基于政府性質(zhì)的強制性制度變遷理論模型

李春梅

強制性制度變遷的成敗與績效，完全取決于政府在制度變遷中的性質(zhì)、能力和作用。而政府推行強制性制度變遷的動因和目標(biāo)的不同，會導(dǎo)致強制性制度變遷的結(jié)果不同?；谶@樣一個認識，本文試圖從政府與制度變遷的關(guān)系出發(fā)，構(gòu)建一個基于政府性質(zhì)的強制性制度變遷理論模型。

一、關(guān)于政府性質(zhì)與強制性制度變遷結(jié)果的理論假定

強制性制度變遷是指國家作為制度變遷的主體，由政府主導(dǎo)的自上而下的強制實施的制度變遷。國家之所以成為強制性制度變遷的主體，一是因為國家在制度供給上具有規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)勢，并且可以憑借強制力降低制度的實施和組織成本;二是因為制度安排是一種公共產(chǎn)品，而由政府提供公共產(chǎn)品比私人有效;三是彌補制度供給不足。

政府一般在以下兩種情況下會推動強制性變遷:一種情況是糾正誘致性變遷的供給不足。由于誘致性變遷容易出現(xiàn)外部性和搭便車的問題，因此，制度安排創(chuàng)新的密度和頻率均少于社會所需的最佳量，造成制度供給不足，這時，政府的強制性變遷能夠彌補誘致性變遷之不足。第二種情況是由于政府出于對自身利益 (租金最大化)的追求，強制性變遷也會產(chǎn)生。

政府對制度變遷的收益與成本的計算比競爭性組織更為復(fù)雜。

制度變遷的政治成本和收益比較是政府推行制度變遷的首要考慮。如果獲得政治支持是政府推行強制性變遷的預(yù)期收益，則是否會損害政府的政治權(quán)威和政權(quán)的穩(wěn)定則是首要的成本考慮。因此，從政治成本與收益的考量看，強制性變遷的有效性會受到許多因素的制約，如統(tǒng)治者的偏好和理性的有限性、意識形態(tài)的剛性、官僚政治、集團利益的沖突和社會科學(xué)的局限性等，都會制約其有效性。這也表明，強制性變遷的產(chǎn)生除了受經(jīng)濟因素影響外，還受非經(jīng)濟因素如政治、文化、意識形態(tài)等的影響，因而，較之其他的制度變遷主體，政府在制度變遷的收益與成本的計算上更加復(fù)雜。

從經(jīng)濟收益方面看，統(tǒng)治者的預(yù)期收益主要有兩個:一是租金最大化，二是社會產(chǎn)出最大化。政府在制度變遷過程中實現(xiàn)其預(yù)期經(jīng)濟收益有兩種方式:其一，制度變遷既能保證社會財富的最大化，又能使統(tǒng)治者實現(xiàn)租金最大化。這種情況下的制度安排是最有效的。其二，制度變遷能保證社會財富增長的最大化，卻不能實現(xiàn)統(tǒng)治者租金收入的最大化。一般說來，在這種情形下，統(tǒng)治者是沒有動力去推動制度變遷的。

既然強制性制度變遷的預(yù)期收益主要集中在政治目標(biāo)和經(jīng)濟效率兩個方面，如果既能實現(xiàn)經(jīng)濟增長又能達到政治目標(biāo)，制度安排的效率就是最高的。不過，這種理想的狀況很難達到。通常情況下，政府都是在政治目標(biāo)和經(jīng)濟目標(biāo)中進行權(quán)衡取舍。在政府主導(dǎo)下的強制性變遷中，制度變遷的收益和成本以及制度變遷的效率無不與政府息息相關(guān)，政府的性質(zhì)、能力和作用將直接影響強制性制度變遷的績效和決定其成敗。理論上，我們可以就政府的性質(zhì)、能力和作用如何影響強制性制度變遷分別進行分析，不過，其中決定性的因素顯然是政府的性質(zhì)。因為，政府的性質(zhì)不僅直接決定政府在制度變遷中的作用方向及其結(jié)果，而且，政府的性質(zhì)不同，其能力發(fā)揮的好壞也截然不同?；诖耍疚母雨P(guān)注強制性制度變遷中作為主角的政府的性質(zhì)方面。

經(jīng)濟學(xué)對于政府性質(zhì)的關(guān)注，已在關(guān)于政府究竟發(fā)揮的是“扶持之手”還是“掠奪之手”作用的爭論中反映出來。安德烈·施萊佛 (Andrei Shleifer)和羅伯特 W.維什尼 (Robert W.Vishny)二位教授，在其合著的《掠奪之手——政府病及其治療》〔1〕一書中，評論了淵源于亞當(dāng)·斯密的“看不見的手”模型，以及后來的“扶持之手”政府模型，并提出了自己的“掠奪之手”政府模型，將經(jīng)濟學(xué)對于政府性質(zhì)的不同的理論假定列陳在人們面前。而詹姆斯·加爾布雷斯 (James Galbraith)教授所著《掠奪型政府》〔2〕一書，針對自里根時代以來美國的保守派政府打著自由市場的旗號，系統(tǒng)性地濫用公共制度謀取朋黨的私利的現(xiàn)實，認為美國已經(jīng)成為一個“公司共和國”，政府已經(jīng)淪落為掠奪型政府，從而明確提出了“掠奪型”政府的概念。

綜觀經(jīng)濟學(xué)文獻對于政府性質(zhì)的討論，“扶持之手”政府模型本來應(yīng)當(dāng)是基于規(guī)范分析的視角，從“政府應(yīng)當(dāng)如是”著眼，從實現(xiàn)社會福利最大化目標(biāo)對政府的要求展開分析。但誠如安德烈·施萊佛和羅伯特W.維什尼教授所指出，“扶持之手的政府模型起初是一個規(guī)范性模型，描述了一個福利最大化的政府應(yīng)該做些什么，但是，人們逐漸把它當(dāng)成了一個實證性模型，宣稱這個模型描述了政府實際上的所作所為?！薄?〕基于“扶持之手”政府模型在現(xiàn)實分析中的問題，安德烈·施萊佛和羅伯特W.維什尼教授針鋒相對地提出了“掠奪之手”政府模型，這是一個實證分析模型，將政治過程看成是政府行為的決定因素，認為只有這一模型才能夠準確地描述政府實際上的所作所為?！?〕

“扶持之手”政府模型也好，“掠奪之手”政府模型也罷，對于二者爭論的孰是孰非，筆者無意評說。但既有的研究成果啟發(fā)筆者，經(jīng)濟學(xué)對于政府性質(zhì)的思考和論爭，焦點集中在政府究竟是“扶持之手”還是“掠奪之手”上。我們可以將“扶植型”、“掠奪型”作為兩個對稱的理論概念，以反映兩種具有完全不同性質(zhì)的政府。所謂“扶植型”政府，是指政府基于發(fā)展國民經(jīng)濟和改善民生的目標(biāo)，制定有效的產(chǎn)權(quán)制度和有關(guān)發(fā)展經(jīng)濟的政策，鼓勵民間投資，并給予民間資本和企業(yè)一定的扶植，從而促進有效率經(jīng)濟組織的產(chǎn)生和成長，以實現(xiàn)國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。反之，“掠奪型”政府則是指那種只顧統(tǒng)治者租金最大化，置發(fā)展國民經(jīng)濟目標(biāo)于不顧，拼命與民爭利，導(dǎo)致國民經(jīng)濟衰敗的政府。

運用“扶植型”政府和“掠奪型”政府的劃分，本文根據(jù)國家與強制性制度變遷的關(guān)系，構(gòu)建一個分析政府性質(zhì)決定強制性制度變遷結(jié)果的理論模型，以揭示在兩種不同性質(zhì)的政府的推動下，強制性制度變遷的不同結(jié)果。并提出如下理論假定:

假定一:如果政府是“扶植型”政府，則其主導(dǎo)的制度變遷必然是順應(yīng)制度變遷需求的適應(yīng)性的強制性制度變遷。而由“扶植型”政府所主導(dǎo)的強制性制度變遷的結(jié)果，也一定是有效率的經(jīng)濟組織的不斷產(chǎn)生和成長，以及國民經(jīng)濟的持續(xù)增長和發(fā)展。

假定二:如果政府是“掠奪型”政府，則其主導(dǎo)的制度變遷必然是從統(tǒng)治集團自身利益最大化出發(fā)，以掠奪為目的的強制性制度變遷。而由“掠奪型”政府所主導(dǎo)的強制性制度變遷的結(jié)果，則一定是民間資本和企業(yè)只能在夾縫中艱難生存，而國民經(jīng)濟也將趨于衰退。

二、“扶植型”政府主導(dǎo)下的“適應(yīng)性”強制性制度變遷

“扶植型”政府提出的理論根據(jù)可以追溯到國家起源的契約理論。契約論認為，國家是公民達成契約的結(jié)果，而國家的存在有利于契約制度的建立和實施。由于契約限制著每個人與他人有關(guān)的活動，從而對經(jīng)濟增長來說具有重要意義。國家在與公民的交易中，應(yīng)該充當(dāng)使社會福利最大化的角色。這樣，契約理論便為促進經(jīng)濟增長的有效產(chǎn)權(quán)的發(fā)展提供了一種解釋。根據(jù)契約論，可以解釋為什么國家可以潛在地提供一個節(jié)約利用資源的框架，從而促進福利增長。〔5〕在契約論的概念下，國家是一個有效率的組織。諾思認為，有效的經(jīng)濟組織是制度變遷和經(jīng)濟增長的關(guān)鍵因素。他在分析西方世界興起的原因時指出，西方世界興起的原因在于發(fā)展一種有效的經(jīng)濟組織。所謂有效的經(jīng)濟組織，需要制度化的設(shè)施，并確立財產(chǎn)所有權(quán)，把個人的經(jīng)濟努力不斷引向一種社會性的活動，使私人收益不斷接近社會收益率?！?〕由此可知，“扶植型”政府提出的兩個假定條件，一是政府的政治目標(biāo)是追求社會福利最大化，政府可以彌補市場的不足;二是政府在制度變遷中對收益和成本的估計，基于政府的政治收益和社會福利基本相一致，在預(yù)期的經(jīng)濟收益上，制度變遷既能保證社會財富的最大化，又能使統(tǒng)治者實現(xiàn)租金最大化。只有在有效產(chǎn)權(quán)與國家管理者福利最大化目標(biāo)一致的限度內(nèi)，政府才會鼓勵和規(guī)定有效的產(chǎn)權(quán)?！?〕因此，扶植型政府的特點是服務(wù)型，是保護和尊重私人利益的，受約束的有限政府。在以上兩個假定條件下，“扶植型”政府作為有效率的組織，在不同歷史時期所推行的強制性制度變遷都是積極而富有成效的。

筆者將“扶植型”政府主導(dǎo)下的強制性制度變遷稱之為“適應(yīng)性強制性變遷”。之所以將“扶植型”政府主導(dǎo)下的強制性制度變遷稱為“適應(yīng)性強制性變遷”，原因在于:其一，“扶植型”政府主導(dǎo)的自上而下的制度變遷的誘因是順應(yīng)民間對新制度的需求，克服市場的缺陷，糾正誘致性制度變遷的供給不足。其二，政府推行制度變遷的目的是促進社會福利最大化和經(jīng)濟的持續(xù)增長，其經(jīng)濟目標(biāo)和政治目標(biāo)基本趨于一致，政府在追求租金最大化和社會產(chǎn)出最大化兩大目標(biāo)之間更注重后者，從而在其主導(dǎo)的強制性制度變遷中，政府自身的利益與微觀主體的利益更趨于一致。其三，在制度變遷的過程中，政府行為在國家憲法秩序的框架之內(nèi)，遵循經(jīng)濟規(guī)律和市場原則，以市場原則和需求作為政府行為決策的基礎(chǔ)。

當(dāng)制度供需關(guān)系失衡，而誘致性制度變遷的基礎(chǔ)和制度環(huán)境尚不具備的情形下，需要政府作為制度變遷的主體，使用強制性手段降低制度變遷的成本，彌補制度供給的不足，在短時間內(nèi)促成制度變遷的成功和制度推廣。這時，“扶植型”政府推行的強制性變遷是基于民間對新制度的需求，確定有效的產(chǎn)權(quán)制度，為民間需求的其他新制度的產(chǎn)生創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件。在此種情形下，強制性制度變遷是政府適應(yīng)民間需求的強制性變遷。在政府推動的強制性制度變遷的過程中，雖然在開始時政府強而市場弱，需要借助政府力量啟動制度變遷的進程，但政府主要的職能是建立和培育市場，進行基礎(chǔ)設(shè)施投資和制度建設(shè)，創(chuàng)建基礎(chǔ)性的制度設(shè)施，如建立相關(guān)的法律法規(guī)，培養(yǎng)積極的意識形態(tài)，健全維護市場秩序的規(guī)章制度。但作為“扶植型”政府，并非控制一切，政府的力量限制在一定范圍之內(nèi)，行政權(quán)力受憲法框架的約束。在政府主導(dǎo)下的強制性制度變遷推進的過程中，政府的角色在不斷發(fā)生變化，政府的主導(dǎo)作用逐漸下降，政府也會逐漸縮小其決策的范圍和比例。當(dāng)市場力量足夠強大，微觀主體日益成為市場主體，政府會促成強制性變遷向誘致性變遷過渡。

當(dāng)誘致性制度變遷已成為國家制度變遷的主要形式時，“扶植型”政府所推行的強制性變遷，目的主要是降低交易費用以使社會產(chǎn)出最大化，其在制度變遷中起輔助性作用，主要是作為誘致性制度變遷的補充。此時，政府推行的強制性變遷主要是解決誘致性制度變遷本身無法克服的市場不均衡問題，政府干預(yù)的出發(fā)點以誘致性變遷為基礎(chǔ)，在原有的制度框架內(nèi)，順應(yīng)誘致性變遷的方向，保護誘致性變遷的成果。而這一過程中，政府發(fā)動強制性變遷的前提和出發(fā)點，是解決誘致性變遷所難以解決的制度不均衡的問題。政府行為和決策的基礎(chǔ)是從市場出發(fā)，制度變遷的目的是為了進一步培育和完善市場，而不是為了政府自身利益最大化和尋租的需要。政府在制度變遷中一般不會運用行政手段直接干預(yù)，而是充分尊重市場，以市場作為資源配置的基礎(chǔ)，間接地通過政府調(diào)節(jié)機制，恢復(fù)制度不均衡和彌補市場缺陷以及修正市場失靈，而不是政府全面控制經(jīng)濟體系，以代表自身利益的新的微觀主體代替原有的市場微觀主體，以政府行為代替市場運作機制。上述情形下，“扶植型”政府只為產(chǎn)權(quán)的安排和變更提供“游戲規(guī)則”，承認合約的合法性和有效性，為產(chǎn)權(quán)的運行提供一個穩(wěn)定、公正、安全的制度環(huán)境，提供產(chǎn)權(quán)運作的規(guī)范等。此外，“扶植型”政府在制度變遷實施方式上，尊重制度變遷的規(guī)律，以現(xiàn)存制度結(jié)構(gòu)為依據(jù)，以誘致性變遷為基礎(chǔ)，從現(xiàn)存的制度結(jié)構(gòu)的某一項制度安排的變遷出發(fā)，逐步向相關(guān)配套的制度安排推進。政府的行為被限制在憲法秩序的范圍之內(nèi)，政府在制度變遷中的作用是被動和有限的，不可能在違背憲法的情況下隨意推動強制性變遷。

綜上所述，由“扶植型”政府主導(dǎo)的強制性變遷，一定是政府順應(yīng)民間的利益需求，遵循制度變遷的規(guī)律，推動制度由低效益向高效益變遷的過程，政府在制度變遷過程中的作用被界定在法律制度的框架內(nèi)，政府的主要職責(zé)是提供和保護產(chǎn)權(quán)、提供和保護法律和秩序，建立和扶植競爭市場，促成強制性變遷向誘致性變遷過渡，并為誘致性變遷提供穩(wěn)固、高效和公平的制度運行框架。概言之，政府通過提供和保護有效產(chǎn)權(quán)以促進經(jīng)濟增長，是“扶植型”政府主導(dǎo)的強制性變遷的根本特征和必然結(jié)果。

三、“掠奪型”政府主導(dǎo)下的“掠奪性”強制性制度變遷

“掠奪型”政府的提出，其理論源于國家起源的“掠奪論”和“剝削論”。這種觀點認為國家是一個集團或階級的代理機構(gòu)，其職能是代表某個集團或階級的利益榨取其他選民的收入。掠奪型國家將規(guī)定一套產(chǎn)權(quán)使當(dāng)權(quán)者的歲入最大化，而不顧其對整個社會福利的影響。

對于國家在經(jīng)濟發(fā)展中充當(dāng)掠奪之手的論述，最具代表性的是曼庫爾.奧爾森 (Mancur Olson)的研究。奧爾森視國家為坐寇，認為國家的產(chǎn)生不是基于社會契約，而是政治企業(yè)家的自利的理性行為?！?〕以諾思為代表的新制度經(jīng)濟學(xué)家們雖未明確提出“掠奪之手”的概念，但仍將國家定義為在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織，認為國家具有強制力，是對個人權(quán)利的最大威脅，在國家侵權(quán)面前，個人是無能為力的。并且，新制度經(jīng)濟學(xué)家以“經(jīng)濟人”來解釋國家，認為統(tǒng)治者是一個在競爭與交易費用雙重約束下，追求統(tǒng)治者租金最大化和全社會總產(chǎn)出最大化的具有福利或效用最大化行為的經(jīng)濟人。因而，有效率的產(chǎn)權(quán)制度的確立與統(tǒng)治者的利益最大化之間存在著沖突，即在統(tǒng)治者 (及其團體)最大限度增加其租金的所有制結(jié)構(gòu)同減少交易費用和鼓勵經(jīng)濟增長的有效率的制度之間，一直存在著緊張關(guān)系。這一基本的二元結(jié)構(gòu)，是社會未能經(jīng)歷持久的經(jīng)濟增長的根本原因?！?〕諾思認為，一個使福利或效用最大化的統(tǒng)治者的國家模型有三個基本特點:首先，在統(tǒng)治者和選民的交易過程中，國家通過提供一組服務(wù)，即保護和公正，來交換歲入;其次，國家將每個選民團體分開，為每個選民團體發(fā)明產(chǎn)權(quán)，以最大限度增加國家的歲入;其三，由于永遠存在著能提供同一組服務(wù)的潛在的競爭對手，國家是受其選民的機會成本制約的?！?0〕由此可見，影響統(tǒng)治者效用最大化的主要因素在于:統(tǒng)治者總是有競爭對手的，即，競爭的國家或其國內(nèi)可能成為統(tǒng)治者的人;國家是受其選民的機會成本的制約的，每個不同選民的機會成本是不同的，它將制約每個選民團體按產(chǎn)權(quán)規(guī)定所擁有的談判權(quán)力以及所帶來的納稅負擔(dān);選民可以按某種成本轉(zhuǎn)向一個競爭者 (即另一個現(xiàn)存的政治經(jīng)濟單元)，或支持目前國內(nèi)統(tǒng)治者的競爭者?！?1〕

諾思建立的國家模型表明，由于國家是具有暴力潛能優(yōu)勢的組織，如沒有有效的權(quán)力約束，國家與公民之間無法達成契約，不可能導(dǎo)致公民利益最大化，而只能是統(tǒng)治集團利益或某些特殊利益集團及特權(quán)階層的利益最大化。這一模型揭示了人類社會長期以來，國家的普遍趨勢是產(chǎn)生低效率的產(chǎn)權(quán)，從而不能達到經(jīng)濟持續(xù)增長。

近年來，另外一個討論“掠奪之手”的重要人物是前面提到的安德烈.施萊弗，他專門就掠奪之手這一政府病做了大量研究。安德烈.施萊弗與諾思等新制度經(jīng)濟學(xué)家對國家的認識在理論和邏輯上基本一致，認為不能理想化地認為國家的目標(biāo)總是使社會福利最大化，“政府采用所有制和扶持農(nóng)業(yè)這樣的干預(yù)政策，是為了服務(wù)于自己的政治目的”?！?2〕

國內(nèi)學(xué)者楊瑞龍也揭示了在經(jīng)濟增長和制度變遷中產(chǎn)生無效制度的原因。他認為，擁有權(quán)力的組織和個人，包括專制國家中的君主和民主國家中的政治家和官僚，在制度變遷過程中扮演著政治企業(yè)家的角色，發(fā)揮著關(guān)鍵行動者和“第一行動集團”的作用。由于權(quán)力的不可轉(zhuǎn)讓、權(quán)力分配的不均衡以及統(tǒng)治者的有限承諾，導(dǎo)致無效制度的產(chǎn)生?！?3〕

由上可知“掠奪型”政府提出的兩個基本假定條件，即，(1)政府的目標(biāo)不是社會福利最大化，而是追求自己的私利，政府不能糾正市場失靈;(2)政府在制度變遷的過程中，對預(yù)期收益和成本的估計，主要考慮政治利益最大化和政治成本，在政府預(yù)期的經(jīng)濟收益中，主要追求統(tǒng)治者壟斷租金的最大化。因此，掠奪型政府的特點是尋租型、侵犯私人的產(chǎn)權(quán)和利益、無約束的無限政府。在以上兩個假定條件下，“掠奪型”政府在任何歷史時期推動的強制性制度變遷都是低效或者無效的。

作出“掠奪型”政府推行強制性變遷低效和無效的判斷，主要是基于政府片面追求自己的利益，并運用國家的強制力去實現(xiàn)的傾向。筆者將“掠奪型”政府主導(dǎo)下的強制性變遷稱之為“掠奪性強制性變遷”。之所以將“掠奪型”政府主導(dǎo)下的強制性變遷稱之為掠奪性強制性變遷，原因在于:第一，“掠奪型”政府主導(dǎo)下的強制性制度變遷，其產(chǎn)生的主要動因是政府追求壟斷租金的最大化。在尋求統(tǒng)治租金最大化與尋求社會產(chǎn)出最大化兩大目標(biāo)之間，“掠奪型”政府更側(cè)重于前者，后一個目標(biāo)主要是為前一個目標(biāo)服務(wù)的。第二，“掠奪型”政府推動制度變遷的目的，主要是基于政治目標(biāo)，為維護統(tǒng)治者權(quán)威和政權(quán)穩(wěn)定，而不是考慮促成有效率的組織產(chǎn)生和實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)增長。雖然統(tǒng)治者作為強制性變遷的主體，也會通過提供法律、秩序和規(guī)則，以獲得國家稅收的增加，畢竟維持政權(quán)的穩(wěn)定和政治權(quán)威，不能僅靠強權(quán)，還要依賴經(jīng)濟增長和社會財富增加。但經(jīng)濟利益也是從屬于政治利益的，而且政府在對制度變遷的成本和收益的評估中，只看到政府收益的最大化，為實現(xiàn)其政治目標(biāo)，往往會毫不猶豫地犧牲社會利益?！奥訆Z性強制性變遷”無論是基于經(jīng)濟目標(biāo)還是政治目標(biāo)考量，從制度變革目標(biāo)來看，主要是以政府自身利益為取向，而不是順應(yīng)民間對新制度的需求。第三，“掠奪型”政府在強制性變遷中其地位是主動的和操縱性的，在制度變遷的過程中，政府的決策和行為不受憲法約束，不遵循憲法規(guī)則，并往往會超越憲法的框架。在強制性制度變遷的過程中，掠奪型”政府會違背市場的規(guī)律和原則，一般采取直接的行政干預(yù)的手段，直接以政府行為代替市場運行機制，為滿足政府自身利益的需要，即壟斷租金的最大化，政府會建立有利于自己的一套目標(biāo)架構(gòu)。同時，為樹立統(tǒng)治者的權(quán)威和維護其制度的合法性，統(tǒng)治者會發(fā)展一種服務(wù)于其目的的意識形態(tài)，以降低制度變遷的成本。

當(dāng)制度供需失衡，誘致性制度變遷條件尚不具備時，政府作為制度的供給者，本應(yīng)順應(yīng)民間對新制度的需求，界定和行使有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，通過強制性變遷為誘致性變遷創(chuàng)造有利條件和制度環(huán)境。但在掠奪型政府主導(dǎo)下的強制性制度變遷過程中，統(tǒng)治者以政治權(quán)利為核心來衡量制度變遷的成本和收益，稅收凈收益和政治目標(biāo) (政治支持)是國家推行強制性變遷的預(yù)期收益，是否會危及其統(tǒng)治地位的穩(wěn)定則是首要的成本考慮。統(tǒng)治者維護政權(quán)穩(wěn)定或政治權(quán)威的因素有兩個:一是政權(quán)的代理者，即服務(wù)于統(tǒng)治者的官僚機構(gòu)及官員;二是對統(tǒng)治者構(gòu)成威脅的不同利益集團。統(tǒng)治者首先必須成立一些官僚機構(gòu)為其政治統(tǒng)治服務(wù)。政府中的每一個機構(gòu)本身都是由理性的個體組成，〔14〕官僚機構(gòu)本身也有自己的利益，包括部門機構(gòu)的私利和部門掌權(quán)人為自己牟利。官僚機構(gòu)的利益難以與統(tǒng)治者完全吻合。如果統(tǒng)治者無法完全控制住官僚機構(gòu)，官僚會因其自利行為，扭曲統(tǒng)治者效用最大化而使其本身受惠。在制度變遷的過程中，政府部門和權(quán)力掌控者利用手中的實權(quán)進行政治尋租，甚至把在新制度建立起來的過程中帶來的額外利潤濫用掉，嚴重影響制度變遷的有效性。其次，統(tǒng)治者在政治上依賴于特定的利益集團，這些集團使政體生存下去。為獲得利益集團的支持，統(tǒng)治者將各利益集團的支持以及該利益集團對其專制地位可能形成威脅的程度，作為考慮與各集團關(guān)系的重要因素，從而選擇有利于相關(guān)集團利益的制度安排而不是考慮制度的效率。制度變遷中，統(tǒng)治者會因為害怕自己的政治支持受到損害而拒絕進行不利于統(tǒng)治者所依賴的那些集團的制度變遷。一個強有力的集團盡可促進那些有利于本集團收入再分配的新制度安排，盡管這種制度變遷將損害經(jīng)濟的增長。政府在界定產(chǎn)權(quán)的過程中，為了權(quán)力集團收益最大化而無視他對整體利益的影響，設(shè)計對權(quán)力集團有益的產(chǎn)權(quán)制度，往往導(dǎo)致無效產(chǎn)權(quán)制度的出現(xiàn)。

在誘致性變遷已成為國家制度變遷的基礎(chǔ)和主體時，政府推行的強制性變遷只能作為誘致性變遷的補充，幫助誘致性變遷達到其自身無法達到的制度均衡。但此時， “掠奪型”政府出于其政治目的，為獲得政治支持，從強勢的利益集團和選民那里獲得更多的選票，會受到強勢利益集團的左右“掠奪型”政府往往利用制度變遷，通過對制度的重新安排，制定對強勢集團有利的規(guī)則制度，重新進行財富和收入的再分配，將資源配置給政治支持者，從而不惜犧牲公共的福利。因為掠奪型政府推行制度變遷的前提和出發(fā)點是為了解決政府利益的問題，其行為和決策的基礎(chǔ)是從統(tǒng)治集團的利益出發(fā)，而不是從市場出發(fā)和民間對新制度的需求出發(fā)，制度變遷的目的是為政府自身利益或?qū)ぷ獾男枰?，其在實施制度變遷的過程中會通過政府自上而下的行政干預(yù)，違背市場原則，創(chuàng)造出新的微觀主體，以代替原有的市場微觀主體。在操作模式上，政府以自身利益最大化為取向，不以現(xiàn)已取得的制度變遷成果為基礎(chǔ)，違背制度變遷的方向和規(guī)律，不保護誘致性變遷的成果，直接以政府行為代替市場運行機制。為滿足政府自身利益的需要，即壟斷租金的最大化，以有利于自己的一套目標(biāo)架構(gòu)代替誘致性變遷的目標(biāo)架構(gòu)，從而形成制度的扭曲和逆轉(zhuǎn)。上述情形下，“掠奪型”政府在界定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)時，會強加進租金最大化的目標(biāo)，它會運用政府的強制力，確立實現(xiàn)自身利益最大化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)?！奥訆Z型”政府不只是為產(chǎn)權(quán)安排和變革提供游戲規(guī)則，還直接干涉產(chǎn)權(quán)的安排和產(chǎn)權(quán)變革，政府為了政治利益，會通過強制力，對產(chǎn)權(quán)變更作出安排，往往會形成對另一種產(chǎn)權(quán)的剝奪。比如政府通過強買強賣，讓私人產(chǎn)權(quán)變?yōu)閲校蜃寚挟a(chǎn)權(quán)變遷為私人產(chǎn)權(quán)?！奥訆Z型”政府完全靠強制力來安排產(chǎn)權(quán)，違背產(chǎn)權(quán)交換的原則，容易形成制度的扭曲，結(jié)果是大量低效或無效產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)，政府把產(chǎn)權(quán)當(dāng)成政策變量而非制度變量，根據(jù)政治需要，隨意變更產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以實現(xiàn)統(tǒng)治者租金最大化，破壞社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，最終導(dǎo)致經(jīng)濟的衰退?！?5〕就連當(dāng)今最發(fā)達的民主國家——美國，政府依然不時在經(jīng)濟發(fā)展中扮演掠奪者的角色。詹姆斯.加爾布雷斯在《掠奪型政府》〔16〕一書中揭示美國小布什政府執(zhí)政時期政治體制中的腐敗，認為美國政府已淪為掠奪之手，政府與利益集團勾結(jié)濫用公共制度謀取私利，或者系統(tǒng)性地破壞公共保護制度為私人受庇護人謀利，比如，把監(jiān)管機構(gòu)拱手讓給工商界游說集團，將國家安全和社會保障私有化;在聯(lián)邦醫(yī)療保險領(lǐng)域設(shè)計讓制藥企業(yè)收益的改革方案;總之，政府的所作所為并不是努力使政府最小化，而是設(shè)法將公共資源轉(zhuǎn)移給朋黨。

由上可知，在“掠奪型”政府的制度變遷模型中，政治過程是政府行為的決定因素，政治家們利用手中的權(quán)力主導(dǎo)著政治的進程，濫用權(quán)力，使權(quán)力成為統(tǒng)治者牟利的工具，當(dāng)存在著利益集團的游說活動時，政治企業(yè)家的活動往往會產(chǎn)生無效率的結(jié)果。統(tǒng)治者在面臨競爭約束和交易費用約束的前提下，其理性自利行為顯然是追求自身利益最大化而不是公眾福利最大化，其推行的強制性變遷，難以順應(yīng)民間對新制度的需求，違背制度變遷的規(guī)律，不保護現(xiàn)有制度變遷取得的成果，產(chǎn)權(quán)等各種制度安排并不取決于效率 (或經(jīng)濟)原則，而是取決于不同利益集團的規(guī)模、地位以及與統(tǒng)治者的關(guān)系，從而導(dǎo)致低效或無效產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)，阻礙經(jīng)濟的增長?！?7〕

四、余 論

需要說明的是，對于“扶植型”政府還是“掠奪型”政府的判斷，主要基于政府制定的制度和政策及其產(chǎn)生的經(jīng)濟績效，這符合實證科學(xué)的內(nèi)在要求。而且，由于政府是由政府官員組成的，并且政府官員實行任期制，顯然，對于某屆政府究竟是“扶植型”政府還是“掠奪型”政府，只能從其任期內(nèi)的所作所為導(dǎo)致的實際經(jīng)濟績效去衡量。再則，政府是多層分級的，有中央政府和地方政府之分，兩者既統(tǒng)一又相區(qū)別，原則上兩者都應(yīng)在國家憲法框架下行使權(quán)力，維護國家的利益，地方政府要維護中央政府的權(quán)威，其作為應(yīng)該在中央政府的政策指導(dǎo)下。然而，由于地方政府代表局部利益和特殊利益 ，當(dāng)?shù)胤秸衅洫毩⒌睦婺繕?biāo)、有較大的支配資源的權(quán)力時，其會成為追求利益最大化的政治組織，可以利用政治力量一方面追求地方經(jīng)濟利益最大化，另一方面追求壟斷租金的最大化，比如政府官員的升遷、尋租，等等。因此，對政府“扶持之手”和“掠奪之手”的判斷，在不同情況下，還應(yīng)將中央政府和地方政府作區(qū)別考察。

〔1〕〔3〕 〔美〕安德烈·施萊佛，羅伯特 W.維什尼.掠奪之手——政府病及其治療〔M〕.趙紅軍譯.中信出版社.2004.

〔2〕〔16〕〔美〕詹姆斯.加爾布雷斯.掠奪型政府〔M〕.蘇琦譯.中信出版社.2009.

〔4〕〔12〕 〔美〕安德烈·施萊佛、羅伯特 W.維什尼.掠奪之手——政府病及其治療〔M〕.趙紅軍譯.中信出版社.2004.2—3.

〔5〕〔7〕〔9〕〔10〕〔11〕〔美〕道格拉斯.C.諾思.經(jīng)濟史上的結(jié)構(gòu)與變革〔M〕.商務(wù)印書館.2005.27，41，30，29，33.

〔6〕〔美〕道格拉斯.C.諾思.西方世界的興起〔M〕.學(xué)苑出版社.1988.1.

〔8〕〔13〕楊瑞龍.科斯定理與國家——權(quán)力、可信承諾與政治企業(yè)家〔J〕.學(xué)術(shù)月刊，2007，(1).

〔14〕林毅夫.關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學(xué)理論:誘致性變遷與強制性變遷〔A〕.R.科斯，A.阿爾欽，D.諾思等.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷〔C〕.上海三聯(lián)書店、上海人民出版社.2005.399.

〔15〕〔17〕盧現(xiàn)祥.西方經(jīng)濟學(xué)〔M〕.中國發(fā)展出版社.1996.2，193、173.