試談如何保障進城農(nóng)民的合法土地權益

□郭利民 錢偉明 李靜

按照中央城鎮(zhèn)化工作會議要求，當前要推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務。日前，省政府印發(fā)《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014～2020年）》，提出要強化“一基本兩牽動”（產(chǎn)業(yè)為基、就業(yè)為本，住房牽動和學校牽動），推進農(nóng)業(yè)轉移人口進得來、落得住、轉得出。如何從土地制度改革入手，維護進城農(nóng)民的合法土地權益，解決好“三個一億人”中的一億農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)問題，有待我們深入研究和探索。

一、農(nóng)村“三塊地”的本質(zhì)內(nèi)涵

通過對進城農(nóng)民的來源分析，我們認為進城農(nóng)民主要包括因地方政府征收土地而進城的失地農(nóng)民和因主觀意愿而轉移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的進城務工農(nóng)民兩類。本文研究對象為后者。

農(nóng)民財產(chǎn)權益包括農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體收益分配權，基于與此相關的農(nóng)村“三塊地”（承包地、集體經(jīng)營性建設用地、宅基地）的土地制度改革已拉開序幕，旨在讓土地權益釋放紅利，為廣大農(nóng)民帶來實惠。要保障進城農(nóng)民的合法土地權益，就要深刻理解農(nóng)村“三塊地”的本質(zhì)內(nèi)涵和研究意義。

（一）承包地

承包地指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。始于20世紀80年代初的農(nóng)村土地家庭承包制，是農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，這一土地使用制度以土地所有權與使用權相分離為基本特征，保證了土地權利的實現(xiàn)，解放和增強了農(nóng)村社會活力，極大釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力。

（二）集體經(jīng)營性建設用地

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性集體建設用地入市流轉，不僅可以發(fā)揮市場配置土地資源的基礎性作用，更重要的是可以在符合規(guī)劃和用途管制前提下賦予集體建設用地與國有建設用地相同的權能，逐步構建與國有建設用地權利體系一致、權能內(nèi)容相當?shù)募w土地產(chǎn)權制度。

（三）宅基地

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村居民個人取得合法手續(xù)用以建造住宅的土地，包括房屋、廚房和院落用地。宅基地使用權是基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份而取得的法定福利?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度存在的問題日益突出?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出要改革完善宅基地制度，保障農(nóng)戶宅基地用益物權，這為改革實踐打開了更加廣闊的空間。

從農(nóng)村“三塊地”入手，切實保護進城務工農(nóng)民的土地權益，是實現(xiàn)資源集約利用、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、讓農(nóng)民分享現(xiàn)代化成果的根本保障，是建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場的內(nèi)在要求，對于穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地管理制度改革，讓農(nóng)民成為土地的真正主人具有重要的參考價值和借鑒意義。

二、在保護進城農(nóng)民合法土地權益中存在的突出問題

（一）土地流轉機制有待健全

一是農(nóng)民意愿不盡統(tǒng)一，增加了流轉難度。由于就業(yè)不充分，非農(nóng)收入不穩(wěn)定，社會保障缺失，農(nóng)民對土地流轉顧慮重重。二是配套政策缺失，影響了流轉活力。三是經(jīng)營融資困難，對種糧大戶、高效農(nóng)業(yè)業(yè)主在信貸支持、項目建設等方面缺乏優(yōu)惠政策，制約了規(guī)模經(jīng)營大戶的進一步發(fā)展。

（二）集體經(jīng)營性建設用地入市有待加強引導和規(guī)范

作為國家試點城市之一，安陽市長期以來在集體建設用地流轉方面不斷實踐和探索，為全省開展此項工作積累了寶貴經(jīng)驗。在當前法律體系下，集體建設用地流轉僅限于在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)，決定了集體土地抵押權難以實現(xiàn)，流轉后的農(nóng)村集體建設用地土地價值和權益在經(jīng)濟活動中不能得到充分體現(xiàn)和保護，無法為人地掛鉤等工作的開展提供有效的融資平臺。因此，需要在完善頂層設計的前提下，從國家層面盡快出臺《集體經(jīng)營性建設用地流轉辦法》，對集體經(jīng)營性建設用地入市流轉的范圍、方式、程序、收益分配等關鍵環(huán)節(jié)予以明確。

（三）宅基地管理制度滯后

當前，農(nóng)村宅基地管理制度主要存在以下問題：一是部分農(nóng)村住宅建設缺乏統(tǒng)一的村鎮(zhèn)規(guī)劃，整體布局雜亂無序，既影響了村容村貌，又浪費了大量土地。二是在宅基地管理上節(jié)約集約用地水平不高，導致粗放利用，存在一戶多宅、超標占地的情況。三是未形成有效的宅基地退出機制，大量農(nóng)民工進城打工，造成眾多閑置宅基地的出現(xiàn)和蔓延，形成了“人走地留”“人地分離”的局面，“空心村”現(xiàn)象不同程度地存在。據(jù)統(tǒng)計，安陽市2005年到2012年農(nóng)村人口從351.34萬降至292.63萬，減少16.7%，而農(nóng)村居民點面積從103.45萬畝增至122.79萬畝，增長18.69%，總體呈現(xiàn)人減地增的趨勢。

三、關于更好保護進城農(nóng)民合法土地權益的幾點建議

保障進城農(nóng)民的合法土地權益是土地制度改革的核心。我們要以中央明確的改革方向為指導，統(tǒng)一認識，因勢利導，積極探索，穩(wěn)妥推進。建議按照以保留為前提、以流轉為動力、以抵押為補充、以退出為激勵的思路，切實保障進城務工農(nóng)民的土地權益，消除農(nóng)民進城的后顧之憂，增強進城務工農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉移的動力。

（一）以保留為前提，維護進城農(nóng)民的生存底線

由于社會保障制度不健全、非農(nóng)就業(yè)收入不穩(wěn)定等原因，農(nóng)民工將土地作為社會保障的載體和化解風險的工具。土地權益具有的社會保障性為進城農(nóng)民提供了由城鎮(zhèn)退回農(nóng)村的安全閥門，這是必須考慮的國情約束，只有“穩(wěn)制”，方能“活田”。因此，要保留進城農(nóng)民土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權不變，保證進城轉戶農(nóng)民不因戶籍變化影響其對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的所有權和收益權。保護“三權”首要在于確權。要在不改變集體所有制的基礎上積極推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權確權登記發(fā)證工作，依法確認和保障農(nóng)民的土地物權，確定農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地長期穩(wěn)定的產(chǎn)權關系，最終形成產(chǎn)權明晰、權能明確、流轉順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度，讓進城農(nóng)民吃下一顆“定心丸”。

（二）以流轉為動力，使農(nóng)民分享土地增值收益

土地流轉逐漸成為我國進一步釋放農(nóng)村生產(chǎn)力以及提高農(nóng)民收入水平的重要途徑。要將農(nóng)民市民化與土地流轉相結合，通過引入市場機制對土地資源進行合理優(yōu)化配置。

對于土地承包經(jīng)營權，要堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，鼓勵和支持在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉。土地經(jīng)營規(guī)模要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應。要進一步創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉實現(xiàn)方式的多樣化，通過信托、抵押等方式將其與金融創(chuàng)新捆綁在一起，鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。要大力開展土地整治，調(diào)整土地結構和布局，提高土地質(zhì)量和利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，最大限度地發(fā)揮土地價值潛力。

對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，要在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，積極推進與國有土地同等入市、同權同價，將集體財產(chǎn)評估折股，量化到人，保障進城農(nóng)民的集體經(jīng)濟收益分配權和處置權。建議在對相關法律規(guī)定予以修改完善之前，充分利用現(xiàn)行法律空間，以存量集體建設用地再開發(fā)和農(nóng)村土地綜合整治按規(guī)劃實施后形成的集體經(jīng)營性建設用地為重點，先行開展流轉試點，重點探索流轉交易管理制度和增值收益分配機制，為適時擴大流轉范圍積累經(jīng)驗。

在適時推進農(nóng)村土地流轉的過程中，要逐步搭建農(nóng)村土地資產(chǎn)處置市場交易平臺，加快建立集體土地價格體系，并建立健全土地價值評估、產(chǎn)權收儲、流轉擔保、糾紛調(diào)處機制和交易信息服務平臺?？煽紤]成立專門負責農(nóng)村土地經(jīng)營管理的機構，科學運營管理進城農(nóng)民的土地資產(chǎn)，讓價格杠桿和補償兌現(xiàn)的信譽保障相結合，吸引更多進城農(nóng)民流轉土地資產(chǎn)的需求由“潛在”向“有效”轉化，實現(xiàn)農(nóng)民土地資產(chǎn)的保值增值。

（三）以抵押為補充，保障農(nóng)民土地財產(chǎn)用益物權

長期以來，農(nóng)民對于承包地和宅基地處分權的缺失，使這兩項農(nóng)村土地資產(chǎn)被稱為“沉睡的資本”。對于進城農(nóng)民而言，其與現(xiàn)有的承包地和宅基地已處于半分離的狀態(tài)，同時，其在城市的生活和創(chuàng)業(yè)都需要付出一定成本，可能面臨更多資金困難?！稕Q定》有條件地賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權的抵押、擔保權能，在此制度設計中，進城農(nóng)民將成為一個很大的受益群體。下一步需要在明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權歸屬和權責的基礎上，明確抵押條件和風險防范機制，完善農(nóng)地和農(nóng)房價格評估。在農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押擔保的問題上，要認真考慮宅基地使用權基于集體經(jīng)濟組織成員權的特點和宅基地的保障性與福利性，穩(wěn)妥開展試點進行探索，確保農(nóng)民的基本居住權和長遠生計。

（四）以退出為激勵，促進農(nóng)村土地資源高效合理利用

要強化政府對于宅基地退出的公共服務力度和監(jiān)管力度，探索建立宅基地騰退補償激勵機制，鼓勵和引導宅基地自愿有償退出。既要充分尊重進城農(nóng)民的意愿，又要確保其在退出宅基地前已獲得穩(wěn)定的住房保障，避免導致進城農(nóng)民流離失所。

對于按照新農(nóng)村建設規(guī)劃退出宅基地的農(nóng)民，要重點依托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地或中心村進行異地集中安置，其退出的宅基地可利用人地掛鉤政策復墾為耕地，作為節(jié)余建設用地指標上市交易。對在城鎮(zhèn)長期工作和生活、自愿退出農(nóng)村宅基地的進城農(nóng)民，將其納入城鎮(zhèn)住房保障體系，采取宅基地退出與城市住房問題解決相結合的機制，即在給予進城農(nóng)民退出宅基地及其附屬建筑合理補償?shù)幕A上，賦予其在申請保障性住房時享有優(yōu)先申購權，或?qū)⒄赝顺龅馁Y本化收益直補農(nóng)民，作為農(nóng)民在城鎮(zhèn)購房的補貼。

以上補償資金可從土地出讓收益或節(jié)余建設用地指標收益中支付，這需要完善土地增值收益分配機制，建立配套的指標收益返還和分配使用制度。對于一戶多宅、面積超標的情況，要探索建立宅基地有償使用制度，或?qū)Τ济娣e按低于正常的標準進行補償或獎勵。

總之，當前城鎮(zhèn)化的最重要之處并不在于給GDP增加多少個百分點，而在于以進城農(nóng)民為突破口，打破城鄉(xiāng)二元結構的制度壁壘。如何發(fā)揮土地作為農(nóng)民財產(chǎn)權利的核心作用，讓廣大農(nóng)民平等地參與現(xiàn)代化進程，這需要頂層制度的設計和各種政策措施的逐步完善。