行政決策失誤法律責(zé)任的缺失及強化

賀譯葶

對于行政決策失誤涵義的界定，學(xué)界可謂見仁見智:朱廣忠認為決策失誤是一種客觀現(xiàn)象，對于決策的判斷，既依賴于人們對事物發(fā)展規(guī)律的認識程度，也取決于人們的價值取向與決策的利益分配?！?〕李艷紅和薛明認為，所謂行政決策失誤，即指決策者在決策過程中由于疏忽或水平不高，或者由于客觀條件的限制而導(dǎo)致決策的錯誤、延誤，或未能有效地執(zhí)行決策，從而帶來經(jīng)濟上的損失或社會負效應(yīng)等不良影響?！?〕關(guān)保英和楊福韜認為，“政府決策失誤，是指政府在做出決策時，違背客觀實際，違背自然和社會規(guī)律，違反國家的法律和法規(guī)所作出的有損于國家、社會和人民利益的行政決策?！?〕冷金坪認為“決策失誤”是指決策者在決策過程中，存在主觀上的故意或者過失，作出的決策經(jīng)過客觀事實證明是一種錯誤并造成無法挽回的損失?！?〕詹姆斯·E·安德森認為行政決策失誤應(yīng)該從決策執(zhí)行的結(jié)果來衡量，只要政策執(zhí)行后損害了公共利益，就屬于公共決策失誤?！?〕由此可見，學(xué)者的觀點出入頗大。關(guān)于“失誤”一詞，新華字典的解釋是指由于疏忽或水平不高而造成錯誤。失誤從其字面意思上理解應(yīng)為一種過失，并非出自主觀意愿，而是不小心或認識不足造成過錯。因而，決策失誤絕非因主觀故意犯錯而做出錯誤決策，而是指因水平不夠或認識不足或疏忽大意導(dǎo)致決策錯誤。故意釀成的錯誤應(yīng)歸于對決策權(quán)的濫用，過失為之的錯誤才歸于決策中的失誤。據(jù)此，上述幾種內(nèi)涵界定中，李艷紅和薛明的觀點與此意更為接近，也是筆者較為認同的。把“故意”和“過失”這兩種行為區(qū)分開來，是探討行政決策失誤之法律責(zé)任的關(guān)鍵所在，因為目前學(xué)界提倡對明顯故意釀成決策錯誤，尤其是重大錯誤追究法律責(zé)任，但對于過失決策則隱晦不清，這既是因為行政決策失誤本身的內(nèi)涵模糊不清，也是因為追究決策失誤之法律責(zé)任會使政府不堪重負，有進退失據(jù)之嫌，但筆者認為，追究行政決策失誤的法律責(zé)任不僅必要而且可行。

一、行政決策失誤追究法律責(zé)任的現(xiàn)實需要

盡管行政決策失誤是因主觀上的過失或認識不足導(dǎo)致決策錯誤，但由于行政決策是政府整個行政管理活動的重中之重，其優(yōu)劣將直接影響到政府管理的成效，因而即便是過失所為，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，尤其是重大行政決策或社會影響極大的行政決策更是如此。

(一)這是由法律責(zé)任的比較優(yōu)勢決定的

法律責(zé)任具有明顯的強制性和威懾力，法律為人們設(shè)定了種種義務(wù)，要求人們必須自覺履行這些義務(wù)，否則就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。明確的法律責(zé)任，不僅有利于司法機關(guān)與行政機關(guān)對過錯失職行為進行懲處，而且有利于廣大群眾對行政決策權(quán)實施監(jiān)督。而道義責(zé)任是一種無形的約束力，其強弱取決于個人的自我約束能力;社會責(zé)任雖然與社會自發(fā)的約束力有關(guān)，但其對個人或組織的影響力仍然在較大程度上取決于個人承擔(dān)或遵守的意愿，因而法律責(zé)任較之二者之于行政決策的約束力更強。政治責(zé)任是目前學(xué)界針對行政決策討論較多的一種責(zé)任，雖然政治責(zé)任與法律責(zé)任有一定的交叉，即法律責(zé)任可能引起政治責(zé)任，但政治責(zé)任并不能涵蓋法律責(zé)任，行政決策失誤需要承擔(dān)政治責(zé)任，但未必引起法律責(zé)任，政治責(zé)任也不可能完全精確地由法律明文規(guī)定，且摻雜了較多的主觀判斷。因此，法律責(zé)任較之政治責(zé)任等更為客觀，責(zé)任的內(nèi)容由法律明確規(guī)定，且能有效排除決策制定主體自身的評價。不過，提倡追究法律責(zé)任，并不代表要摒棄道義責(zé)任、社會責(zé)任、政治責(zé)任等，只是在追責(zé)過程中要根據(jù)決策失誤的嚴重程度來衡量應(yīng)該采取哪種追責(zé)方式，避免“錯大責(zé)小”或“錯小責(zé)大”。

(二)這是緩解行政決策追責(zé)窘境的有利選擇

目前學(xué)界對于行政決策的法律責(zé)任已有論述，但對于行政決策失誤的法律責(zé)任則尚未有定論，盡管在討論行政決策法律責(zé)任時，必然會提到?jīng)Q策失誤的問題，但也因?qū)π姓Q策失誤內(nèi)涵界定不清而混淆了“過失”之責(zé)與“故意”之責(zé)，結(jié)果是偏重于追究出現(xiàn)明顯故意瀆職濫權(quán)而導(dǎo)致的決策錯誤之責(zé)，而忽略了在決策過程中由于決策者疏忽或認識不足而導(dǎo)致決策錯誤或延誤的法律責(zé)任。有人認為行政決策的影響因素過于復(fù)雜，人非圣賢，失誤在所難免，如果因此追究法律責(zé)任，那么，將會導(dǎo)致行政效率低下，決策者會因思前顧后而遲遲做不了決斷。但這并不意味著，行政決策失誤不會引起法律責(zé)任，只是人們出于成本效率或維護政治權(quán)威性的考量，傾向于追究明顯不按法定程序進行決策，出現(xiàn)獨斷專行、以權(quán)謀私、濫用職權(quán)、玩忽職守等行為的法律責(zé)任，而忽略由于主觀上的過失或認識不足導(dǎo)致決策錯誤的法律責(zé)任，雖然這種區(qū)分有“趨重避輕”之利，但卻難以應(yīng)對在出現(xiàn)重大錯誤時，決策者借口“失誤”而非瀆職濫權(quán)來規(guī)避法律制裁。在法律上，“故意”與“過失”兩種行為的法律后果截然不同，僅強調(diào)追究出現(xiàn)明顯以權(quán)謀私、瀆職濫權(quán)決策行為的法律責(zé)任，將難以應(yīng)對決策者借口信息收集不全、執(zhí)行不力、情況突變等“靈活”脫罪現(xiàn)象，亦使得行政決策的法律責(zé)任難以追究，起不到遏制決策者濫權(quán)行為的作用。雖然追究行政決策失誤責(zé)任未必就能徹底肅清行政決策者以“失誤”為借口規(guī)避嚴重法律后果的投機現(xiàn)象，但卻能使決策錯誤無所遁形，不論是“故意”還是“過失”所致的決策錯誤都應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，二者的法律責(zé)任只有輕重之分，但無有無之別，更可況，提倡重視對失誤決策法律責(zé)任的追究，會形成無形的威懾力，刺激決策者盡忠職守，降低失誤概率，可謂“一舉三得”。

(三)這是構(gòu)建責(zé)任型政府的必然要求

布萊克法律詞典 (Black’s Law Dictionary)對“責(zé)任政府”的解釋為:“在這種政府體制里，政府必須對其公共政策和國家行為負責(zé)，當(dāng)議會對其投不信任票或他們提出的重要政策遭到失敗，表明其大政方針不能令人滿意時，他們必須辭職”。〔6〕“建設(shè)責(zé)任政府，需要制定更為規(guī)范、更加穩(wěn)定、更有可預(yù)見性的法律制度，并嚴格予以執(zhí)行?！薄?〕這意味著，責(zé)任政府同時也是法治政府，責(zé)任政府對國家公職人員做出的重要決策提出了較高的要求，如果不盡人意，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。毋庸置疑，我國責(zé)任型政府、法治政府乃至法治中國的建設(shè)必然會對行政決策的質(zhì)量提出更高的要求。由于行政決策的內(nèi)容直接或間接關(guān)涉公共利益，尤其是重大行政決策往往與社會公眾的利益休戚相關(guān)，一旦出現(xiàn)錯誤，將是一種無可挽回的既存事實，后果不堪設(shè)想。因此，當(dāng)行政決策出現(xiàn)重大錯誤時，只要錯誤是由決策主體造成的，不論其是故意而為，還是過失所致，都應(yīng)該追究相應(yīng)的法律責(zé)任。正如英國著名學(xué)者費雷德里希．奧古斯特．哈特所說:“撇開所有技術(shù)細節(jié)不論，法治的意思是指政府在一切行動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個人有可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一情況中會怎樣行使它的強制力，和根據(jù)對此的了解計劃他自己的個人事務(wù)?！薄?〕而“建立責(zé)任政府，應(yīng)當(dāng)強調(diào)政府的法律責(zé)任，切不可用道義責(zé)任、政治責(zé)任來代替和沖擊法律責(zé)任，使本應(yīng)納入法律責(zé)任范圍的責(zé)任通過道義責(zé)任和政治責(zé)任予以解決”。〔9〕

二、行政決策失誤追究法律責(zé)任的理論依據(jù)

行政決策者代表國家公權(quán)力機關(guān)行使決策權(quán)，其決策往往具有權(quán)威性、廣泛性、公益性和一定的強制性。在多數(shù)情況下，其將對公民的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生很大的影響，因而行政決策理應(yīng)與其他行政行為一樣受到法律的約束，并且與其他行政行為一樣在發(fā)生失誤時承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

(一)主權(quán)在民論:行政決策權(quán)與法律責(zé)任統(tǒng)一的理論基礎(chǔ)

正如盧梭所言，人民的主權(quán)是至高無上的，神圣不可侵犯。政府是主權(quán)者的執(zhí)行人，應(yīng)該執(zhí)行人民的意志，受人民監(jiān)督。政府官員是人民的公仆，人民有權(quán)任用和罷免他們?！?0〕而決策權(quán)是一種典型的由公民讓渡于政府決策主體用于為人民群眾謀求更大福利的公共權(quán)力，決策權(quán)的真正委托者是整個社會和全體公民，因而行政決策的出發(fā)點是為著實現(xiàn)一定的公共目標(biāo)，服務(wù)于一定的公共利益，行政決策過程的始終不僅要做到起點是為公益服務(wù)，過程必須符合程序正義，且要保證結(jié)果符合公益，有利于促進社會公平與正義的發(fā)展。盡管行政決策失誤并非決策主體故意為之，但如同行政征用需對相對人進行一定的經(jīng)濟賠償，錯誤的行政執(zhí)法需恢復(fù)原狀、恢復(fù)相對人名譽或?qū)ο鄬θ私o予經(jīng)濟補償一樣，決策者在出現(xiàn)失誤尤其是重大失誤時必須承擔(dān)起相應(yīng)的法律責(zé)任，在造成相對人利益受損時給予有力的救濟途徑。因為人民既是決策權(quán)力的真正擁有者，也是決策結(jié)果的最終承受者，用法律對決策權(quán)加以約束是主權(quán)在民論的內(nèi)生要求，沒有這一理論做前提，決策權(quán)則失去了合法來源，也失去了公眾給予信任和遵從的基礎(chǔ)。

(二)權(quán)責(zé)一致論:行政決策權(quán)與法律責(zé)任共生的理論依據(jù)

弗雷德里克·莫舍曾經(jīng)說過:“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，‘責(zé)任’一詞是最為重要的?！薄?1〕“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補充，凡權(quán)力行使的地方，就有責(zé)任。”〔12〕因此，權(quán)責(zé)一致要求權(quán)責(zé)共存，“適當(dāng)?shù)臋?quán)力必須與確定的責(zé)任同時存在”〔13〕。在法學(xué)理論中，違法行為、違約行為要承擔(dān)法律責(zé)任，這是“過錯責(zé)任”;同時，出現(xiàn)了法律規(guī)定的事實，不論行為人主觀上有無過錯，也要承擔(dān)某種賠償責(zé)任，如產(chǎn)品致人損害，這是“無過錯責(zé)任”或叫“嚴格責(zé)任”、 “公平責(zé)任”?！?4〕由此可見，責(zé)任與權(quán)力如影隨形，有過錯必然擔(dān)責(zé)，無過錯仍需擔(dān)責(zé)?！罢咝纬傻倪^程，實際上就是各種利益群體把自己的利益要求投入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益的需求，對復(fù)雜的利益關(guān)系進行調(diào)整的過程”?！?5〕因此，要防止決策人員濫用決策權(quán)，制定以個人利益入侵公益為導(dǎo)向的行政決策，必須強調(diào)行政決策權(quán)與法律責(zé)任的共生共存。但決策形成的影響因素很多，不僅包括決策制定者本身的素養(yǎng)、能力、偏好，也包括外界環(huán)境對決策思維的積極或消極影響，同時還包括決策所指向問題中利益關(guān)系的復(fù)雜程度、決策信息收集的完備程度等等，稍有不慎，思維就會發(fā)生偏差，差之毫厘謬以千里。因此，很多時候決策錯誤并非由于決策者主觀故意，而是過失為之，但這并不代表決策主體可因此脫責(zé)，一味地以“無過錯”來免責(zé)顯然既不能警示決策者慎重用權(quán)力，也不能保障公共利益。因此，行政決策權(quán)的行使要與法律責(zé)任共生，不僅是在濫用決策權(quán)時，即便是不慎造成的失誤，尤其是重大失誤造成巨大損失的，尤應(yīng)追究法律責(zé)任。

(三)權(quán)力制衡論:行政決策權(quán)與法律責(zé)任依存的理論基石

孟德斯鳩曾說:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！薄?6〕“從事務(wù)的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！薄?7〕尤其是在現(xiàn)代法治社會，不受約束的權(quán)力理應(yīng)沒有立足之地，權(quán)力對人類社會發(fā)展的巨大推動作用是建立在受制衡的基礎(chǔ)之上的，不受約束的權(quán)力將難以抵擋濫權(quán)和尋租的誘惑，最終將成為毀滅和破壞社會發(fā)展的阻力。行政決策權(quán)作為政府實施行政管理的一種重要行政權(quán)力，承擔(dān)著公益實現(xiàn)、危機應(yīng)對、矛盾化解、資源配置、社會發(fā)展等多重重任，一經(jīng)做出即具有普遍的約束力和執(zhí)行力，對決策所指向的對象具有規(guī)范、約束的作用，一旦出現(xiàn)失誤，將會對國家、社會公眾的利益造成無法挽回的損害。因此，決策權(quán)力不僅需要受到來自行政系統(tǒng)內(nèi)部的約束，即上級機關(guān)對下級機關(guān)決策權(quán)實施監(jiān)督，平級機關(guān)之間的相互監(jiān)督等，更需要來自行政系統(tǒng)之外的立法權(quán)、司法權(quán)以及公民對它的約束和制衡。而后者的實現(xiàn)必須有明確的法律制度做保障，如公民參與行政決策的權(quán)利，必須有法律制度對其參與的形式、途徑、權(quán)利范圍等做出明確的規(guī)定，在行政決策者違背相關(guān)規(guī)定時，追究相應(yīng)的法律責(zé)任。如此，權(quán)力對權(quán)力的制衡、權(quán)利對權(quán)力的制衡才能真正得以實現(xiàn)。

三、行政決策失誤法律責(zé)任缺失的表現(xiàn)

(一)制度空白致責(zé)任缺失

目前，我國有關(guān)行政決策責(zé)任追究的法律制度還很不健全，尚沒有針對行政決策行為制定專門的《行政決策法》，行政決策責(zé)任追究的依據(jù)只是零星見于黨的文件、行政機關(guān)的行政法規(guī)、行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件中，且對行政決策失誤的責(zé)任追究缺乏剛性的處罰措施，或者用道義責(zé)任、政治責(zé)任等來替代法律責(zé)任。如2006年起施行的《公務(wù)員法》只是列舉了在行政決策中領(lǐng)導(dǎo)人需要承擔(dān)法律責(zé)任的情形，但卻沒有對違法行政決策的法律責(zé)任進行具體的規(guī)定;《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》雖然對主要領(lǐng)導(dǎo)人的追責(zé)模式做了簡單的規(guī)定，但是卻沒有提及救濟途徑。當(dāng)前抽象行政行為并沒有被《行政訴訟法》納入受案范圍，當(dāng)抽象性行政決策失誤造成重大損失時，亦難以追究行政決策主體的法律責(zé)任。此外，行政公益訴訟制度尚未建立，針對行政決策失誤的追責(zé)賠償制度也不健全，因而在行政決策失誤造成公共利益受損時，行政賠償?shù)姆秶皖~度都非常有限，決策失誤的成本很低，易造成行政決策者疏忽大意。

(二)制度缺陷致責(zé)任缺失

自2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》后，全國許多地方都開始探索建立行政決策失誤的責(zé)任追究制度，并制定了相應(yīng)的規(guī)范性文件。如《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》、《昆明市國家行政機關(guān)及其公務(wù)員行政不作為問責(zé)辦法》、《湖南省行政程序規(guī)定》等等，行政決策失誤責(zé)任追究工作也有了一定的改善。但目前，涉及行政決策的法律規(guī)定條款不明，內(nèi)容亦有諸多不周延之處，因此，有法也難依。以對行政決策程序的規(guī)定而言，涉及行政決策的調(diào)查取證、方案設(shè)計、可行性論證、監(jiān)督反饋等步驟并沒有用法律規(guī)定的形式確立下來，因而，決策者的自由度很大，考量哪些因素、采用哪種方案、是否進行風(fēng)險預(yù)測等往往由決策者憑經(jīng)驗判斷，加上決策責(zé)任的追究缺乏具體的實施環(huán)節(jié)和落實渠道，決策的執(zhí)行、監(jiān)督和評估沒有明確的信息反饋和跟蹤制度做保障，因此，在出現(xiàn)失誤時，難以界定問題是出在決策制定環(huán)節(jié)，還是執(zhí)行環(huán)節(jié)，決策責(zé)任難以落實，更無從追究。

(三)操作規(guī)避致責(zé)任缺失

拋開現(xiàn)有關(guān)于行政決策程序的規(guī)定尚存缺陷不說，即便是已有的行政決策程序規(guī)定，也存在執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象。目前，部分涉及行政決策的規(guī)范性文件已經(jīng)明確強調(diào)要歷經(jīng)專家論證與公民參與等程序，但我國尚未形成普遍的行政決策責(zé)任觀念，經(jīng)驗決策、“拍腦袋”決策屢見不鮮，專家論證與公民參與亦未落到實處。部分政府機構(gòu)官本位思想嚴重，出于對政府公信力及權(quán)威性維護的考量，即便出現(xiàn)失誤，也不愿承認是違法或主觀因素所致，而將其歸為難以估量的不可抗力之干擾，使得行政決策失誤的法律責(zé)任追究難以落到實處。此外，行政決策失誤法律責(zé)任的追究缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制，公眾對行政決策失誤行為要求追究法律責(zé)任的意識及能力非常有限，而政府部門也沒有成立獨立的專門機構(gòu)來對行政決策的實施、執(zhí)行以及失誤責(zé)任的承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)進行有效的評估。因此，即便出現(xiàn)失誤，是追究法律責(zé)任還是追究政治責(zé)任，是追究寬松的法律責(zé)任還是追究嚴苛的法律責(zé)任，隨意性很大。

(四)追責(zé)難致責(zé)任缺失

一方面，在行政決策失誤責(zé)任追究中，存在著信息不對稱的問題，外界難以獲取到行政決策責(zé)任的相關(guān)信息，而政府出于對自身利益的考量，亦沒有主動公開承認行政決策失誤的動機，相反，還可能掩蓋決策失誤的事實，“政府本身若不是對人性的最大恥辱，又是什么呢?如果人都是天使，就不需要對政府有任何外來的和內(nèi)在的控制了。”〔18〕另一方面，即便行政決策失誤因其負面影響巨大已顯而易見，也會因為集體決策而無法界定責(zé)任主體，雖然目前，在行政決策中首長負責(zé)制已經(jīng)被廣泛運用，但無失誤時首長負責(zé)，出現(xiàn)失誤時集體擔(dān)責(zé)的現(xiàn)象仍然較多，最后結(jié)果是無人擔(dān)責(zé)，無疾而終。誠如美國學(xué)者羅森布魯姆所言，“當(dāng)不愿意承擔(dān)責(zé)任成為根深蒂固的組織文化時，沒有什么決策理論或方法可以讓組織免于不良決策甚至更加惡劣的后果”?！?9〕加上法律本身對行政決策失誤法律責(zé)任的追究范圍較為寬松，主觀臆斷的空間較大，也使得行政決策雖失誤但難以追究責(zé)任。

四、強化行政決策失誤法律責(zé)任的應(yīng)然路徑

由上述可知，行政決策失誤法律責(zé)任的缺失并非單一因素所致，觀念的偏差，制度的缺失，法律的空白以及運作中的難局等等，都使得行政決策失誤法律責(zé)任的歸咎如水中花鏡中月，似乎顯然易見卻又經(jīng)緯難分。因而，要強化行政決策失誤的法律責(zé)任必須從多個層面著手，形成配套的追責(zé)機制。

(一)思想層面:重塑行政決策失誤責(zé)任觀

就行政決策主體而言，重塑行政決策失誤責(zé)任觀，必須從兩方面著手。一方面，作為權(quán)力的行使者，行政決策主體必須認識到?jīng)Q策權(quán)力必須與確定的責(zé)任同時存在，必須意識到行政決策行為必須順應(yīng)政治號召、社會需求及法律精神，行政決策出現(xiàn)失誤不僅會引發(fā)政治問題、社會問題，更可能觸動法律問題，行政決策失誤不僅需要承擔(dān)政治責(zé)任、社會責(zé)任、道德責(zé)任，還要面對法律責(zé)任，從而，樹立起依法行政的法治決策觀，在道義、良知及法律威懾力的多重影響下，以高度的責(zé)任心開展行政決策活動。另一方面，行政決策者還應(yīng)意識到行政決策失誤中的“失誤”并非指出現(xiàn)明顯故意或濫權(quán)行為而導(dǎo)致的決策錯誤，而是指主觀疏忽或認識不足而造成的決策錯誤，作為公權(quán)力的行使者，必須樹立起全面的責(zé)任觀，不僅要有對瀆職濫權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任的意識，且要有對因自己麻痹大意、認識不足而導(dǎo)致決策失誤的后果承擔(dān)責(zé)任的意識，杜絕以“交學(xué)費”為借口來規(guī)避責(zé)任。

就行政相對方或社會公眾來說，長期以來形成的對行政決策失誤進行追責(zé)的淡薄意識已明顯束縛了他們的權(quán)利和監(jiān)督意識，這既是行政決策中“官本位”思想的后遺癥，也是公眾“搭便車”心理在作祟，當(dāng)公眾感知到監(jiān)督無力或者認為行使手中權(quán)利并不能給自己帶來多大益處時，便開始懈怠于行使手中的權(quán)利。正如恩格斯所說:“在一切意識形態(tài)領(lǐng)域內(nèi)，傳統(tǒng)都是一種巨大的保守力量”〔20〕，不論是對“官本位”的固化認識和還是對“搭便車”行為的內(nèi)在認同都已然在阻礙法治在行政決策過程中的推進，乃至影響到整個社會法治觀念的提升。更何況，欲真正使得行政決策失誤的法律責(zé)任落到實處，少了行政相對方或社會各界對依法決策的認知和認同，參與和評價，監(jiān)督和反饋，那么，這種責(zé)任追究就缺乏了落地生根的土壤，難以實現(xiàn)。故而，重塑行政決策失誤的責(zé)任觀，必須給予行政相對人或社會公眾充分的信心，逐步扭轉(zhuǎn)其對于行政決策法律責(zé)任難以追究的僵化認識，強化公眾參與行政決策，行使手中權(quán)利，追究行政決策失誤法律責(zé)任的觀念和意識。

(二)制度層面:完善行政決策失誤追責(zé)法律依據(jù)

目前，對行政決策失誤責(zé)任的追究主要是通過完善“引咎辭職”制度、決策聽證制度、強化決策監(jiān)督制度等來實現(xiàn)的，除此之外，還有民主協(xié)商制度、社情民意反映制度、社會公示制度、重大決策集體協(xié)商制度等用于降低決策失誤率、提升決策質(zhì)量的輔助制度。但實際上，僅有這些是不夠的，這些制度缺少了“法律”這種強制力做保障，會顯得蒼白無力。因而，筆者僅從強化追責(zé)力度的角度闡述追究行政決策失誤責(zé)任所迫切需要的法律制度。

1．行政決策程序制度

行政決策的出臺是一個過程，它是由信息收集、咨詢建議、方案設(shè)計、可行性論證、方案選擇等一連串行政活動共同作用的結(jié)果，以往追究決策失誤責(zé)任主要是以決策造成失誤結(jié)果為依據(jù)的，追責(zé)帶有嚴重的滯后性，既難以及時遏制錯誤決策繼續(xù)發(fā)生作用，也難以界分真正的責(zé)任主體。因此，要有效規(guī)范行政決策行為，不僅要提倡對失誤結(jié)果進行追究，更要彌補行政過程中的追責(zé)空白，而我國在行政決策程序法上的欠缺，既是行政決策失誤的誘因，也是行政決策出現(xiàn)失誤后責(zé)任難究的硬傷。因此，完善行政決策程序立法是強化行政決策失誤追責(zé)力度的關(guān)鍵所在，也是細化法律責(zé)任的必選路徑，“法律一經(jīng)制定，任何人也不能憑自己的權(quán)威逃避法律的制裁;也不能以地位優(yōu)越為借口，放任自己或任何下屬胡作非為，而要求免受法律的制裁。”〔21〕依據(jù)行政決策的過程特點，行政決策程序立法至少應(yīng)包含以下幾個關(guān)鍵內(nèi)容:

第一，公眾參與?！肮駞⑴c是影響政治發(fā)展的重要渠道，公民參與的程度和規(guī)模是衡量一個社會政治現(xiàn)代化的一個重要尺度。”〔22〕行政決策尤其是重大行政決策，往往是與公眾利益密切相關(guān)的事項，如重大投資項目的資金安排，公共交通、舊城改造等重大民生項目的確定和調(diào)整等，因此，在決策過程中引入公眾參與環(huán)節(jié)，不僅是使行政決策具備合法性的必要條件，也是決策出臺后獲取民眾支持的基礎(chǔ)，更是減少決策失誤率的科學(xué)路徑。一旦行政決策程序啟動，除依法不得公開的事項外，均應(yīng)通過“聽證會、公開征集意見、立法調(diào)查、座談會、論證會、利用信函、電子郵件等現(xiàn)代通信手段征求意見?！薄?3〕對此，美國早在1964年的《聯(lián)邦行政程序法》中確立了聽證制度，來擴大和保證公眾參與，產(chǎn)生了很好的社會效應(yīng)，并為諸多國家效仿。①1946年美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定:“凡行政機關(guān)作出涉及公民利害關(guān)系的行政決定，包括制定行政規(guī)章和行政裁決，都應(yīng)當(dāng)給予利害關(guān)系人陳述意見的機會，除非法律有例外的規(guī)定?！蔽覈糠值胤秸渤雠_了相關(guān)規(guī)章制度，如《湖南省行政程序規(guī)定》，《山東省行政程序規(guī)定》中都有關(guān)于重大行政決策舉辦聽證會的規(guī)定，但要使聽證環(huán)節(jié)受到更廣泛而普遍的重視，真正實現(xiàn)和保障公眾參與的權(quán)利，并作為評判行政決策主體是否履職盡責(zé)到位的依據(jù)，則有必要將公民參與納入具有更高位階的行政決策程序法的規(guī)范范圍。

第二，專業(yè)論證。行政決策尤其是重大行政決策所需的信息、專業(yè)技能較為龐雜，任何一個決策者難以精通決策所需的所有技能和專業(yè)知識，為降低決策失誤的風(fēng)險，有必要就涉及專業(yè)性、技術(shù)性較強的問題向有關(guān)領(lǐng)域的專家獲取咨詢、論證，向相關(guān)行政管理機構(gòu)征詢補充意見，這是提高行政決策科學(xué)性的有效途徑，也能較大程度地降低因決策者主觀疏忽或認識不足而導(dǎo)致決策失誤的概率。需要注意的是，專業(yè)論證應(yīng)包含對行政決策的可行性分析，設(shè)計得再完美的決策如果沒有可行性和可操作性，最終也只會是無效的決策，任何一項行政決策的出爐都必須與其所處的政治、經(jīng)濟、社會等環(huán)境相匹配。目前，行政決策可行性論證已在湖南、青海、上海等地所出臺的重大行政決策立法中所有提及，但有關(guān)可行性論證的標(biāo)準(zhǔn)、方式、步驟、效力等內(nèi)容還有待更多的區(qū)域進一步摸索、完善。只有當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)清楚了，步驟明確了，效力清晰了，追究行政決策失誤的法律責(zé)任才能具備更多的可操作性。

第三，風(fēng)險評估。行政決策可能存在風(fēng)險，決策事項愈大，那么風(fēng)險也可能愈大。為規(guī)避責(zé)任，風(fēng)險常常會被決策主體當(dāng)做“擋箭牌”，試圖夸大客觀的不可控力或其他潛在風(fēng)險對決策結(jié)果的影響，而模糊自身的疏忽或錯誤。因而，行政決策程序立法有必要對行政決策的風(fēng)險評估環(huán)節(jié)做出事先規(guī)定，凡重大行政決策必須對可能存在的風(fēng)險予以評估，充分考慮決策對資源、環(huán)境、經(jīng)濟可能造成的影響。對于可以消除的影響應(yīng)盡量消除，對于存在較大的難以精確估量和控制的負面影響的決策方案，應(yīng)事先設(shè)計應(yīng)急方案或者以其他方案替代。

第四，合法性審查?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強市縣依法行政的決定》中已明確規(guī)定要求建立重大行政決策的合法性審查制度。①《 國務(wù)院關(guān)于加強市縣依法行政的決定》規(guī)定:“建立重大行政決策的合法性審查制度。市縣政府及其部門做出重大行政決策前要交由法制機構(gòu)或者組織有關(guān)專家進行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合格的，不得做出決策?！焙戏ㄐ詫彶槭潜ＷC行政決策合乎法律規(guī)定的一個基本程序，合法性審查也可經(jīng)由多種方式，如書面審查、親自調(diào)查驗證、召開座談、征求專家審查建議等。但是，經(jīng)由合法性審查的行政決策在出現(xiàn)較大失誤時并不能絕對化地就此免去決策主體的法律責(zé)任，更何況，合法性審查還存在流于形式的弊病。

第五，后評估。決策者應(yīng)當(dāng)“通過多種途徑了解利益相關(guān)方和社會公眾對決策實施的意見和建議，全面評估決策執(zhí)行效果，并根據(jù)評估結(jié)果決定是否對決策予以調(diào)整?！雹诤?依法科學(xué)民主決策提高行政決策質(zhì)量http://opinion．hexun．com/2010－12－08/126050772．html，2010－12－08/2011－02－28．后評估的作用在于給予行政決策主體依據(jù)決策實施執(zhí)行情況適時修改決策方案或矯正決策錯誤的機會，將后評估納入行政決策必經(jīng)環(huán)節(jié)，不僅可以提高行政決策的科學(xué)性，而且也是鑒定決策失誤程度深淺的考量依據(jù)。

不過，筆者強調(diào)行政決策程序立法對于追究行政決策失誤法律責(zé)任的重要性，并非要求所有行政決策均應(yīng)無一例外地遵循以上環(huán)節(jié)。決策事項不僅有大小之分，重要性之別，而且還常常有時效性的要求，因而具體追責(zé)過程中，還需因時因事制宜，對重大行政決策適用較高的程序標(biāo)準(zhǔn)，對于一般性行政決策則有選擇地采用其中一個或幾個程序標(biāo)準(zhǔn)。

2．行政決策責(zé)任追究程序制度

要想追究行政決策失誤的法律責(zé)任，必須對問責(zé)主體、追責(zé)對象、責(zé)任追究的方式、步驟、時限及懲罰途徑等問題做出明確的規(guī)定，使追責(zé)具有實際的可操作性，并對行政決策失誤責(zé)任的大小、責(zé)任的性質(zhì)等進行過濾，因而，有必要嚴格規(guī)范行政決策責(zé)任追究的法律程序。首先，法律應(yīng)確立追責(zé)前置程序，以節(jié)約行政與司法成本。并非所有的決策失誤都需要承擔(dān)法律責(zé)任，對于通過政治責(zé)任、道義責(zé)任等就可以達到懲戒目的的，可不予追究法律責(zé)任。其次，法律應(yīng)明確追責(zé)啟動程序。一般而言，行政決策失誤已然造成的事實損害后果、法律后果、社會危害、負面影響等都可作為追責(zé)啟動的依據(jù)。但當(dāng)決策錯誤較為明顯以及損害后果明顯可以推定但尚未發(fā)生時，也可適用追責(zé)啟動的例外。在追責(zé)啟動后，可優(yōu)先適用行政復(fù)議程序，在復(fù)議無果時再啟動訴訟追責(zé)程序。再次，法律應(yīng)明確責(zé)任認定程序。對失誤責(zé)任主體認定的方式和途徑，責(zé)任大小，追責(zé)的方式以及處理結(jié)果等做出明確規(guī)定，這既包括針對整個追責(zé)過程的時序和環(huán)節(jié)所做出的相互銜接的制度性規(guī)定，又包括針對基本步驟所做出的操作性規(guī)定。

(三)技術(shù)層面:形成行政決策失誤追責(zé)合力

導(dǎo)致行政決策失誤的原因往往是非常復(fù)雜的，行政決策失誤之所以難以追責(zé)，與行政決策過程的復(fù)雜性和影響因素的多樣性不無關(guān)系。責(zé)任不能清晰界定，就無從追責(zé)，也正因為如此，僥幸的決策失誤主體才會抱著混淆視聽的心理，掩蓋自身的疏忽和錯誤，將失誤歸咎于不可控之客觀因素的影響。因而，要強化行政決策失誤的法律責(zé)任，除現(xiàn)有的國家權(quán)力機關(guān)、國家行政機關(guān)監(jiān)察部門、檢察機關(guān)、行政決策相對人等直接追責(zé)主體外，還須強化行政決策失誤追責(zé)的輔助力量，以形成行政決策失誤追責(zé)合力。

一方面，及時的跟蹤反饋是監(jiān)督行政決策活動有效方式，同時，它能及時發(fā)現(xiàn)行政決策失誤節(jié)點，避免失誤影響繼續(xù)擴大，并為失誤責(zé)任的追究提供更確切的參考依據(jù)。但目前，我國行政決策活動除上級對下級的跟蹤監(jiān)督比較有力之外，其他部門及公眾的監(jiān)督還較為薄弱，多部門多主體之間未形成有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。為此，除原有的行政監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督組織之外，可設(shè)置專門的決策跟蹤監(jiān)督機構(gòu)，盡管跟蹤監(jiān)督機構(gòu)可能因缺乏對決策具體事項的充分了解，并不能馬上判斷出決策是否存在失誤，但是，其可以對決策形成過程中的具體環(huán)節(jié)進行清晰把握，對決策是否遵守了必要的程序制度做出基本確認，而這些都將為失誤責(zé)任的追究提供有力參考。

另一方面，追究行政決策失誤法律責(zé)任的前提是對決策失誤的影響、決策主體過錯責(zé)任的大小、導(dǎo)致決策失誤的原因以及所造成的損失等做出科學(xué)認定。由于行政決策活動往往具有專業(yè)性、較強的技術(shù)性等特點，因而，作為評估行政決策失誤責(zé)任的主體必須具備較高的專業(yè)能力和技術(shù)水平。而目前，我國政府部門中雖已設(shè)立各種政策研究室、咨詢論證機構(gòu)為行政決策活動提供參考建議，但卻還未設(shè)有真正的決策評估機構(gòu)，用于對已經(jīng)出臺并付諸實施的行政決策進行分析評估，以發(fā)現(xiàn)決策是否存在失誤及評估失誤損失的大小。為彌補這一缺憾，可設(shè)立專門的行政決策評估機構(gòu)對行政決策責(zé)任進行科學(xué)評估，不過，該機構(gòu)中的組成人員既不得為決策咨詢機構(gòu)的組成人員，也不得為原決策機構(gòu)的組成成員，而必須另外安排多門類專業(yè)型人才組成評估小組，以充分保證該評估機構(gòu)的獨立性、評估角度的客觀性以及評估方法的豐富性。

總之，追究行政決策失誤的法律責(zé)任，不可能一蹴而就，畢竟，行政決策活動尤其是重大行政決策活動的復(fù)雜性決定了要追究法律責(zé)任必先層層剝繭，對責(zé)任進行清晰劃定，再聯(lián)動發(fā)力，逐步形成行之有效的追責(zé)機制。

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