(guó)家事業(yè)單位改革試點(diǎn)省份的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索由行政管理向制度管理轉(zhuǎn)變的新辦法，積極了解全省科研院所在實(shí)際工作存在的問(wèn)題和困難，理清其應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)與功能定位，合理設(shè)定管理層級(jí)。整合創(chuàng)新資源，穩(wěn)定支持公益科研事業(yè)發(fā)展。

4.3 優(yōu)化配置公益科研資源

圍繞云南跨越發(fā)展，合理規(guī)劃布局公益科研體系，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，整合現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)資源，著眼科技支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，構(gòu)建一批體制新、機(jī)制活的公益科研大平臺(tái)；加大科技入滇力度，大力引進(jìn)優(yōu)秀公益科研人才入滇創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外有實(shí)力的公益科研機(jī)構(gòu)落戶云南，推動(dòng)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)公益科研成果落地轉(zhuǎn)化；圍繞云南公益科研持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的需要，研究制定穩(wěn)定支持的政策。

4.4 優(yōu)化改革的社會(huì)環(huán)境

加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定之間的關(guān)系。充分把握好“度”，通盤考慮、穩(wěn)中求進(jìn)，注重采用適當(dāng)變通和過(guò)渡性的處理辦法。結(jié)合云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、市場(chǎng)發(fā)育程度、財(cái)政狀況、社會(huì)承受力等，不搞一刀切。改革方案的制定既要符合科學(xué)發(fā)展的要求，也要兼顧各部門、單位的利益，減少改革的對(duì)立因素，切實(shí)降低改革的矛盾與阻力。