讓老礦城再續(xù)花樣年華——域外礦業(yè)城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理經(jīng)驗(yàn)談

□袁國華 席 王華春

國外許多礦產(chǎn)開發(fā)多采取候鳥模式，資源耗竭后全面撤出，一般不會造成生產(chǎn)力的大規(guī)模聚集及城鎮(zhèn)化。但歷史上還是形成了許多礦業(yè)城市，如加拿大薩德伯里市及德國的魯爾地區(qū)。通過重視礦業(yè)用地復(fù)墾，制定礦業(yè)活動環(huán)境保護(hù)法律體系等做法，這些曾經(jīng)的礦業(yè)城市生態(tài)得以恢復(fù)。

對礦業(yè)用地復(fù)墾的探索甚至早于英國工業(yè)革命

現(xiàn)代礦業(yè)活動與英國工業(yè)革命同源或略早，當(dāng)初，法律法規(guī)還不是很健全，但對礦業(yè)用地復(fù)墾的探索卻是相伴而生。1766年，德國出現(xiàn)世界最早的土地復(fù)墾記錄。當(dāng)時的土地租賃合同明確寫明采礦者有義務(wù)對采礦用地進(jìn)行治理并植樹造林。德國系統(tǒng)地對土地進(jìn)行復(fù)墾始于20世紀(jì)20年代。

英國的復(fù)墾立法首次出現(xiàn)于1949年，當(dāng)時地方政府被授權(quán)恢復(fù)因采礦破壞的土地環(huán)境。在當(dāng)?shù)氐牡V產(chǎn)規(guī)劃中也有關(guān)于廢棄礦山土地恢復(fù)治理與復(fù)墾的條款。包括礦業(yè)用地不應(yīng)被荒廢，而應(yīng)根據(jù)適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)盡可能地進(jìn)行恢復(fù)治理，以作他用，這些用途包括農(nóng)業(yè)、森林、自然保護(hù)、公共場所、休閑場所等。礦產(chǎn)規(guī)劃機(jī)構(gòu)通常在規(guī)劃中制定礦區(qū)廢棄土地恢復(fù)治理的政策和部署，必要的話，還會制定礦地恢復(fù)治理的指南或標(biāo)準(zhǔn)。

美國于1977年出臺《聯(lián)邦露天采礦控制與復(fù)墾法案》（以下簡稱《復(fù)墾法案》），該法案起初是為規(guī)范露天開采而定，但現(xiàn)在也適用于地下開采?！稄?fù)墾法案》詳細(xì)地規(guī)定了包括原有礦和新開礦作業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，如規(guī)定將使用土地恢復(fù)到原用途要求的環(huán)境：穩(wěn)定礦渣堆、恢復(fù)表層土壤、盡可能降低礦山排水危險、因地制宜種草植樹等等。另外，該法案還詳定了復(fù)墾技術(shù)與目標(biāo)。

強(qiáng)調(diào)礦業(yè)活動生態(tài)環(huán)境保護(hù)全過程管理

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對礦業(yè)活動的生態(tài)環(huán)境保護(hù)貫穿于礦業(yè)活動的生命周期，即我們強(qiáng)調(diào)的全過程管理。由于加強(qiáng)了源頭、過程及閉坑的生態(tài)環(huán)境管理，礦業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境問題得到全面好轉(zhuǎn)，礦業(yè)城市的綜合治理也得到了加強(qiáng)，最典型的就是加拿大薩德伯里市及德國的魯爾地區(qū)。

美國《綜合環(huán)境效應(yīng)、賠償與責(zé)任法案》規(guī)定可以采取逆向責(zé)任追究，在以往的眾多礦主中選擇其一（通常是最富有的一個），令其承擔(dān)環(huán)境破壞的責(zé)任，負(fù)責(zé)整理并修復(fù)棄用地。另外，“超級基金”還規(guī)定了連帶責(zé)任制度。這就意味著盡管責(zé)任方被確定，但是在其他責(zé)任方無力承擔(dān)各自的賠償份額時，環(huán)保署有權(quán)要求該責(zé)任方承擔(dān)全部治理費(fèi)用，然后由該責(zé)任公司自行向其他污染責(zé)任方索償。法案直接促使礦業(yè)公司尋求并采用減少污染的技術(shù)和設(shè)備。一方面，它可以提醒礦業(yè)公司必須謹(jǐn)慎作業(yè)，尤其是在訴訟公開的情況下。另一方面，法案激發(fā)了公眾熱情，監(jiān)督礦業(yè)公司行為，從而節(jié)省管理部門的精力與開支。

英國1990年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》和1995年頒布的補(bǔ)充管理?xiàng)l例，系統(tǒng)地規(guī)定了各郡地方政府及環(huán)境管理部門在礦山廢棄和污染治理方面的監(jiān)管職責(zé)，還明確了礦山開發(fā)者治理和公開污染信息的法律義務(wù)。

德國第一部復(fù)墾法《普魯士采礦法》于1950年4月頒布。此外，《廢棄地利用條例》《土地保護(hù)法》《水保護(hù)法》《礦山采石場堆放法》《礦山采石場堆放條例》以及《控制污染條例》共同規(guī)范礦山土地利用、保護(hù)和復(fù)墾。另外，德國十分重視礦區(qū)的景觀生態(tài)重建，《聯(lián)邦采礦法》《礦產(chǎn)資源法》是礦區(qū)景觀生態(tài)重建的重要法律依據(jù)。德國完備的礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策與法規(guī)體系，為魯爾區(qū)礦業(yè)城市群的生態(tài)恢復(fù)及轉(zhuǎn)型發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。

強(qiáng)化規(guī)劃在礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用

英國、德國都很重視規(guī)劃在礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理中的作用。德國規(guī)劃包括兩部分，即褐煤規(guī)劃和企業(yè)規(guī)劃。褐煤規(guī)劃是根據(jù)州規(guī)劃法起草的。根據(jù)州規(guī)劃法，褐煤規(guī)劃必須符合州規(guī)劃的基本原則，并將州空間規(guī)劃和州規(guī)劃的基本目標(biāo)作為其主體目標(biāo)。該規(guī)劃由政府規(guī)劃機(jī)構(gòu)在礦區(qū)的代表——褐煤規(guī)劃委員會及其委托的工作組來起草編制。規(guī)劃草案完成后，提交公眾進(jìn)行討論。對公眾的質(zhì)疑和意見，委員會進(jìn)行解答并修改，然后提交州規(guī)劃委員會相對應(yīng)的部門及聯(lián)邦議會的專業(yè)委員會進(jìn)行審批。褐煤規(guī)劃占據(jù)主導(dǎo)地位，其他規(guī)劃不得與其相悖。

多方籌集生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理資金

美國1977年頒布的《聯(lián)邦露天采礦控制與復(fù)墾法案》確立了礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度，之后的《綜合環(huán)境效應(yīng)、賠償與責(zé)任法案》也為礦業(yè)污染治理提供資金保障。

加拿大各省礦業(yè)法規(guī)均規(guī)定：在礦產(chǎn)資源開采前，需申請采礦權(quán)，提交礦山環(huán)境影響報告和礦山關(guān)閉復(fù)墾方案。采礦權(quán)人同時要繳納復(fù)墾保證金，該保證金金額要能夠保證礦山關(guān)閉后土地復(fù)墾的支出。

澳大利亞2000年施行了《聯(lián)邦環(huán)境和生物多樣性保護(hù)法》，法案規(guī)定：采礦權(quán)人繳納復(fù)墾保證金，完成復(fù)墾后，保證金可退回。該法案同時確立了已建和新建項(xiàng)目的環(huán)境評價框架。

英國1980年實(shí)施“棄用地?fù)芸罘桨浮?，目的在于為棄用地和潛在污染地的?fù)墾提供資金支持。

德國除了由企業(yè)提供的復(fù)墾保證金外，政府還提供部分復(fù)墾經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，在政府預(yù)算中列入專項(xiàng)復(fù)墾資金，甚至還有地方集資或社會捐贈的部分資金。

重視科技創(chuàng)新及金融支持

當(dāng)前，綠色礦業(yè)、低碳礦業(yè)、循環(huán)礦業(yè)的發(fā)展，各種先進(jìn)生產(chǎn)工藝與技術(shù)的應(yīng)用：如表土剝離、尾礦充填、堆浸、閉坑復(fù)墾的新技術(shù)，有效地降低了閉坑和復(fù)墾的成本，提高礦業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，也極大地促進(jìn)了“綠色礦城”的發(fā)展?？梢哉f，現(xiàn)代科技創(chuàng)新是礦業(yè)城市發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維持生態(tài)環(huán)境得到新平衡的關(guān)鍵。另一方面，金融體系正從傳統(tǒng)金融轉(zhuǎn)向綠色金融，給予礦業(yè)城市環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目有力的資金支持。 （原載8月23日《中國國土資源報》作者單位：國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室）